| 标题 | 西藏特色政府绩效评估指标体系的构建 |
| 范文 | 贺凯旋 【摘 要】 西藏地区绩效评估指标体系的构建对于西藏的稳定和发展都有重要的基础性作用。由于西藏地区受到政治、经济、文化、环境这四个方面的特殊影响，其绩效评估体系构建一直是个难点，如今，西藏地区政府绩效评价指标体系还存在着缺乏理论指导和系统研究、政府绩效评价主体单一、评价指标的体系建设不健全的问题。因此，我们在构建绩效指标体系时要遵循着发展和稳定并重原则、可持续性发展原则及灵活多边性的原则，从政府行政成本指标、公众评议指标、政府职能类指标、政府自身建设指标及指标权重的确定这五个方面来构建西藏政府绩效评估指标体系。 【关键词】 政府绩效 西藏 评估体系 特殊性 政府职能 【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A 如今西藏地区经济发展方式比较单一、发展不均衡以及地方政府的发展理念和方式不能顺应新时代的发展和政府管理的理念，西藏地区由于其特殊的地理环境和历史文化的与内地都存在一定的差异性，对于西藏地区的政府绩效的管理要立足西藏，充分考虑到西藏地区的特殊性，建立一套符合西藏本身的具有西藏特色的政府绩效管理的评价体系。 一、西藏绩效评价体系构建的重要性 政府绩效在西方国家一般被看做是“公共生产力“和”国家生产力。[1]其包含的范围比较广，政府成本、城府侠侣以及预期成果等等都属于其范畴之内。在《美国公共服务：绩效评价的最佳实践》简单明了的把政府绩效评价定义为测量既定目标实现的情况，其也包括了过程和结果两个方面的实现情况。增幅绩效评价指标体系主要包含评价维度、指标和指标权重三个方面，它是评估政府绩效的依据，在政府绩效评估过程中起着重要的作用。 目前，西藏地区各政府普遍使用的考核方法是目标责任制和效能建设，这种方法主要是自上而下的工作结果考评方式，是政府上级对下级单方面的考评，考评具有主观性和局限性，这种考评方式缺乏公正。再者，绩效评价内容是自上而下的制定的，更多是上级根据自己的经验和相关资料来制定的，缺少没有实事求是去实地调研，这会使得正定出来的发展目标和考核指标不符合具体地方的房展情况，影响一个地区的发展。近年来，西藏地区发展很快，以前政府绩效的管理理念和技方法已经和西藏目前现实情况有点脱节，力不从心，这会阻碍西藏的经济的发展。因此，建立合理有效的政府绩效评估体系对于政府明确目标、界定职能以及转变管理观念都大有裨益且是迫切的。 二、西藏地区政府绩效评价指标存在的问题 1. 缺乏理论指导和系统研究 目前，西藏地区政府绩效评价主要还是以目标责任制为主，而且政府部门对于新的绩效评价方法的理论研究比较少，这种评价指标缺乏灵活性且合理性不足，很多政府公职人员对于该理论认识和理解不够往往把该理论简单的看作是政府的年终总结并把直接把政府绩效评价和自身的职位晋升和薪酬等自身利益联系在一起，严重制约影响了西藏地區政府绩效评估的发展。 2. 政府绩效评价主体单一 近几年，行政体制改革破除了以前那套死板的评价体系，西藏地区强惠民活动和群众路线活动的开展也使得群众参与政府绩效评价成为可能。现阶段西藏地区政府的绩效评价主要还是以政府内部的评价为主，上级对下级以及具有隶属关系的同级部门评价，基本缺失了外部评价，而不同的领导的风格个标准又不一样，导致西藏地区政府绩效评价缺乏客观性，不能正确的反应政府具体的工作情况。同时，西藏地区缺乏政府之外的评价机构或者民间组织，评价指标也是政府自身制定的没有考虑多方的观点和意见，缺乏相应的监督机制，这会很容易产生腐败行为。 3. 评价指标的体系建设不健全 西藏地区的政府绩效评估体系没有统一合理的指标体系，主要还是以年前的工作计划和年终的工作总结作为标准，其不能反映在政府工作过程中的政府绩效情况，比较笼统模糊并且可操作性比较差。评价方式比较单一，主要还是上级对下级、领导对下属及隶属部门之间的单向评价，主观性太强，缺乏科学性和合理性。为了得到好的评价，官员之间送礼请客的现象也多会发生。另一方面，这样会导致下属根据领导的爱好和意愿去工作，导致整个政府部门的绩效评价不合理缺乏公正，从而制约了政府工作的主动性和积极性。 三、西藏地区绩效评价的特殊性因素 1. 政治因素 西藏地区由于其特殊的历史文化背景，其一直把稳定作为主要目标。西藏地区是民族矛盾和宗教问题都比较复杂的地区，其特殊的历史背景导致国外反华势力和藏独分子一直拿西藏这张牌说事，妄图制造西藏独立这种不能让人容忍的痴心妄想的行为。因此，国家各届领导人都把西藏的稳定放在首位，“治国必治边，治边先稳藏”是国家的战略，从中也可以看出，西藏在我国的特殊的地位。关于民族和宗教的事情没有小事，保证国家稳定，民族团结是我国和平稳定发展实现中国梦共同走向小康社会的首要任务。 2. 经济因素 西藏地区的经济的发展和西藏地区现在的建设成果是显著地，西藏地区政府根据其自身的优势把利用自身的旅游资源和文化资源找到了适合自己的发展道路，打造世界旅游目的地也是西藏喊出的响亮的口号。数据显示，2014年，西藏地区生产总值920.83亿元、同比增长10.8%、比50年前增长281倍、连续22年保持两位数增长，地方财政收入164.75亿元、同比增长49.2%，比50年前增长748倍，固定资产投资1119.73亿元、同比增长21.9%，是有历史记录的1978年的605倍，社会消费品零售总额364.5亿元，同比增长13.1%，是1978年的149倍，城镇居民人均可支配收入22016元，同比增长7.9%，是1978年的39倍，农村居民人均可支配收入7359元，同比增长12.3%，是 1978年的42倍[2]。西藏地区经济发展取得了可喜的成果，但是西藏地区整体的经济发展水平还是比较低、贫富差距比较大、各方面发展不平衡等情况还是比较突出，西藏地区的发展主要还是靠国家财政的扶持和相关优惠政策。与内地相比，西藏还是属于欠发达地区。 3. 文化因素 西藏地区的文化是中华民族文化大家园中的一朵奇葩。在历史的长河中，藏族同胞们凭借着他们的智慧和勤劳一直创造者自己的具有特色的文化。在西藏，宗教文化已经渗透到藏民同胞们生活的方方面面，对西藏同胞的生存和生活都产生了深刻的影响，但是，藏传佛教中的修来生的观念也是消极的，我们要区别对待，坚持引导藏传佛教和社会主义核心价值观相适应，要作为西藏自治区政府的工作重点。另外，西藏地区的特殊环境和地理条件限制和内地之间的交流有限，藏区内的藏族同胞们接受外界思想和文化也比较有限，还保持着原来的生存方式，缺少竞争意识。 4. 环境因素 西藏自治区位于我国西南边陲，平均海拔4000米以上，全区77%的土地在海拔4500米以上、环境复杂、昼夜温差大，夏季紫外线强易发生泥石流、塌方等地质灾害，冬天空氣干燥寒冷易出现雪灾。地广人稀、高山林立、交通不便等限制因素使得政府绩效的实施受到很大限制。另外，西藏地区的生态环境十分脆弱，破坏之后很难恢复，这对于西藏地区的经济发展是一个好大的限制，内地的有才到西藏为祖国做贡献的意愿也会减弱。 四、西藏政府绩效评估体系实施原则 1. 发展和稳定并重原则 近年来，我国的整体综合实力不断增强，国家地位不断攀升，西方一些反华势力以及达赖分裂集团试图拿西藏这张牌说事，在西藏地区制造民族矛盾，破坏我国民族团结，造成了西藏经济下滑，社会不稳定，严重危害了西藏地区的发展。“治国必治边，治边先稳藏”我们不仅要发展我们要把西藏地区的稳定作为前提。 2. 可持续性发展原则 西藏地区特殊的生态环境和地质构造要求我们在谈发展的同时注重发展的可持续性。可持续性发展注重的不是眼前的利益，其关注的更多是长远的利益，在不损害未来发展的前提下发展的不仅能造福子孙后代而且能造福现在的发展模式。对于西藏其脆弱的环境和特殊的地理构造，常常是破坏之后就很难恢复或者恢复特别缓慢，以此西藏地方政府在制定发展目标和绩效指标的时候要考虑到这些因此，综合去考虑宁愿我们发展慢一点也不要破坏性的发展，可持续性的发展对于西藏未来的发展可以说是有百利而无一害的。 3. 灵活多边性的原则 西藏地区由于其地广人稀的事实以及地貌差异比较大，导致不同地区的发展的状况是完全不同的，农区和牧区、乡镇和市区的经济发展和生活方式都存在着很大的差异，因此在制定绩效评估指标时要全面的考虑，并且在制定发展指标和考核指标时要突出各地区的特色以及特殊性。根据不同的地区制定不同的指标体系，在发展过程中可以取长补短，尽量发挥各地区的优势资源和特色产业，要坚持普遍性和特殊性相结合的指标体系设计，制定符合不同地区的指标体系，在操作上也要注意灵活多变，这样才能制定出科学合理的符合西藏个地方的指标体系。 五、西藏政府绩效评价指标体系的构建 1. 西藏政府行政成本指标 政府的行政成本指政府在行使其职权的过程中所消耗的经济资源，其中包括政府在提供公共服务以及自身运营活动所消耗的资源，例如：三公经费、招商引资和政府办公等等。我国的行政成本比较高主要因为公务成本比较高、运行成本比较高、基础装备成本及一些无形的成本都比较高，因此怎么样制定合理的绩效评价指标去衡量相应的成本是关键。在西藏政府的行政成本主要包括内部管理的成本和外部建设成本，其实在节约成本方面有很大的空间，首先，要具体明确政府的工作重点以及职能，这是关键，只有明确工作的重点才能制定合理科学的指标体系，其次，指标要细化、简洁、明了，有的放矢的突出重要指标才能使考核更科学合理。 2. 公众评议指标 对于把公民当做顾客，为公民服务是现在政府正在做的。所以，在对政府的评价中公民是必不可少的一方面，虽然他们对于政府具体的工作流程和运作流程不太熟悉，但是他们在于政府部门打交道的时候也会有他们自身的感受，政府部门办事的效率是不是很低，服务群众的意识和能力的好坏等等都是群众评价的内容。在这里，政府在制定绩效的评价指标时要把群众的满意度作为政府的行政能力和工作人员的行政意识和行政能力作为重要的指标。另一方面就是就是政府在群众当中的形象包括政府公务是否公开透明、领导干部是否廉政亲民、相关优惠政策的落实等等。把群众对于政府的评议作为重要的外部绩效评价的一方面是很有必要的。 3. 政府职能类指标 政府职能的指标在西藏政府绩效指标中占有很重要的地位，关乎到政府的整体的工作以及西藏地区的发展。对于西藏地区的政府职能指要紧紧围绕着中央提出的“五位一体”来进行定位，从社会、经济、政治、文化、生态这五个方面政府的职能范围和具体工作职能情况着手，把西藏政府对于西藏地区经济发展的影响以及对于人民生活水平的提高作为目标，制定符合西藏地区的政府职能指标。 4. 政府自身建设指标 政府的自身建设关乎到政府的整个工作状况，政府自身建设的方面有很多，这里主要从政府的内部的管理、政府制度的建设和政府工作创新这三个方面进行分析。对于政府内部的管理可以从政府的工作服务意识、行政人员的工作效率和行政人员整体的综合素质三方面进行考虑，把行政人员的工作操守，是否违反纪律作为重点。再者，好的如果没有好的制度也会变坏，所以制度建设我们不能忽视，十八提出要用制度来管理，这里组织建设、专项经费、政策落实等制度的指标建设放在重点。最后，为了适应不断发展的形式我们还要把创新放在绩效指标范围内，学习能力、高学历人才占得比重、业务培训率等等都要作为重要的指标。 5. 指标权重的确定 传统的绩效指标的轻重缓急主要是根据政府领导或者行政人员的主观判断，缺乏一定的准确性，这里利用参差分析法可以通过定性的量化判断来对政府绩效指标权重进行确定。利用层次分析法分别对西藏政府绩效评价指标体系的维度、一级指标和二级指标进行设计，由5位政府官员和5位相关专家对于不同指标的重要性进行评分，并求出平均值和建立各层次指标的判断矩阵，之后利用AHP计算机软件对获得的矩阵进行计算，得出特征向量，并对特征值进行归一化处理并检验矩阵一致性，若结果不能满足要求则需要重新构建矩阵，重复操作，直至满足一致性要求，从而得出不同指标的权重，根据权重制定相关的绩效评价指标。 参考文献： [1] 强巴.西藏乡镇政府绩效评价指标体系研究[D].拉萨：西藏大学，2014. [2] 西藏自治区成立50周年 经济飞速发展惠及百姓民生[EB/OL]. http：//world.huanqiu.com/hot/2015-07/7096472.html，2015- 07- 25. [3] 卫立浩.论西藏民族区域自治地方政府绩效评估体系构建的特殊性[J].西藏民族学院学报，2011，（4）：110-114. [4] 杨富.论西藏上市公司绩效影响因素与评价体系构建[J].西藏大学学报社会科学版，2015，（2）：14- 21. |
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