| 标题 | 浅谈政府在住房保障中的责任 |
| 范文 | 摘要:研究目的:阐述我国政府在现阶段住房保障体制的建立和完善中应该做出的行为选择。研究方法:文献资料法、归纳分析法及问卷调查。研究结果:由于片面和过分强调市场作用使得许多城镇中低收入家庭被排斥在了住房市场之外;研究结论:政府在住房保障中存在责任缺失,我国在现阶段应该采取“选择性住房保障模式”,保障对象应该锁定城市低收入群体并逐步扩大,同时要注意中央政府和地方政府的职能分工与合作。 关键词:政府 市场 住房保障 前言 居住权是公民的的一项基本权利;住房既有商品属性,更具社会保障性质;从某种意义上讲它属于准公共产品。根据西方经济学的观点:公共产品的特有属性决定了其主体供应者应该是政府,它的提供必须有公共政策的干预;同时现实的住房市场并无直接动力为完善住房保障体系出力,导致占城镇人口绝大多数的中低收入群体被排斥在了住房市场之外。因此,不论是从住房的生存权意义、住房本身具有的商品和社会的双重属性、住房的准公共产品特性、住房市场在解决中低收入家庭住房问题上的种种缺陷抑或政府的职能都决定了作为一国经济宏观调控者和管理者的政府对于构建住房保障体系和制度负有不可推卸的责任。 一、住房制度改革以来政府行为评价 80年代末期我国开始实施住房分配制度改革,1998年开始停止实物分房、实行货币分配,但是由于片面强调市场在配置资源方面的高效率而出现了过度市场化的问题。过度市场化导致了政府职能在住房保障中的缺失,进而加剧了城镇居民住房的两极分化,绝大多数城镇中低收入居民难以通过市场自行解决住房问题。针对上述问题,此次研究通过问卷调查的方法选取南京市中低收入家庭为调查对象对政府住房政策的社会认知度进行了实地调研分析。 以下是在南京市进行的关于政府住房保障政策社会认知度的抽样调查(共计发放问卷332份,有效问卷318份)。针对居民对南京市现行住房保障标准的态度这一问题,318份有效问卷中仅有66人认为这一标准是合理的;只有不到三成的居民对南京市经济适用房和廉租房的质量表示信任;在318份问卷中仅有45人认为经济适用房和廉租房的申购程序是公正的。 上述的分析从微观主体的角度反映了政府住房保障制度的社会认知度、公众满意度等,从侧面反映了政府职能在住房保障中存在缺失。在现实生活中开着豪华跑车却住着经济适用房、真正需要政府资助的中低收入家庭却得不到政策温暖等这些现象已经屡见不鲜。这些存在的问题反映出政府在住房保障标准的制定、保障性住房建设的监管、保障性住房申购过程的监督等方面还存在着问题。 二、 住房保障中政府职能的国际借鉴 通过比对国外典型国家的住房保障政策不难看出即使是美国、英国、新加坡等这样的完全市场经济国家、土地私有制国家,政府对住房保障问题也不是袖手旁观的。英国是资本主义国家中住房问题产生最早,政府干预也最早的国家。早在19世纪80年代便开始实行针对城市居民的住房保障政策,因其法律体系构建完善、退出机制完善以及随国情变化而逐步调整的住房保障政策等使得英國成为解决中低收入家庭住房问题的成功典范。新加坡政府于1960年成立了直属国家发展部的法定机构--建屋发展局(HDB),此后通过确立和强化政府在解决中低收入家庭住房问题的主导作用;组建专职部门;建立灵活有效的公积金保障制度;建立健全的法律法规和严厉的惩罚机制等措施,到2003年,有92. 3%的新加坡家庭拥有自己的住房,其中,85%的家庭住在政府公共住宅,人均居住面积达到23平米。美国一方面通过由中央政府出资、地方政府建造的公共住房来解决低收入家庭的住房问题,另一方面通过担保贷款等政策帮助中低收入者拥有自己的住房。同时配合金融、税收手段刺激开发商进入保障体系以及逐步完善的个人收入登记和信用记录制度来实现政府的住房保障责任。 三、 现阶段我国政府在住房保障中的行为选择 前文从多角度说明了政府在住房保障体系和制度构建中的主体责任,但这并不表明政府应该承担无限责任,政府在住房保障中应该扮演的角色是修正市场的不充分、市场在解决中低收入家庭住房问题上的低效率以及市场自发调节所产生的不公正后果。 (一) 政府提供住房保障模式的选择 从住房补贴数量和保障范围来看,住房保障主要有两种模式,即“选择性保障模式”和“福利性保障模式”(瑞典、丹麦等)。以我国目前的生产力发展水平、经济发展水平以及我国的基本国情来看,对于我国较为合适的住房保障模式还是“选择性保障模式”。 (二) 政府实施住房保障政策手段的选择 从国外发达国家和地区住房保障政策的历史沿革可以看出,住房保障政策的实施手段经历了从“砖头补贴”向“人头补贴”的转变。若采用“砖头补贴”,政府不得不付出巨大的监督成本;而若采用“人头补贴”,政府各项补贴的作用将直接到达需要补贴的家庭,而不会在住房建设阶段产生效益的流失或被供给者所占有,政府也因此减少了巨额监督成本的付出。因此,为了保证政府提供的优惠真正的到达需要这些优惠的居民手中,“人头补贴”是一种优于“砖头补贴”的实施手段。 我国山东省莱芜市于2006年8月开始对城市低收入家庭住房采取“货币直补”的方法,经过几年的实践,成为了国内住房保障实践的成功案例。莱芜市的主要做法可简单概括为“一保两补”,“一保”就是重点保障城市低收入家庭;“两补”则是指实施租赁住房补贴和购买住房补贴两项货币直补。具体就是用政府补贴的形式,直接补助到困难户,由他们从市场上自主购买、租赁住房,变“暗补”为“明补”、变“补砖头”为“补人头”。莱芜市的货币直补手段实现了群众、政府、市场的“三赢”。 所以,我国未来的住房保障政策的实施手段将遵从由“砖头补贴”向“人头补贴”转变的总趋势。 (三)政府对住房保障对象范围的选择 笔者运用福利经济学中衡量公平的手段--洛伦兹曲线来刻画政府在住房保障中的责任。把曲线和社会均衡线之间围成的面积看作是政府需要承担的住房责任的多少,则可看出:随着社会生产力的发展,收入水平的差异是会越来越小的,即贫富差距在长期来看是减小的,故政府的住房保障责任长期来看是减轻的也即意味着政府要保障的对象的范围是逐渐减少的。 建国初期,我国城市住房经历了严重短缺时期,后通过实施福利住房制度,由政府投资大量建房,住房紧张的问题得到一定程度的缓解。改革开放以来,随着城市化进程的加快,我国城市的住房问题再次变得突出。为了加快住房建设,解决广大居民的住房问题,我国1998年取消了福利分房制度,实行住房分配货币化改革,在住房制度中引入市场机制。从目前来看,我国的住房短缺问题总体上得到了缓解,人均住房面积和住房质量已得到了很大的提高。所以现阶段,我国政府应该选择城市低收入群体作为提供住房保障的主要对象,特别是将没有住房或居住条件达不到一定标准的城镇低收入家庭、就业时间较短且不稳定的年轻家庭、进入城市就业的外来人口(农民工群体)作为当前住房保障的重点,而其他群体的住房保障则可更多的交给市场去配置,这样一方面减轻了政府的财政负担,另一方面也使得住房保障的提供更富效率。 (四)政府提供保障性住房种类的选择 目前,我国提供的保障性住房主要是廉租房和经济适用房。廉租房主要提供给城市最低收入家庭,以解决他们的住房问题。而经济适用房则由于它的保障对象不明晰、土地采取划拨方式可能引起的寻租腐败现象、通常布局在城市郊区以及退出机制的不完善等问题为人们所诟病。国内学者近几年来对经济适用住房政策的去向研究主要形成了三种观点:第一种观点是聂梅生(2004)4等人从住房供应体系和住房需求层次的角度,论证了当前有必要保留经济适用住房,并认为每年新增经济适用住房的建设量与每年新增住房建设总量的比例保持在80%为宜;第二种观点是黄征学(2004)5等人在对不同住房补贴效应作比较的基础上,得出“补人头”比“补砖头”更优的结论,进而提出经济适用住房政策应该调整并逐步与廉租房政策并轨的观点。第三种观点是王诚庆(2003)6等人提出的经济适用住房建设已完历史使命,并应逐步让位于普通商品房市场。 而笔者认为,经济适用房应该在对其实施中存在的一些问题进行纠正和创新后继续存在。近几年来,已有国内城市在不改变现行经济适用住房政策的前提下,对其进行了一些创新。如山东省日照市将每年由省政府批复的经济适用房用地,由国土资源部门通过挂牌、招标、拍卖的方式供应土地市场,将土地出让所得净收益划归财政专户储存,作为经济适用房购房补贴费用,将补“砖头”改为补“人头”。居民们在拿到政府的住房补贴后可自行选择住房的区位,使得这项政策的执行更人性化。这样做一方面避免了原有经济适用房布局偏远、交通成本高的问题;另一方面也减轻了政府的财政负担,有利于推动这项政策的落实。 所以,我国的保障性住房的种类还应该沿着廉租房和经济适用住房这两条主线,只不过在政策的具体执行过程中应该加以创新和完善。 (五) 政府提供保障性住房区位的选择 从目前我国各地住房保障实践来看,大多数的保障性住房采用集中建设而且通常布局在城市的郊区。这样做一来可能造成治安上的问题,容易形成所谓的“贫民窟”;二来不利于这部分群体心理的正常发展;三来政府也面临着很大的财政压力。面对这些问题,江西省南昌市政府在建设廉租住房的时候,选择并不集中建设廉租小区,而是由“双困”家庭自寻房源,政府提供租金补贴,使廉租家庭可根据家长上班、子女上学等因素选择居住地。 所以,今后的保障性住房的区位选择自主权应该交给居民,让他们根据自身的需要以及偏好选择适合自己的住房区位,政府要做的是提供给这些居民住房补贴以及足够的区位选择空间。这样做一方面减轻了政府的财政负担,避免了花费大量的资金去兴建住房;另一方面使得居民真正感受到住房保障政策的利好。 (六) 中央政府和地方政府在住房保障中分工方式的选择 从发达国家和地区成功的住房保障实践可以看出,其住房保障政策的成功实施都是由中央政府和地方政府相互合作完成的结果。那么,中央政府和地方政府在住房保障体制中应该如何分工呢?对于这个问题,我们可以借鉴国际经验。例如在美国,联邦政府和地方政府均负有住房保障责任。联邦政府主要的角色侧重于制定土地规划、制定住房保障政策的总体目标和对低收入家庭发放住房补贴,如在纽约,联邦政府发放的住房补贴约占补贴总额的70%-80%;地方政府则侧重于建房,并出售或出租给低收入家庭。在英国,中央政府主要负责住房保障的目标和实施规划的制定,同时还要为公共住房的建设安排一部分预算;而地方政府主要是依靠中央政府的直接拨款进行公房的建设。 根据国际经验,在我国的住房保障体系的完善中,中央政府应该主要负责制定住房保障的总体目标和实施规划,同时,除市、县财政以外,中央财政和省政府财政应该为住房保障提供一部分资金;而市、县政府则主要负责制定适合于当地的住房保障政策的具体实施办法、划定保障对象的范围以及兴建保障性住房等。 结语 在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》当中,首次把解决低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责。而在确立了政府在住房保障中的主体地位以后,政府还要从提供住房保障的模式、实施保障政策的手段、住房保障对象的范围、保障性住房的区位等问题出发,做出合理的选择,走出一条适合中国现阶段的生产力发展水平、居民生活住房水平的住房保障之路,使改革开放的成果惠及广大人民。 参考文献: [1] 卫欣,刘碧寒.美國城市中低收入者的住房保障模式[J].国外房地产,2008,(4):77-80. [2] 贾康,刘军民.中国住房制度改革问题研究[M].经济科学出版社,2007,6. [3] 李剑阁,任兴洲.中国房改:现状与前[M].中国发展出版社,2007,9. [4] 聂梅生.中国低收入家庭住房的政策与措施. http://www.chinahouse.info/old/html/ZJLT_zjlw/20062/28/09_19_27_824.Html,2004, (8). [5] 黄征学.经济适用房的政策效应分析[J].经济科学,2004,(3):92-101. [6] 王诚庆.经济适用房的历史地位和改革方向[J].财贸经济, 2003,(11):70-75. 注:本论文是全国大学生创新实验计划项目(编号:2007GJ0726)的中期成果汇报。 作者简介 张书怡(1988-),女,陕西省渭南人,学生,南京农业大学公共管理学院本科生,研究方向为土地经济学,房地产开发。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。