| 标题 | 关于城市社区公众参与社区管理的研究与思考 |
| 范文 | 林 海 摘 要:通过探究城市社区居民自治的现状与问题根源,提出完善制度、实施变革的对策与建议,目的是建立政府管理为调控、社会组织为指导、居民公众协同参与的新机制。 关键词:公众参与 社区管理 居民自治 制度性约束 对策与建议 如何在基层社会实现良性治理是近年来各地政府都在探索的共同课题。当前,城市社区公共管理正在逐步形成以政府管理为调控、社会组织为指导、居民公众协同参与的新机制。在当前的“区、街、居”三级城市基层管理体制下,尽最大可能地实行居民自治,尽快在城市基层社区建立良好的民主管理秩序,更是开展城市社区建设以来面临的一个紧迫任务。 一、中央关于社区公众参与基层社会管理的有关要求 随着城市社区建设的不断深入,城市基层管理的重心已经由单位移向城市社区。党的十六大以来,中央对于和谐社区建设的重要要求之一是实现社区居民自治,使得普通公民有权参与社区公共事务管理,从而在基层社会实现公民与国家、市场的良性互动和合作。十七大报告明确指出,“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”、“加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。这些内容充分体现了政府对于社会治理新理念的肯定与接纳,也给社区自治与社会管理提出了明确的方向。 二、当前社区公众参与的制度性约束 根据《宪法》和《居委会组织法》规定,居委会的性质是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,可是从体制构成要件上看,社区居民自治在实践中是不完整的,缺乏制度建设,主要表现在: 首先,社区公众参与的主体不明朗。现代城市人口流动性大,人户分离现象越来越多,社区成员的身份界定日益复杂。此外,区域属地单位性质呈现出多样化的格局,割裂了社区生活的有机联系。同时,受市场导向的支配,可无偿利用的社会经济资源越来越少,参与社区建设的主体缺乏团队性。 其次,社区公众参与方式不规范。目前公众参与管理主要体现在新闻舆论的干预,群众来信、来访等,越来越多的居民对行政管理申诉和建议不是通过法律的途径来实现,更多的是热衷于诉诸新闻媒体。 第三,社区公众参与的步骤不完善。作为“区、街、居”的中间层,很多街道办事处存在把上级政府分配的任务分化和转移到受其指导的居委会的现象。“上面千条线,下面一根针”,久而久之,作为城市基层群众性自治组织的居委会与街道办事处之间的关系实质上已演变为被领导与被指导兼备的双重关系。 出现以上现象,其根源来自于制度性的约束,主要是:? 1.社区自治功能仍在很大程度上依附于行政推动。受长期计划经济体制的影响,居委会是作为政府在居民区的工作机构而存在的,经费来源上直接依靠政府的提供,因而在居民的心目中,居委会依然是帮助居民排忧解难的行政性组织。近年来,虽然很多地方进行了社区体制改革,重新调整了社区居委会管辖范围,优化了社工队伍,但社区服务体系、社会保障体系还不尽完善,社区居民自治工作与社区事务性工作未能分离,一定程度也制约了居委会自主作用的发挥。 2.“居民自治”建立在并不完善的法律制度设计之上。《居委会组织法》规定居委会作为居民自治组织,应代表居民的利益并向政府提出居民的要求。但该法又规定,“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”据此条款,居委会则应听从基层政府指令,一旦居民要求与政府指令相冲突,就会导致居委会左右为难,无法同时满足两种角色要求。 3.现行物业管理方式导致社区居民自治功能削弱。按照《物业管理条例》等一系列法律法规,业主委员会本应该可以发展成为代表居民利益并推动社区居民自治的重要社区组织,并配合居委会成为社区居民自治的主力军,但情况并非如此,尤其在老旧小区,很多本该物业公司负责的事务反过来被转嫁到了居委会头上。 4.城市社区管理体制导致社区参与不足。社区参与目前是文体型参与多、公益型参与少,参与内在动力多是基于人际关系,公共参与精神尚未形成。主要原因:一是行政化影响。大多数社区居民认为社区所有事务理所当然地应该由居委会负责。二是参与效能感差。居委会因体制原因无法解决居民反映热切的社区问题,使得居民不相信自己的参与能够影响社区公共事务。三是缺少共同利益基础。由于管理体制和资金的制约,居委会无法满足一些居民的迫切需求,因而难以形成共同的社区利益。 三、对策和建议 社区发展的目标是人的和谐发展,社区居民作为自治主体,其参与权的行使是实现自治、建立和谐社区的关键因素和前提性条件,公众参与社区公共管理,意味着社区居民对社区责任的分担与成果的共享。 1.坚持党建引领,为社区居民自治提供坚强后盾。一是建立健全社区党组织,将流动党员、下岗失业职工党员、离退休党员和民间组织、小型民营企业中的党员交由社区党组织直接管理;二是要把在职党员的作用延伸到社区,可以街道党工委为核心,社区单位党组织参加,建立并完善社区党建工作联席会、党员服务站和党员联系卡制度。三是明确社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心,社区居民自治不能脱离党的领导,社区党组织依法支持和保障社区居民开展自治活动。 2.转变政府职能,进一步理顺政社关系。首先,政府要强化基于公共利益的协调和监控职责,在积极动员社区公众广泛参与的基础上,及时而充分地把管理建议的决定权授权给社区内的居民和单位,增加他们参与决策的机会,逐步使他们认可具体事务上的自我决定,最后形成自我决定的习惯和制度。其次,探索实行社区居民自治工作与事务性工作的分离,进一步明确现有的居民之家或公共服务站内涵,为居民群众和社区单位提供无偿、低偿的服务。第三、全面将业主自治纳入居民自治轨道,通过居民自治推动社会管理方式的优化。建立居委会—业主委员会两级居民自治体制,关注居民切实关心的利益关系。 3.建立公众参与的程序性制度,推进基层民主管理。社区公众参与的程序性制度主要围绕不断完善社区居民的自治功能来设计,具体的可规范为“六步法”,即:确定会议主题、召集社区会议、充分讨论发表意见、作出决议、决议实施、检查监督。由全体居民和单位或者他们的代表表决的结果可视为“社规民约”,具有一定程度的约束力,社区内的成员都应当自觉遵守。同时,同步建立督促检查制度,加强社区评议工作,把其作为考核机关部門的重要依据,将长期与中期、事前与事后相结合,保障决议执行不走样。 4.完善多元化投入机制,为社区居民自治提供物质基础。社区居委会必须有经济基础作为物质保障,才能更好地开展社区服务、社区活动。因此,在经费来源上应采取“财政支持、费随事转、社会赞助、社区自筹”等多个渠道筹集建设经费。对政务、财务坚持实行“两公开”,将群众普遍关心的政务工作的内容、程序向社区居民公开,方便群众办事和监督,将社区的办公电话、服务项目、工作内容、经济账目、监督程序同时一并向社区群众公开,以接受社区成员的监督。 参考文献: [1] 韩子荣、连玉明:中国社区发展模式[M],中国时代经济出版社,2005; [2] 俞可平:治理与善治,社会科学文献出版社,2000; [3] 黄永红:社区服务[M],中国人民大学出版社,2005。 |
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