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标题 统筹区域发展机制与政府整合力研究
范文 王新刚+范春燕+陈伟强+毛金鹏



摘要：在新常态下，从区域经济金融发展、区域产业企业发展、区域人才人事管理、区域意识形态建设等方面，结合统筹区域发展“4S”机制，以潍坊滨海区为例，重点对政府整合力在统筹区域发展“4S”机制中发挥出的作用进行评析和界定，以此服务潍坊滨海区在“C”字型“渤海金项链”沿海区域、京津冀协同一体化、海洋经济等的发展。同时，为国内各地的区域发展提供实践借鉴。
关键词：新常态 4S机制 潍坊滨海区 政府整合力
统筹区域发展实践多年，在取得成绩的同时，也存在诸如区域产业同类化、经济冲突等“区域病”问题。在新常态下，以潍坊滨海经济技术开发区（以下简称潍坊滨海区）的开发建设为研究对象，探寻政府整合力在区域转型升级中的机制和作用，以服务统筹区域发展。
1.政府整合力概述
当前，对政府整合力暂无明确定义和范围。美国社会学家塔尔科特·帕森斯、法国社会学家埃米尔·杜尔克姆、我国学者戴桂斌、孔令友等相关人员都曾对此做过相近研究，但均未给出明确定义。概括以往学者观点，本文将政府整合力定义为：政府整合主体运用多种手段和方式对社会组成部分、因素进行调整、综合和沟通，使之逐渐融合为一个和谐利益整体的能力。政府整合主体是指政党、政府等具有政府管理权限的组织。
当前，政府整合力主要体现在：一是经济发展力。要提升驾驭社会主义经济的能力和领导经济工作水平，加快发展社会主义社会的生产力，发展生态型经济社会。二是政治把控力。要始终把牢抓紧“党管干部，党管军队，党管权力”的原则，在“依法治党，依法治权，依法治腐”的进程中，把控好力度、深度和强度，有效整合利党利权因素，保障简政放权良好运行。三是文化导向力。大力发展先进文化，积极开拓意识形态发展成果，把意识形态工作作为党的一项极端重要的工作发展好、建设好。并以社会主义核心价值观和先进文化丰富精神文明建设，提升国民思想道德和文化素养，保证积极向上的社会精神状态。四是利益协调力。政府整合力的最终归宿是全面协调社会利益，特别是需要始终发展并维护好最广大人民群众的根本利益，将有着共同目标和利益的各种社会力量团结起来，整合成更加稳定而协调的发展动力，汇聚社会发展合力。
2.统筹区域发展“4S”机制
统筹区域发展的实践依据是科学发展观，是对发展理论、策略、规划等进行全面阐述的综合。具体讲，统筹区域发展将政府整合力作为区域发展的主要推动力，政府在进行区域管理时，须从全局角度出发，进行统筹考虑，对社会资源整合协调，促进社会各方面利益有序发展，最终实现区域经济社会的动态协调发展。由此可见，统筹区域发展需要依靠政府的坚强支持和有力推进。潍坊滨海区遵循科学发展观，在新常态下，探索“4S”机制，促进区域生态、和谐发展。
2.1Special-Area特区化发展机制
Special-Area特区化发展机制。“特区”一词是20世纪80年代，为搞活国家经济、对外开放、加快与国际市场接轨，由邓小平同志首次提出，国家赋予其多项优惠政策，并促使其高速发展。潍坊滨海区以此为启发，在各级党委政府的坚强领导下，充分发挥政府整合力作用，突出特区化，在全国首次推行“三制三零三全”服务机制、首次同时施行负面清单、权力清单、服务清单“三张清单”等，在提升政府服务水平的同时，不断营造效率高、成本低、政策优的发展环境。此外，在港口产业、海洋产业、盐碱淡水等领域正加快形成一系列国家和省市层面的“特”政策和战略规划，以此促进潍坊滨海区在区域发展“软”环境上得到政策保障，加快“特区化”发展。
2.2Synergistic-Area协同化发展机制
空间布局异样、制度层面限制、区位发展战略多样等因素，推进Synergistic-Area协同化发展成为促进区域共同发展、缓解区域经济格局和发展不均衡、不协调等问题的“良方”。
2.2.1原行政区域与新行政区域间的协同化发展。区域发展不是孤立的。区域发展向区域一体化发展是一个复杂的进程。在该进程中，“区域病”等问题是新常态下区域发展的大问题，更是检验领导干部能力的现实“考题”。具体来说，一要准确把握各类行政区域的阶段性特点，着力突破行政区域同质化问题及空间布局的有限性界限，以行政制度与市场主导的合力促进区域发展要素资源的优化配置，把推动区域产业融合与转变经济发展方式结合起来，培育区域禀赋优势发展的新动力；二要注重“区域情绪”，加快优化干部政绩考核体系。区域发展快慢好坏，会在政绩方面产生“圈子”私心，致使在支援或发展新区域发展中，“给力”不足。对此，应在人权、财权、事权等方面形成建设、运营、督管的一体化协同机制。
2.2.2周边区域间的协同化发展。潍坊滨海区作为“C”字型“渤海金项链环”的重要节点和半岛交通枢纽。在与周边青岛市、烟台市、寿光市以及青岛西海岸新区、威海南海新区等区域的发展中，发挥好各级政府协同发展合力至关重要。应从国家层面建立高层次的区域协同发展统筹机构，由省委主要领导“带队”，涉市主要领导具体参与，负责区域发展的议事、决策和协调工作。一是重点在汇集滨海的德大铁路等七条铁路的建设、潍坊港及物流园区提升、鲁辽陆海货滚甩挂运输大通道及其枢纽建设、潍坊新飞机场建设等方面加大协调力度，加快改善环渤海南岸铁路交通现状。二是推进发展要素的协同均衡。统筹空间布局、国家政策、区位发展战略等因素，由区域协同发展统筹机构协调发展要素，避免发达区域与后发展区域在资源获取中出现过大差距，发达区域占有过剩发展要素，后发展区域却严重短缺，最终导致区域发展差距加大，有悖科学发展观原则。
2.2.3产业与人的区域协同化发展。区域发展其实质是人与产业、生态、经济、文化等多方面的统筹发展。新行政区域与原行政区域在社会实践活动中，会逐渐构建具有一定地域特性的区域体系。该体系包括按照一定规律布局和发展起来的产业架构、市场体系、金融基础等，还包括自然物质以及经济社会资源、农工商贸等部门，各要素密切的内在联系推动该体系中各地区与多种要素之间趋于整合、优化，最终形成一个共生共存的区域经济协同系统。产业作为区域发展的重要载体，在推进产业发展的过程中，会催生市场经济、生态环境、人才技术、管理规划等一系列发展需求。因此，促进产业与人的区域协同化发展成为区域协同发展的关键。一是确保区域产业发展尽量多元化，避免一元化或单一化，以此支撑区域发展多元化此外，又要防止区域产业结构向同质化、非生态化转变，杜绝因区域间的过度竞争而出现产业结构畸形或重复建设等问题。二是加大区域人才培养培育力度，促进人才集聚。通过促进专业人才、管理人才等的“招、养、育、用”等措施，形成专业智库达到以人才兴产业，以产业聚人才的良性循环，从而实现“人、业、区”共兴的新常态发展。
2.3Speed-Area速度化发展机制
“干、快干、干好”是潍坊滨海区深入贯彻落实市委市府关于突破滨海开发、助推蓝黄经济发展重要部署的实际行动。作为区域“特区”，不断创新发展，使得Speed-Area速度化发展机制在区域“特”的优势得到体现，直观地看，则体现在发展速度上。潍坊滨海区近10年来部分主要指标如表1所示。
衡量一个地方发展效率，发展速度是重要指标之一。经济增长迅速是体现其优越性的一个主要方面，社会财富的总量做大是保持速度化发展机制的前提。在衡量发展质量中，在不以“GDP论英雄”的情况下，从经济增速、民营经济占比、人均产值、第三产业占比等方面来看，潍坊滨海区的经济增速随着国家经济发展的变化也曾相应出现多次波动，但仍高于“新常态”下的7%左右。由表1和图1可知，近9年来第三产业占同年GDP的比重保持平稳，按常态化发展，第三产业将逐渐成为潍坊滨海区的支柱性产业；近5年的民营企业实现工业增加值占比增长率平均值在51.7%左右，在从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的过程中，民营企业为成为该区的强劲产业，并会加速区域产业多元化发展；图2曲线走势表明，农民人均纯收入和人均消费性支出稳步攀高，居民消费水平将进一步促进潍坊滨海区的旅游产业、文化产业等相关产业发展。
2.4Standardized-Area标准化发展机制
国际标准化组织（ISO）的国家标准化管理委员会（STACO）、国家标准GB/T 3935.1-83等都对“标准”做出过不同的定义解释。笔者对“标准”的定义为：一定时期内为某一范围的社会活动反复或共同使用并遵守的，经由公认的机构或管理部门制定或批准的规范性共识。为提高地区竞争力和软实力，潍坊滨海区加快标准化发展机制建设。
第一，在助推各县市区建设滨海特色产业园区的提档升级中，出台《滨海特色产业园区建设标准》，并对入园产业以“三张清单”相关标准进行“体检”。为完善提升现代城市功能，加快滨海各产业功能区配套建设，以国家绿色建筑星级标准为要求，出台《滨海特色生态小镇建设标准》等。
第二，在农业渔业产业布局方面，积极构建生产、服务、销售为一体的都市型现代农业渔业服务体系等。形成绿色生态农业示范园区、标准化养殖园区、生态健康养殖园区、等，产量、产业规模达到快速增加和拓展。
一系列诸如以上的Standardized-Area标准化发展机制的创新创建，为创新驱动带来源动力，成为区内国民经济和社会发展的重要支撑和核心要素。
新行政区域与原行政区域的相互影响、彼此借力的“4S”机制动态协同推进，成为二者互动发展的内在动力。做到原行政区域与新行政区域相协同、周边地市级行政区域间相协同、产业的区域化与人的区域化相协同，是区域动力机制的协同策略。
2.5“4S”机制的辩证关系
Special-Area特区化发展是新行政区域“特区化”发展的基础和前提，是特殊政策、模式等具体贯彻落实的制度性保障。Speed-Area速度化发展是加快新行政区域Special-Area特区化发展的动力要求和考量标准，体现新行政区域的Special-Area特区化发展机制的优越性和特区化。Standard-Area标准化发展既体现Special-Area特区化发展的标志，又是实现Speed-Area速度化发展的必然要求，是确保区域规范化发展的依据所在。Synergistic-Area协同化发展是实现原新行政区域“共同发展”的目的。既体现了科学发展观的基本要求，又贯穿Special-Area特区化发展、Speed-Area速度化发展、Standard-Area标准化发展的“主线”。“4S”机制是彼此互通共进、互相依赖、互相统一的有机体系，其思路本质涵盖政治、经济、文化、党建、民生、生态等多个领域，创新“4S”机制，将加深原新行政区域之间的联系，促进地方经济社会实现更高层次发展。
3.基于政府整合力的统筹区域发展“4S”机制
结合实际看，统筹区域发展主要有三种实现途径：一是受区域之间发展差距的影响，形成区域发展压力差，由高发展压力梯度区域对低发展压力梯度地形成的动力示范驱动作用。如：北京、上海、天津、广东等地区相对中部、西部等欠发达地区形成的发展压力差影响，促使中西部地区内发的区域发展动力。二是通过政府整合力作用，利用政策导向、财政转移支付等方式，促使发展要素在区域间再配置。如：中央、国务院、山东省委省府等对山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区提出的区域发展部署，给予的政策、财政等发展要素的再优化和配置。三是在市场机制主导作用下，遵循共赢互惠协同发展的原则，产业发展要素受区位优势（如：“东方巴黎”——上海、“世界啤酒城”——青岛等）、人才优势（如“文化中心”——北京、“中部崛起”的中部中心城市——武汉市等）、文化优势（如：“风筝之都”——潍坊、孔孟之乡——济宁等）、资源优势等因素影响而形成的以产业转移、合作开发、服务输出等方式的市场自行发展区域。在统筹区域发展实现途径影响下，需政府在统筹区域发展中发挥政府整合力。
3.1政府整合力服务区域经济金融发展
为促进区域经济发展，有必要从以下方面充分发挥政府整合力作用：
一是制定区域经济的发展战略，组建体现Special-Area特区化发展机制的“区域发展券”和管理机构。区域发展券可通过政府整合诸如以下来源通过税收政策倾斜、融资鼓励、“新三板”等方式，将区域产业发展基金注资、知识产权质押贷款等资金集中起来；向社会公开发行重特大项目的短、中、长期基金等；在不与各级政府现有法律规章相悖的情况下，向社会公开发行区域中长期发展券等来筹集资金；以公用事业引导社会资本投资，建立融资服务。区域发展券主要用于基础设施建设、重点产业发展、高新技术产业研发、优质产业发展等的奖励和补助，区域发展券应确保资金依法依规使用。
二是利用政府行政职能，实施出台适度差别的区域金融和税收政策。在充分发挥市场机制在区域资源配置中的基础性作用的同时，要确保政府整合力在公正、公平的市场环境和秩序上，起到稳定市场环境、保障市场秩序的作用，令统筹区域发展机制得以正常运作。适度差别的区域金融政策的推行，有利于调节资金的区域配置、流向和流量，优化资金在区域发展中的使用率和利润率，以此平衡区域经济发展的平衡性和协调性。此外，积极创新税收政策。由于新行政区域的交通、信息、知名度、风险等因素，吸引外资和内资投资暂时存在困难，因此有必要制定相应的税收优惠政策。在减轻企业负担方面，积极尝试“以奖代减”，鼓励企业创新和产业结构优化等措施，让政策增值，提高企业转型升级的积极性。
3.2政府整合力服务区域产业企业发展
据统计，截至2014年初，全国现有国家级高新技术产业开发区114家，国家级经济技术开发区共计215家，其他各类高新区开发区达3900余家。大量新区的出现致使有“区”无“别”，开发区差异化度降低。根据国家统计局2013年发布的《高技术产业（服务业）分类（2013）（试行）》国统字（2013）33号、《高技术产业（制造业）分类（2013）》国统字（2013）55号、《战略性新兴产业分类（2012）（试行）》国统字（2012）106号等统计标准和《2012中国高新技术产业开发区年鉴》，对全国各类开发区近4000多种产品进行统计，微电子和电子信息技术产品约占36.5%，产品结构的高度雷同会在市场经济环境下形成恶性竞争，进而将导致产业结构同质化，最后向产业结构的低层次化和非生态化发展，造成较为严重的环境污染、生态失调等区域发展问题。为此，需要发挥政府整合力作用，在“4S”机制思路下，优化区域产业结构和发展，避免政府整合力起掣肘作用。一是注重区域短中期超前论证，以区位优势发展产业优势，科学筛选、规划入区产业；二是加快同质化产业的合并或转型升级，向环保、生态、低耗、附加值高的产业发展，为宜居、生态型发达区域积累竞争力。
3.3政府整合力服务区域人才人事管理
人才铸强区，政策促发展。作为区域发展的根本性要素，占领人才制高点，成为推进区域高速发展的先决动力。新常态下，灵活运用好“4S”机制思路，重视人才政策创新，以人才培养、引进和使用等方面存在的问题、症结为思考点，加强重点人才政策创新、试点探索、协同发展、统筹落实，以人才重点政策突破带动体制机制创新，形成激发人才创造活力、具有区域竞争力的人才制度优势。
第一，在区域内部，应积极整合优化人才资源。采取人才“预决算”的建设规划战略，创新人才引进、培养与本地产业体系相结合的人才需求导向路线，通过整合区内人才资源，加快优化职能部门，将“所需”人才变为“所用”人才，逐年进行人才引进考评对比，分析不足和积累经验，提高人才引进、使用质量，以此避免人浮于事，“庸懒散浮”现象的出现。
第二，在区域之间，应注重区域间的人才整合。原行政区域由于经济文化的发达，已获得了比新行政区域更多的高级人力资源；相对的，新行政区域由于高级人力资源稀缺，又难以与原行政区域进行人力资源竞争。为避免区域间的人才争夺，通过政府整合力，在重点行业或产业，推行人才租赁政策等方式，在人才或技术互动中，达到培养和培育人才的目的。同时，通过产业或行业与高校等机构合作，提高区域内人才基数，进行人才优化发展尝试，并配有相应政绩考核或奖励政策，促进人才数量、质量有效提升。
第三，强化人才发展战略，创新人才“请、聘、育、用”模式。打破“一张试卷”原则，拓宽“凡进必考”路径，丰富“考”的形式，突出专业，注重实际能力。此外，加快完善干部人事考评制度，通过德智考核、业绩考核、实际案例考核、民主测评“四道”关卡优化干部考核体系，为各类优秀人才进入潍坊滨海区工作创造条件，打造“特区智库”。
3.4政府整合力服务区域意识形态建设
意识形态的建设始终是我党在结合马克思列宁主义具体中国化的重要工作之一。争夺话语权、规则制定权、网络控制权、文化领导权、信息发布权等“软权力”成为新行政区域意识形态建设的重点，运用Synergistic-Area协同化发展机制开展意识形态的工作尤为显得重要。
以网络控制权为例，据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《2013-2014年中国移动互联网调查研究报告》显示，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，手机网民规模达5.57亿，互联网普及率为47.9%，手机上网的人群在整体网民中占比达85.8%。如此大规模的网民用户，网络控制权、话语权、信息发布权等将会成为新时期网络环境中意识形态管理的重点和难点。如在网络舆论、信息发布方面，从昆明“3·1”、乌鲁木齐“4·30”、“5·22”等暴恐案件的案件来分析，暴恐分子多都接触过暴恐音视频的“洗脑”。近年来，分裂势力不断在境外网站发布暴恐音视频，通过各种渠道传入境内，扰乱群众视听，给意识形态的管理带来困难和威胁。为此，应充分发挥政府整合力。一是以社会主义核心价值观作为区域社会发展的时代旗帜和意识形态建设的指导纲领。在积极培育和践行24字社会主义核心价值观的同时，还应向“进步、创新、奋斗、真理”时代发展层面进行正能量拓展，以此丰裕意识形态。二是加快网络安全和信息化方面的人员、编制、职能等方面整合，加强网络意识形态中的管理力度，对网络中的社区民意及时了解掌握，为相关部门或领导提供决策参考。
诚然，上述四方面并不能完全涵盖统筹区域发展“4S”机制思路下政府整合力所有作用。但从论述来看，政府整合力在统筹区域发展中已经并将表现出有利于区域发展的“正作用”。在提高政府整合力的情况下，潍坊滨海区在发展前、中阶段，突出“问题预警制”，力求“区域病”等区域发展问题从根本上得到缓解或解决，打造地方发展“样板阵地”，近几年的开发建设既有亮点，又有有待改进之处：
第一，生产性服务产业建设意识和力度不足，一、二、三产业结构比例失调。据2014年7月份，国务院以国发（2014）26号印发的《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》分析。当前，潍坊滨海区在生产性服务业方面与上海浦东新区、天津滨海新区等地存在差距较大。如在研发设计、融资租赁、信息技术服务、检验检测认证、电子商务、商务咨询、服务外包、售后服务、人力资源服务和品牌建设等相关领域的规模、技术研发、产业机构等偏弱、不合理，需要加快、加强、加大建设。
第二，港口突破发展空间大，产业有待优化。一是加快突破港口。对于潍坊滨海区来讲，突破港口是突破滨海的前提和关键，更是集山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区和胶东半岛高端产业聚集区“三区”于一身实现历史跨越的着力点。通过港口岸竞争力建设，可有效推动滨海乃至全市及鲁中、南等内陆地区向外向型经济发展。实现对外开拓（如与东北亚、南亚、欧美、长三角、京津冀、东北、中部等国家、地区），对内联合（如与青岛、烟台、东营、滨州等县市区）的发展格局。二是加强区域影响力建设。品牌打造，适度聚焦。在金融服务业、中介服务业、高新技术产业等领域经济总量偏低，技术创新原始动力不足的情况下，应加强标志性重大工程、龙头型项目的建设力度、强度和速度，如：鲁辽陆海货滚甩挂运输大通道项目建设、7条铁路建设等，以此增强区域综合竞争力。加强主业经营力度，尽快改变财政性资金流入、对土地出让金依赖度较高等“短板”，避免区域财力交易受土地市场波动影响。三是积极举办相关领域的高层论坛及博览会，邀请专家、学者、官员到滨海区聚集，加大人气、商气、财气的培育力度和氛围。
第三，注重生态竞争力建设。生态环境是一个地方核心竞争力的“绝对值”。为此，需要加快建设区域生态人才队伍。当前，在海洋、盐碱地土壤改良、海水淡化等方面人才的紧缺，致使沿海生态环境、水资源循环利用等问题不能得到及时有效解决，尤其是“靠海缺水”的淡水资源供应紧缺问题还依然存在，对全面提升宜居宜业海洋新城发展已形成关键制约，需借助人才力量撬动生态顽疾，夯实发展基石。
4.结论
本文以马克思主义哲学的基本观点和中国特色社会主义理论体系为依据，结合潍坊滨海区开发建设实际，从经济金融、产业企业、人才人事、意识形态建设等领域阐述政府整合力的发力点，对统筹区域发展“4S”机制与政府整合力进行了论述，虽然不够全面深入，但其实际经验具有一定借鉴意义，并得出统筹区域经济金融发展是其他统筹发展工作的基础的结论。因此，各区域的地方政府在发挥政府整合力时应注意用力倾向，应优先将政府整合力的利益整合职能发挥在经济统筹上，这样才能为全面统筹区域发展提供必要的物质保障，使各类区域发展问题得到解决乃至消除。
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更新时间：2025/3/21 9:40:18