| 标题 | 处长政治的官僚制语境分析 |
| 范文 | 陈慧 摘要：近日，一些机关的处长专权霸道、拥塞政令的现象引发关注，被形象的称为“处长政治”。“处长政治”不是简单的部分官员的道德素质问题，它产生于官僚制的运行过程。从官僚语境分析“处长政治”，其问题在于官僚体制中官员是政治人和“经济人”的统一，现行的人事晋升制度难以起到正激励作用，使处长受“经济人”心理的驱使而消极怠工，法治化不足、繁琐的办事流程和机制又给处长的消极怠工提供制度便利，同时，垂直的多层级官僚体制使高层对组织的控制力减弱，处长行为缺乏有效行政约束，处长政治现象因此产生。从“处长政治”反观传统官僚体制，传统官僚体制需要转变原有模式，走向适应信息社会的高度复杂性与不确定性的新范式。 关键词：处长政治 官僚制 政治人 经济人 新范式 中图分类号：D630 文献标识码：A 俗语有言：县官不如“现管”，官大不如“管大”。这句话形象地描绘出了官僚体制中“处长”们的地位，那便是职位虽然不高，但却处于行政链条中承上启下的关键位置——虽然没有制定政策的决策权，但他们却是政策的具体经办人，所有指令都由他们执行，拥有较大的自由裁量权，在材料审核等方面“人微”而“言重”。在处长层面，有权力寻租，有选择性执行，还有消极不作为，形成了一种独特的“处长政治”现象。 “处长政治”现象已经引发媒体关注。早在2009年，光明网、新华网等网络媒体便转载了乔新生发表的《“处长政治”的倾向值得警惕》，文章描述了“处长”对上卑躬屈膝对下傲视一切的官僚作风并认为“要从根本上解决“处长政治”的问题，就必须加快民主改革的步伐，尽快修订完善《公务员法》。”[1]2014年周人杰发表《破“处长政治”，先除“人情政治”》，从法治的角度阐述了“处长政治”的破解之法。去年9月21日的《人民日报》发表《“处长政治”岂止坏规矩》一文，并被新华网、光明网等媒体转载。文章称，一段时间以来，个别单位所谓的“处长政治”，专权霸道，成了改革发展路上的绊脚石。尽管对“处长政治”的批评不断，但是迄今为止，关于“处长政治”的讨论仅仅是时事评论性质的，尚未从学理上加以分析，本文从官僚制的视角对之加以探讨。 一、“处长政治”现象 呈金字塔形的官僚组织按照权责和职能可以分成上、中、下等三个层级，上层主要负责决策，下层主要负责执行，中层则承担转承审批的职能，中层官员，也就是各部门的“处长们”，处于承上启下的重要位置，在政令发布到执行的过程中有举足轻重的作用。当然，处长中不乏勤勉实干之人，正是他们支撑着党政部门的运作，使机构有效运转。然而，也有这样一些处长，他们身为机关的中层负责人，在行政服务过程中却不正确履行职责，消极怠工、选择性执行、甚至权力寻租，导致政令不通、执行不力。这种由于“处长”行为而导致专权霸道，拥塞政令的现象被形象地称为“处长政治”。事实上，处长并不是简单地指职位是处长的部分官员，“处长”在这里指代那些级别不高，但却掌握具体办事权力的官员，拥有对有限资源的分配能力，某个领域的具体管理者。 “处长政治”的出现带来的危害很大，其带来的消极懈怠的行政风气既不利于官员的成长和发展，也影响了组织人力资源的储备；其造成的“中梗阻”使组织低效混乱，更是对公共权力的合法性造成侵害。 首先，“处长政治”影响了行政官员个人的成长和组织人力资源的储备。处长这一层级是官员在体制中晋升的瓶颈，本来就对官员的公共道德和公共责任提出了极大的考验。处长政治的出现，造成行政作风的腐化懈怠，容易激发处级干部跟风随大流的心理，不利于官员的个人发展和成长。而处级官员往往又是未来的高层管理职位的储备人才，如若这一群体大规模的出现个人问题，会造成组织人力资源的断层。其次，“处长政治”会造成组织的低效和无序；处长作为高层的参谋助手，虽然不具有决策权，仅承担辅助性职能，但是整个官僚组织的职能从上至下却是环环相扣的，一个处室掉了链子，整台官僚制机器都会失灵。由于处长们具体负责某个部门，对基层实际情况比较了解，处长的意见在决策中备受重视，处长的拖沓，会使决策速度放慢，时间成本和经济成本都显著增加，影响了行政效率。处长们的不作为，更是会直接造成决策中的“梗阻”现象发生，“中梗阻”造成政策失真、效应流失，甚至导致一定范围内的制度陷入混乱状态，造成行政无章可循。制度被“处长政治”的随意性破坏，行政规则的效力大打折扣，进而会导致政府部门无序运转。最后，“处长政治”使公共权力的公共价值丧失，损害公共权力的合法性；公共权力的价值在于其公共性，追求公平与公正，“处长政治”中的处长审批、处长操办使公共事务的处理夹杂了处长个人的感情和利益因素，有悖于行政过程公平公正的原则，公平性和公正性不能得到保证，使公共权力的公共价值丧失。公共权力一旦丧失了其公共性，很难在权利意识逐渐增强的当代社会获得政治认同，这就意味着其政治合法性的流失。 二、“处长政治”与官僚制 “处长”作为官僚体制中行政链条上的一环，其行为不仅仅是个人意志的体现，更是组织意志的表达，关系到政策目标的达成和公共利益的实现。“处长政治”产生于官僚体制的运行过程之中，其产生的原因与官僚制密切相关。 （一）“官僚制”术语的起源及其涵义 “官僚制”（bureaucracy）最早出现在18世纪的法国，法国哲学家德·格里姆（Baron de Grimm）在1764年7月1日的一封信中提到，德·古内尔（M.de Gournay）“经常说‘法国有一种后患无穷的病症，这种病就是官僚病。他曾经发明了以官僚制为名目的第四种或第五种政府形式的说法。” [2]一年之后，德·格里姆（Baron de Grimm）又写道，“法国法律的真正精神是官僚制”[3]官僚制这一术语的发明被如此准确的记录是一件幸事，但是一个新词语的发明并不意味着一个新概念的出现。官僚制这一概念真正确立和产生巨大影响要归功于韦伯，韦伯认为有三种合法的权威，并对应三种不同的组织形式，其分别是：基于领导者个人人格的“神秘化组织”、基于先例和惯例的“传统组织”和基于组织内部各种规则的“合理化—合法化组织”。韦伯分析了这三种组织类型，认为“传统组织”效率较差，基于超凡魅力的“神秘化组织”过于带情感色彩且是非理性的，只有与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”。韦伯认为，只要具备这三个要素：“官僚治理结构所需的常规活动被确定为官职义务”、“以某种稳定的方式对保证这些义务得到履行所需的下达命令的权威进行分配，并由与强制手段有关的规则严格划定界限”、“只有具备普遍规则所要求的资格者才是可用的”[4]，在国家范围内，就会产生一个官僚机构；在私有经济范围内，则会产生一个官僚制企业。尽管韦伯从来没有官僚制做过定义，但通过他提及官僚制的大量段落加以推论，韦伯的“官僚制”是指一种最理性形式的组织形态，它具有合理分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制和合理合法的人事行政制度等特征。 （二）“处长政治”产生于官僚制的组织环境 洛克认为“人的心灵最初就像白纸似的，没有一切标记，没有一切观念，理性和知识方面所有的一切材料都是从‘经验来的，一切知识都是建立在经验之上而且最后都是导源于经验的。”[5]因而，环境对个人行为的塑造具有重大影响。相比较工厂、企业等非政府系统较强的开放性和可进入性，官僚制系统是相对比较封闭的。在进入官僚制系统之前，人们对它的实际运作并不十分了解，此时的新进公务员关于官僚制如何运营、官员如何行政的认知就像初生的婴儿一样，处于“白板”阶段。在进入官僚制系统后，新进公务员从官僚体制、组织规范等中了解、习得官僚组织中约定俗成的处事方式和行为习惯，继而形成一定的行政行为模式和行政作风。官僚制的组织环境作为官员日常所处的外环境，会对官员的行政态度、行政行为等产生潜移默化的巨大影响。如果组织体制、规范等组织环境出现了问题，官僚主义作风盛行，那么身处这种外环境之中的个体官员们有消极怠工、专权霸道等行为也就不难理解了，好的制度使坏人变好，而坏的制度却使好人变坏。“处长政治”作为一种群体性现象，并不能将其简单归结为个别官员的道德素质问题从而空喊几句加强道德修养的口号就结束。一个人出现问题是可以解释成是个人道德素养问题，一群人出现问题，则要深入思考是否是体制环境出现了问题。“处长政治”产生于官僚制的组织环境之中 ，因而，分析“处长政治”现象，需要将其放入官僚制的组织环境中来考察，从官僚制的视角分析“处长政治”是必要的，也是必然的。 （三）“处长政治”关涉官僚制内部的权力运行 垂直、多层的官僚体制的组织结构呈现正金字塔形，但官僚制内部权力的配置却呈倒金字塔形，每一层级都向下集权，层层如此，高层集中大量权力。在权力主体方面，以干部管理体制为支撑，公务员被层层集权化。在这样一种内部权力配置中，在组织结构上和在权力配置中皆处于中层的“处长”成了一个纵向承启，横向协调，内外联系的关键岗位。一方面，从管理层级和岗位职责上看，“处长”仅仅是“将尾”，仅属于参谋助手，为高层领导的决策承担策划、服务、参谋和执行等职能。理论上，处长仅仅是配角，充当高层的参谋助手，并不能决定政策方针。但是在实践中，“处长”又是“兵头”，他们往往是所处工作领域的具体负责人和信息情况的实际掌握者，上级对于相关领域的公共决策，需要从处长这里获得信息，听取意见，因而有“处长不报告，司长不知道”的说法，从某种程度上说，处长的意见就是上级领导的主张。在高层政策出台之后，“处长”在执行大的方针政策时，还可以围绕政策做出具体的操作性、执行性决策。“处长”在公共事务的决策与处理过程中发挥着重要作用，其作为与不作为，以及如何作为，对政策效果产生直接的影响。“处长”这个中层是权力运行的一个“关节点”，也是一个权力的“受阻点”。 不仅如此，由于官僚体制的纵向行政层级过多，顶层官僚对中下层官僚、对整个官僚组织行为的控制力和监督力较弱。安东尼·唐斯在《官僚制内幕》一书中提出官僚制组织的控制递减定律，即“组织规模越大，高层领导者对其组织行为的控制力就越弱。”[6]这样一来，处于中间层级实际负责某一领域的“处长”级别的官员，权力过大与缺乏有效约束并存，极易衍生出专权霸道，消极怠工的“处长政治”现象。“处长政治”关涉官僚制内部的权力运行，因而，要剖析“处长政治”问题，需要从官僚制角度加以分析。 三、“处长政治”现象的现实成因 （一）官僚是“政治人”和“经济人”统一 公共选择理论学派提出官僚也是“经济人”的假设，“把官僚看成是理性的经济人，追求个人利益如薪金、地位、权限、预算、晋升等。”[7]尼斯坎南认为，官僚和所有普通人一样，都是个人利益最大化者。在中国，公务员是政府权力的实际执行者，社会对于公务员这一政治性极强的社会角色赋予了能力、素质、道德等种种要求，公务员的职业特性决定了公务员人性的政治特色，公务员除了追求个人利益之外，还要把社会公共利益最为最高的行动目标。他们追求不只是纯粹的经济利益最大化，而是包括社会荣誉，政治地位和政治权利等政治利益在内的效用最大化。但是由于公共利益具有模糊性和难以界定性，出于“经济人”个人利益最大化的考量，“处长们”会产生“偏见行为”，每个官员都对特定的政策的行动抱有偏见，即使他的职责要求他执行这些政策或行动，他仍旧会努力推行那些于己有利的政策或行动，反对或不履行损害自己利益的政策或行动；每个官员在他遵守上级指示时都会有不同程度的改变，遵守程度取决于这些指示是否有利于自身利益。再者，“处长”这一职位是“兵头将尾”，在金字塔式的官僚体制中处于承上启下，具体负责管理某一领域的关键位置，“处长”们拥有相对较大的自由裁量权，更易于激发“处长”们的逐利心理，诱发自利行为。此外，由于中国幅员辽阔，各地经济发展程度不一，中央制定的政策往往是大致方针，指明形势走向但通常缺乏具体的操作性措施，这样就在具体执行时增加了审核环节的权重，这样具体负责执行政策的“处长”们可能出于经济人的考量来曲解政策和有选择的执行政策。“经济人”假设是“处长政治”产生的心理基础，也是造成“处长政治”现象出现的前提性和决定性因素。 （二）人事晋升制度难以调动工作积极性 职位晋升是对官僚最好的激励，既有面子又有里子，在享有荣耀获得更高的低位和更大的权力的同时，还意味着如待遇的提高等其他实际经济利益的获得。在目前官僚体制中职务和待遇（如工资、公车配置、住房等）直接挂钩，再加上重要职位通常有掌握人事权、财权以及物权的利益含量，所以，职务晋升对于官僚而言是最重要的激励措施。 然而官僚体制金字塔形的权力结构决定了领导职位必然少于非领导职位，高级职务必然少于低级职务。位于金字塔中下层的处长、科长数量很多，但因为高级职务有限，能晋升到高级干部的是少数，处长这一行政级别成为大部分官僚组织成员晋升的瓶颈。由于“处长”得以晋升机会过少，即使努力工作也难以得到升迁，因此现行的依据工作绩效和资历深浅而晋升的人事行政制度无法再调动“处长”的工作积极性。加之处长这一级别处于“将尾”，享受不了高干待遇，工资也不太高，在付出与回报不成正比，干事和不干事一个样的心理作用下，部分人工作热情大为降低，甚至消极怠工，“不做坏事也不做好事干脆不做事”，使中央改革措施无法贯彻落实，造成政令的“中梗阻”。“处长政治”现象由此产生。 （三）法治化不足的依规办事的运作机制为“处长政治”现象提供了制度便利 依规办事的运作机制是官僚体制的重要特点。官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。在韦伯看来，这些规则和程序可以保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。然而在中国的行政实践中，由于法治化不足，依照规程办事的运作机制恰恰为“处长”们的经济人心理和偏见行为提供了制度“便车”。“处长”们往往是一个部门的主要负责人，在法治化不足人情化有余的特殊文化背景下，他们的态度直接决定了一项政策依照规则所走流程的长度和速度，面对不利于自身利益的中央政策，明面上，“处长”们将其纳入政策议程，但实际上却是“隐蔽性议程”，流程冗繁、运转拖沓，永远在进行“公章旅行”，却并不会实际落实与执行。久处官场的“处长”们深谙在官僚体制内玩政治游戏的方法和计谋，他们并不会公开地直接抵制中央政策的执行，但是可以通过控制政策流程的速度来“软抵抗”。在中国法治化不足，不成熟的官僚制中，依照规程办事的运作机制反而客观上为“处长政治”的产生提供了制度便利，让“处长”们拿着“规矩”当借口。 四、遏制“处长政治”现象的路径 （一）道德建设与法律兜底并重，加强行政问责 “经济人”的自利行为是产生“处长政治”的重要原因，遏制官僚的自利行为，解决“处长政治问题”最“治本”的方法是加强官员自身的道德建设。但是，我们不能期望每一个人都能做到道德自律，毕竟一个人的道德水平难以量化和考量。所以，在加强官员自身道德建设的同时，也要加强法律建设，用制度来为官员们的道德兜底，辨清权力“公”与“私”，法无授权不可为，法定职责必须为。 如果“经济人”无法用道德彻底消灭，那么就利用其自利、理性的特点，保障官僚的合理合法收益，提高寻租违法成本，引导其追求“正确理解的利益”。尼斯坎南认为，构成官僚个人利益的主要因素是薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等。一方面要完善对公务员工资福利的管理制度，实行宽带薪酬制，另一方面，要提高寻租违法成本，一是要进一步完善行政法，在行政程序中，不仅仅要对行政相对人规定期限，更要对行政主体规定期限，加强对懒政、惰政的行政问责。二是要加强行政问责的力度，要细化岗位职责，标清每一环节的权属依规问责。 （二）简政放权，精简和公开行政流程 “处长”们之所以能够耀武扬威，颐指气使，其原因在于他们手中掌握着政策，把持着批文，之所以可以拿着“规矩”说事，繁冗拖沓，其原因在于官僚体制权力运行的繁琐，流程设置复杂。因而，遏制“处长政治”的关键就在于简政放权，使处长回归参谋助手的服务职能，同时要精简行政流程，并增强行政过程的公开度和透明度，提高官僚体制的行政效率。简政放权，具体来讲就是要一方面要取消“处长”手中不该有的行政审批权，还权于民，还权于市，破除审批“当关”、结束公章“旅行”、公文“长征”等乱象。另一方面是要精简行政流程，删减掉那些多余的、形式化的环节；合并重复的、类似的环节；废止增加行政相对人负担的环节。尤其是要取消政府的审批中介事项，切实拆除“旋转门”、“玻璃门”；取消审批过程中的繁文缛节，推行一站式办公，切实方便企业和群众办事，着力解决环节多、时间长、随意性大等问题。此外，增强行政流程的公开性和透明性，保障公民的知情权和监督权，使行政事务的处理进度可见可查可监督，解决“处长”利用“隐蔽性议程”的敷衍行政问题。 （三）分步实行宽带薪酬，完善薪酬激励机制 宽带薪酬打破了传统薪酬体系结构中职位等级的观念，强调个人的绩效水平和能力拓展，从而克服了现行薪酬制度中森严的等级观念带来的晋升通道狭窄的弊端。尤其是对于“处长”级官僚来说，由于现行公务员薪酬制度的限制，可能因为职务得不到晋升从而工资待遇也都得不到增加，产生付出与回报不平衡的落差感，从而消极不作为。宽带薪酬理论本身的特点，顺应了中国政府改革的潮流，实行宽带薪酬需要一定的组织土壤，包括组织结构的扁平化，弱化职级地位实行积极参与式的管理风格，科学完善的绩效评价系统等，尽管这些组织条件在目前并不全面具备，但是，中国政府正在改革和转型，这些条件恰恰正是中国政府改革的努力方向，在公务员系统中实行宽带薪酬理论是大势所趋。在改革转型期，可以分步实行宽带薪酬管理，在进一步完善现有的公务员绩效评价体系和依据公务员法进一步完善公务员的分类管理的基础上，可以在最具备条件的技术类职位进行实行宽带薪酬管理的试点，依据绩效而不是在职时间来确定工资的档位，调动公务员的积极性，总结经验以备后期推广，对于暂时尚不具备实行宽带薪酬的岗位，实行工资标准相对较高的固定职级工资，以稳定的较高收入引导他们规避短期性和局部性行为，以避免“处长政治”现象的发生。 （四）减少管理层级，建构扁平化组织结构 通过减少行政管理层级，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化官僚制组织结构，可以打破传统官僚制等级森严的组织结构，实施运营灵活、回应性强、务实高效的治理模式，从而加快信息的传递速度，降低交易成本。同时，由于管理层级的减少，顶层官僚对整个官僚组织的控制力得到增强，可以对中下层官僚的行为的进行控制和矫正，避免中央政策在执行过程中的歪曲和选择性执行。 自20世纪90年代以来，扁平化组织结构一词就被普遍使用，面对不断变化的社会需求，要求官僚组织扁平化的呼声也日益高涨。“在传统管理幅度理论中，制约管理幅度增加的关键，是无法处理管理幅度增加后指数化增长的信息量和复杂的人际关系，而这些问题在计算机强大信息处理能力面前迎刃而解。”从技术层面讲，减少中间管理层级，建构扁平化组织结构是可行的，目前，江苏省、广东省、海南省等一些省份已经开始省管县的试点。官僚组织结构的扁平化是大势所趋，国家、省、县和乡四级管理层级更是中国宪法明确规定的行政层级划分，在可见的未来，需要积极总结省管县的试点经验，将其全面推行。 五、结论 “处长政治”现象的出现，固然有部分官员行政道德缺失、法律责任意识淡薄等个人原因，但其绝不仅仅是部分官员的道德问题，其本质是官僚体制的产物。要防止“处长政治坏规矩”，遏制“处长政治”现象，除了加强官员的道德素质建设，还需从官僚制本身入手，改进和完善现行官僚体制的权力配置与行政程序、人力资源管理体制和组织结构。 参考文献： [1] 乔新生.“处长政治”的倾向值得警惕[J].同舟共进，2009（4）：22- 23. [2] 【英】马丁·阿尔布罗著.阎步克译.官僚制[M].北京：知识出版社，1990：1. [3] 【英】马丁·阿尔布罗著.阎步克译.官僚制[M].北京：知识出版社，1990：1. [4] 【德】马克斯·韦伯著.阎克文译.经济与社会[M].上海：上海人民出版社，2010：1095. [5] 【英】洛克著.关文运译.人类理解论[M].北京：商务印书馆，2009：74. [6] 【美】安东尼·唐斯著.郭小聪等译.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006：290. [7] 许云霄著.公共选择理论[M].北京：北京大学出版社，2006：144. |
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