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标题	土地流转的“成都模式”产权制度创新
范文	吴浩宇 摘要：“成都模式”，主要是通过土地确权到户的方式，使农村土地得以进入市场。为了保障该模式的顺利推行，政府还制定了耕保基金制度和联建等辅助制度，与此同时，政府职能转变和完善农民权益保障制度等工作也同步配套进行。 关键词：成都模式 土地确权 权益保障 产权制度 创新 中图分类号：F 301 文献标识码：A 自改革开放以来，我国城市化进程不断加速，对土地的需求也不断增加。《土地管理法》明确指出，只有土地的使用权可以依法转让。这表明，我国现行的土地产权制度，是将“所有权”与“使用权”割裂的。而土地产权的不完整，会引发农村土地大量闲置，农村空心化等问题；另一方面，现今土地资源配置的方式是政府统一规划土地，而这种方式产生了相当高的成本。想要在现有产权制度的限制下取得城市化所需的土地，同时又不损害农民利益，各地政府都需要在产权制度上创新，突破发展中的瓶颈，见表1。 全国各地中，成都在制度创新上，取得了显著成就，见表2。表1和表2分别介绍了成都市农村、城市居民家庭在2002年和2008年的基本收入情况。通过“还权赋能”①制度改革，使成都在2002年到2008年间，城市和农村人均收入分别增长0.93和1.02倍，城乡收入比由2.60∶1降低至2.47∶1。 而本文将试图以成都改革为例，说明产权制度明晰、以市场指导的土地改革，可以在推进城市化进程的同时缩城乡收入差距，并具体分析“成都模式”的各项改革措施。 一、科斯定理与中国现有产权制度与征地制度 科斯定理认为：“在产权明晰，交易成本很小或几乎为零的情况下，市场均衡的最终结果，最后都会实现帕累托最优”见图1。其中有一个重要的限制条件即为“市场均衡的最终结果。”而在中国，要合法地将农用耕地转为非农用建设用地以供城市化需要的唯一途径，就是国家采取征用的方式将集体土地转为国家建设用地。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律途径对土地实行征用。”②这种制度一定程度上阻碍了城市化的进程，因为此种计划经济征地制度成本非常高。此外，我国“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”③然而这个“集体”并没有任何一条法律指出是什么组织④，这不明确的产权会使土地交易中的利益得失关系以及权限关系不明确。由此可以推断出，为满足城市化对土地的需要，各地政府必须进行农村土地产权制度的创新，以达到更大的经济效益，见表3。 二、“成都模式”的价值借鉴 成都的改革使成都的城乡人均收入比从2002年的2.60∶1降至了2008年的2.47∶1，远低于接近3.3∶1的全国水平，扭转了城乡收入差距扩大的势头。“成都模式”中有许多有参考价值的经验值得借鉴。 （一）确权颁证，还权赋能 科斯定理已指出，明晰的产权是实现资源配置的帕累托最优的前提条件。成都的确权颁证工作，使农村得以成为市场主体，并且积极地促进市场中的生产要素流动，为之后进一步的种种改革措施，奠定了良好基础。由《成都农村土地确权颁证工作状况一览表》可见⑤，成都已颁发各类证书总计412.4本，颁证率都在95%左右及以上，确权工作完成度已达到很高水平。成都的确权工作，主要围绕经营权、使用权展开。这是因为《宪法》中规定城市土地的所有权属于国家，农村土地所有权属于集体，所有权无法流转，且该城乡二元土地制度已不可动摇的存在了数十年。要想真的将农村土地流入市场，就要避开《宪法》中的限制，转而界定更有实际经济意义的使用权。而成都在这一点上的创新，无疑是成功的。 （二）耕保基金制度 耕保基金制度的作用主要有两方面，一是推进土地确权工作，二是缩小城乡收入差距，让农民从城市化进程中获利。我国的土地分配制度，许多年来都是由政府为主导，统一规划，农民参与的环节较少。而这导致农民在如今这个由政府主导到市场主导的转变中无法及时改变。具体来说，就是产权意识不够。 而耕保基金的出台，相当于将“参与土地确权”一事附加上了每年每亩土地数百元的额外收益，是真实可触的利益，因而可以调动农民的积极性，大大助力确权工作的进行。此外，耕保基金来源于城市获得新建设用地的有偿费用，不足的部分由政府补全。其第二个意义，就是耕保基金是将城市从城市化进程中的收益，通过按地分配的方式发到农村居民手中，成为农村居民的收入。这一制度将城市化与农村居民的关系，由矛盾转为互惠互利，实为缩小城乡收入差距的重要措施。 （三）综合土地整治 土地整治是一项为了在现有产权制度的限制下，为城市争取更多建设用地而出台的措施。其具体内容可概括为，将分配在农村耕地附近的建设用地复垦为耕地，将等量的建设用地的指标，规划在城市周边的本不属于建设用地的土地上，让土地为城市化所利用。在总量上，耕地并没有减少，但在空间上，建设用地集中到了城市周边，为城市化进程提供了更多的土地资源，加速城市化；而同时耕地也更加集中，方便农民耕种。除此之外，通过土地整治而取得建设用地指标，是有偿的，而这笔的“偿”，也同样会流入农村的资产中。 （四）災后联建政策 该政策是在汶川大地震之后，为尽快重建受灾居民的住房而出台的政策。由农民提供使用权，企业提供资金和物力，共同修建房屋之后再分配利益。而这一制度，除了具有加速灾后重建这一意义外，还有将更多的土地引入市场的作用。我国的宅基地制度曾经过变迁，在曾经的福利方式分配宅基地的制度下农民获得的宅基地事实上是多于现今制度下农民被批准使用的宅基地的。⑥这一“多”的部分，在法律的名义上不被承认，不能入市流转，也不具备抵押贷款等功能，动迁之后农民也得不到补偿。但事实上农民却在这部分土地上进行着生产工作，使用着这块宅基地。而通过联建政策，农民可以先将这部分“名亡实存”的土地退还给集体，然后集体一次性地将这部分土地的使用权有偿地流转给企业或其他投资方。结果就是这部分土地成功入市，为农民带来更多的收益，让农民对这部分土地的使用权得到了法律的承认。 五、政府在土地流转过程中的职能转变 成都政府由行政指导土地流转的模式，转变到了政府指导农民个人参与土地流转，并且协助龙头企业、投资集体参与土地流转，是一个放权限权的自我突破。2006年3月14日，四川第一家农村土地流转承包服务中心成立，标志着政府正式体现其在农村土地流转中的指导作用，而不是安排、规划的作用。这种帮扶的模式可以在激发市场活力的同时给予市场最基本的条理和规范。 以成都著名的民办工业园区，蛟龙工业港为例见图3，阐述政府的协助作用在土地流转、城乡统筹工作中的重要性。 蛟龙工业港到2009年为止，投入资金56亿元，入驻企业上千家，年利税逾6亿元，常住人口达到12万，是全国范围内都很少见的极为成功的工业园区。其成功的重要原因，是因为中小企业从蛟龙工业港获得厂房的门槛低，起步较为容易。因为蛟龙工业港的厂房是靠“租”获得的，且蛟龙工业港获得土地的方式是与众不同的。由图可知，蛟龙工业港没有按照最规则的路线，通过国家征地将耕地转化为建设用地，见图4，而是直接向农村集体租赁。而政府在这与众不同的土地流转方式中起的作用有二，一是引导农民将土地出租给蛟龙工业港。二是为蛟龙工业港的模式取得法律的认同，“先斩后奏”地将蛟龙工业港纳入发展规划，并补交一系列税费，使之得以继续合法地存在。 三、“成都模式”的启发与反思 “成都模式”成功的原因主要在于两方面，一是政府以具有实际经济效益的使用权的确权到户作为基础，让土地进入土地流转市场。这是大胆的创新。避开了无法转让的所有权，为土地入市构建了合法途径。二是政府从成都本地的实际情况出发，制定了土地整治、耕保基金等合理的制度。惠及产权主体，即农民，使城市化与农民利益间的矛盾弱化，甚至使二者成为利益共同体。“成都模式”固然已经顺利地促进成都经济发展，但其仍有可以进一步改进的余地。 （一）政府职能的转变 现今政府在土地流转中的职能，主要体现在收取款项与发放款项上。譬如为企业提前垫付租金、发放耕保基金等。由于土地财政收入占地方政府财政收入的主体，所以地方政府会积极主动参与农村土地流转，以此增加财政收入。积极参与的正面意义，一是为农村带来更多投资，二是加速土地流转。同时，过于积极地参与，会导致作为产权主体的农民利益受损。由此可见，政府的职能应发生转变，不局限于收拨款项，而是发挥多方面的作用。例如发挥其监察作用，保证在土地整治中耕地面积不会受损；发挥其规范法律的作用，保障各方的合法权益，规范各方的行为，使交易市场更平稳等。 （二）保障农民合法权益 作为土地的产权主体，在土地进入市场流转后，暂时“丧失”土地的农民将会处于弱势群体。因此，在土地流转中，他们在与外界企业、公司的交易中，其合法权益容易遭受各种形式的侵犯。一是合约到期时，企业不按照合约履行对农民的补偿，或是在不续约的情况下仍然占用土地，造成农民的使用权受到侵犯；二是原本的农用土地，被企业使用之后土质改变，不再适合种地或企业在土地上修建了半永久性的设施或建筑，导致农民无法进行正常耕作，也侵害到农民土地的使用权。就此，政府应出台更具体的法律法规来规范企业的行为，防止侵权的发生；对于已发生的侵权，政府依法惩罚企业，并合理补偿农民。同时，政府还应加强对农民的法律教育，着重于签订公平的合约方面和被侵害后的维权方面的教育，改变产权主体的弱势地位，以此保障其合法权益。 （三）避免农村土地资本化的投机 城市化进程中，农村土地逐渐进入农村土地要素流转市场，因而产生了附加的价值，即使用价值之外的投资、抵押的价值。当农村土地进一步进入市场，其附加价值会因此增加，就可能会出现农村土地资本化的投机现象。这种现象主要有两点负面影响。一是会令土地价格大幅升高，到超过其真实价值的程度，产生泡沫；二是会令土地的实际使用价值一定程度上被忽视，导致土地闲置。第一点负面影响，会导致经济条件不足够好的农民，无法承担土地高昂的价格。而第二点负面影响，会使资源的利用和配置效率降低。因此，避免可能的投机现象的产生，也是保障成都持续发展中的重要一环。 参考文献： [1] 北京大学国家发展研究院综合课题组.还权赋能：成都土地制度改革探索的调查研究[J].国际经济评论， 2010（02）：54- 92. [2] 北京大學国家发展研究院综合课题组.合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究[J].国际经济评论， 2012（02）：127- 139. [3] 黄宝连等.产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究——以成都为例[J].经济学家， 2012（03）：66- 73. [4] 陈有真.城市土地改革的试验：来自成都的实地调查[J].城市发展研究，2014（05）. [5] 韩江河.关于农村土地流转的成都模式和温州模式：比较与启示[J].广西大学学报，2008（06）. [6] 唐薇.土地承包经营权抵押的制度、瓶颈与制度创新[J].河北法学，2012（02）：62- 71.
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