| 标题 | 行政处罚中听证制度的法律研究 |
| 范文 | 袁泉 摘 要：行政听证制度是现代国家行政程序中的重要制度之一，根据我国行政处罚行为中行政听证制度相关部分的论述,对我国行政听证制度的缺陷进行分析提出了相应的完善方案。 关键词：行政处罚法 行政听证 行政听证制度1是现代民主制度的重要标志，更是行政程序法的核心制度。我国的行政听证制度产生于1996年通过的《行政处罚法》，主要是在借鉴美国听证制度的基础上产生的。自我国法律中正式确立这一制度以来，在很短的时间里，行政听证制度己涵盖了诸多行政领域，为推进我国的行政法制建设做出了很大贡献。行政听证制度对提高行政处罚执法的透明度，增强公正性，保护当事人的合法权益，起到非常积极的作用。 一、《行政处罚法》中行政听证程序的规定 《行政处罚法》以专门章节规定了行政听证程序，其中第四十二条和第四十三条规定：“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证；当事人不承担行政机关组织听证的费用。” 按照该法规定，行政处罚时听证过程应依照以下程序组织：当事人要求听证的，应当在行政机关告知其听证权利后三日内提出。行政机关完成准备工作后，在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。除非涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，听证将会公开举行。听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人有权申请与本案有直接利害关系的主持人回避；当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理。举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。听证应当制作笔录，笔录交当事人审核无误后签字或者盖章。 就整个行政执法领域而言，除行政处罚领域普遍确立行政听证制度外，而其他的诸如行政许可、行政确认、行政征收、行政强制措施等领域，迄今为止尚未引入行政听证制度。 二、行政处罚听证程序存在的问题 （一）行政处罚听证程序的监督机制缺乏 根据《行政处罚法》的规定,听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，这说明我国实行的是内部职能分离的听证制度2。同一行政机关的工作人员在一个机关中共同生活、共同工作,主观上不可避免会有倾向，并且容易受到不必要的干扰，如果没有相应的监督，会造成听证程序和结论的偏差。所以必须在程序设计上对听证的过程进行监督,这样才较为客观、公正，有利于对行政处罚做出全面通盘的考虑,形成一种公正的行政行为。目前我国尚未建立这种监督机制,这势必会影响听证程序在行政处罚中作用的发挥。 （二）行政处罚听证程序物质保障机制缺乏 行政听证制度虽然是行政处罚程序中的一项重要制度,但是由于其既费时又费力,因此并非每个行政处罚在做出前都经过听证程序。我国《行政处罚法》第四十二条明确规定行政听证程序所需要的经费由行政机关负担。因此,在某些情况下,行政机关会尽量避免启动听证程序,在当事人坚持要举行听证的情况下,因为害怕不按法定要求举行听证会承担相关的责任,而十分勉强为之。因此,相当一部分行政执法人员在观念上存在偏差,能避免听证的尽量避免,如有的执法机关会做出不适用听证程序的行政处罚决定；有些行政机关勉强举行听证,但与当事人达成“协议”,使听证不公开、不容外人旁听等等。 （三）行政处罚听证程序配套制度不健全 行政处罚听证程序的顺利进行,要依赖各项配套制度的相互作用才能完成。一个合理的听证程序,必须要有完备的制度体系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度等内在的制度体系。目前我国这些制度还很不健全,有些制度,如主持人制度,由于法律规定过于简单笼统因而在实践中难以把握；有些制度,如笔录制度，法律上没有相应的效力规定。这些都导致了行政听证程序无法正常进行。 听证主持人制度同程序公正紧密联系在一起。听证主持人在行政听证程序中具有重要的法律地位，是组织整个行政听证程序的核心人物。尽管《行政处罚法》规定“听证由行政机关指定的非本案的调查人员主持”，但是，对于“非本案的调查人员”的性质、地位及其职权，《行政处罚法》都没有做出规定。在实践中，行政机关目前还没有固定的行政听证主持人，其结果就是如果某个案件需要听证，只能由行政首长委托非本案调查人员的其他工作人员进行听证，他们不具有独立地位，只是在某个具体的案件中临时接受委托主持听证工作，他们的工作没有固定性，不能独立行使职权，只能行使行政首长委托其行使的权力，而没有做出行政决定的权力，只能提出处理的意见或建议仅供行政机关参考。要使听证主持人保持公正的立场，必须要使其具有独立的地位而不受其他因素干扰和影响。 听证程序中笔录的约束力是核心问题,因为行政听证制度的设计是将对实体公正的追求置于行政效率之上,如果听证的笔录对行政机关所做的决定没有任何约束力,当事人主张也未能反映在决定之中,那么听证会的进行就没有任何意义,只会流于形式,浪费人力、物力和财力,降低行政效率,对当事人的心理也会造成严重伤害,增加了当事人对行政决定的抵触情绪。作为一项高成本的制度,确保听证会能够对最终做出正确的决定真正发挥作用,是这项制度的生命力所在。 三、解决行政处罚听证程序问题的对策 （一）完善行政处罚听证程序的监督机制 1、建立律师介入制度 我国《行政处罚法》第四十二条第一款第五项规定：“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理。”这一规定为律师介入行政处罚程序打开了方便之门，既有利于保护当事人的合法权益，又可为律师业务的拓展开辟出新的途径，这对于我国律师制度的发展和完善具有重大意义。 律师介入行政处罚听证程序，是指在有可能对行为人处以责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚，且当事人要求听证的案件中，律师接受参加人的委托，参与行政听证程序，提供法律帮助，以维护参加人的合法权益的活动。律师参加行政听证有利于实现对行政处罚实施的有效监督。 2、建立司法机关的监督机制 违反行政听证程序的行为,不应只是局限于行政审查,而应当纳入司法审查的范围。将有关违反行政听证程序的行政行为作为受案范围,由人民法院对行政机关的听证行为开展司法监督。对于法律明文规定必须适用行政听证而行政机关拒不适用而做出的行政决定,当事人有权向人民法院提起行政诉讼,要求法院判决该行政决定无效。对于行政机关举行行政听证时违反程序的问题,当事人有权提起行政诉讼,要求人民法院对此进行司法审查。人民法院有权宣告该行政行为无效、撤消或变更。司法监督是对行政听证的外部监督,同时也是对当事人权益的最有力的保护。 3、建立社会监督机制 为了贯彻行政公开原则,应当将行政听证置于社会公众的监督之下。除了涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的事项,大多数行政听证都应公开举行,事先向社会公告举行的时间、地点及听证的内容,欢迎社会各界人士广泛参加。同时充分发挥各种新闻媒体的作用,使公众了解听证的进展和过程,自由发表对此的意见和建议。行政机关对于其中合理的方面应当虚心接受,积极主动的想办法加以改正。只有这样,才能发挥社会监督的作用。 （二）完善行政听证物质保障机制 为了保障行政相对人的合法权益能够真正落到实处,应该在行政经费中设立专门的“听证专项基金”,此项费用只能专款专用。当经费不足时,国家财政支出应该保障经费到位,并且建立配套的财务审查机制,避免此项经费被挪做他用。应加强在行政听证方面经费投入,这样就可以最大限度地确保行政机关的行政行为少出差错。 因为行政听证的“事前预防”措施比起国家赔偿的“事后救济”措施更具有社会效益,也更富有行政效率,也会减少日后的行政赔偿方面的经费支出,在总体上还可以节约国家的财政支出。所以,物质保障制度虽然放在最后,但它确实是保障听证能否顺利实现的物质基础。3 （三）完善行政处罚听证程序的配套制度 行政处罚听证程序需要各项配套制度的相互作用才能产生良好效果，本文建议借鉴诉讼程序中比较完善的通知制度、公开制度等同时，重点讨论直接影响听证结果的笔录制度和主持人制度。 1、完善听证主持人制度 为了保证听证程序主持人了解该类行政处罚的执行标准，做出明确有效地听证结论，主持人还是应该由该行政机关系统内工作人员担任，为避免听证主持人工作过程中可能会产生的干扰，建议每个行政机关中专设听证主持人，平时除主持听证外，还可进行本机关行政处罚工作的审查工作。需要主持听证时，在同级别的行政机关系统内进行交叉主持听证。一方面，听证主持人熟悉此类事件行政处罚的执行程序、执行标准和相关法律规定，专职专岗，便于做出正确的主持和引导；另一方面，交叉主持听证确保了回避利害关系，免于受本单位或其他方面的干扰，有利于做出较为准确的处理意见。 2、完善听证笔录法律机制 为了充分发挥行政处罚听证程序的效能,发挥听证笔录约束力的重要性，应该在行政处罚听证中确立案卷排它性制度。即：处罚机关对经过处罚听证做出的处罚决定只能以案卷为根据,其中的证据以及有关文书必须是经过处罚听证所查证属实的；不能在案卷以外,以当事人所未知悉和未辩论的事实作为依据。如果行政处罚机关要采用听证案卷记录以外的事实和证据,必须告知当事人,并对其提供辩论的机会或重新举行听证会。建立行政处罚听证程序的案卷排它性制度对强化行政听证程序意识,保障当事人听证的合法权益,对防止行政处罚机关滥用职权意义重大。 行政听证制度之所以会在当今世界各主要国家强力生存并蓬勃发展，逐步成为现代行政程序法的核心制度，归根到底是由其本身所散射的制度能量和价值活力决定的。行政听证在某种程度上说是一种牺牲行政效率保证实体行政决策公正的制度。行政听证，特别是正式听证程序需要耗费行政机关和行政相对人大量的人力、物力和财力，这就必然会导致公正决定和行政效率之间的矛盾。在公正和效率这一对立面之间找到一个协调点，在强调行政行为效率的同时，注意公民权益的保护和社会公正的提高，做到两者协调一致，是行政听证程序的意义所在。4◆ 参考文献： [1]杨海坤,刘洋林.关于行政听证制度的讨论[J].北京:高等教育出版社,2005. [3]刘勉义.我国听证程序研究[M].北京:中国法制出版社,2004:83-84. [3]陈建刚.美国、德国、日本行政决策听证制度比较及借鉴[J].新时代论坛,2006(2). [4]关保英.行政法的价值定位[M].北京:中国政法大学出版社,1997:89-92. 注 释： 1.行政听证制度是指行政主体在制定法规、规章或其他规范性文件,或做出直接影响利害关系人权利义务的决定前,就有关事实问题和一些法律问题听取利害关系人意见的一种程序性法律制度。 2.内部职能分离的听证制度即听证中行政机关就其总体而言同时具有调查、追诉和裁决三项职能,而只是由不同工作人员行使。 3.刘士平,肖艳辉.我国行政听证制度价值[J].湖南大学学报,2004(6). 4.程蕾.行政听证制度之法理思考[J].安徽商贸职业技术学院学报，2005，4(2)：17-27． |
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