| 标题 | 铜陵社区综合改革的实践经验、问题与启示 |
| 范文 | 摘要：铜陵位于安徽中部，1956年建市。现辖铜陵县、铜官山区、狮子山区、郊区和一个国家级经济技术开发区。总面积1200平方公里，人口74万，总户数253272户。2010年，被列为全国第一个城市社区综合改革实验区，其所进行的撤消街道办，建设新社区的改革，揭开了中国城市管理告别街居制体制的大幕，其社区综合改革实践是城市治理体系和能力现代化的一次有益探索。 关键词：铜陵社区 基本经验 成效与问题 一、铜陵社区综合改革的基本经验 铜陵改革首先是选取铜官山区进行实验的。根据铜官山区区内城市人口分布、社区功能、交通状况、地缘环境以及未来发展规划等情况，铜官山区将原有的6个街道办成建制全部撤销，将49个社区工作站重新整合并建为18个新社区。街道办撤销后，实行区直管社区制，这样，原来的一级政府三级管理体制就改变为一级政府两级管理体制，即将原来的区-街道办-社区的城市管理体制，变为区-社区的两级管理体制，从而减少了城市管理和政府管理的一个层级设置。铜官山区改革实验取得了成功，2011年7月15日，狮子山区相继也正式撤销原有的4个街道办事处，将原有的10个社区合并成5个大社区。由此，铜陵市成为全国第一个全部撤销街道办的地级市，沿袭运行了近60年的街居制城市管理体制宣告解体，城市管理实现了市-区-社区的现代再造。 铜陵改革取得成功，我们认为至少有以下几个基本经验值得总结： 1.党委领导、整体推进 从以铜官山区级行政区划为整体到全市城乡大面积实施，铜陵改革由点及面，扇形展开，整体地、成建制地撤销街道办、建立新社区、减少管理层级。选择在区级中观层次行政区内，系统整体地设计和实施改革，这发挥了行政主体的调控和整合作用，弱化了改革阻力。 2.统筹政社、综合配套 改革一开始就把转变政府职能结合起来，在撤街道、建社区的同时，重新归属政府职能和社会事权，实现了政府的归政府、社会的归社会。新社区实行扁平化和网格化管理，构建公共服务、市场服务和义务服务体系，从而深刻地改组了城市社会的治理体系与方式。 3.费随事转、重心下沉 改革探索财随事转新机制，面向基层、做实社区，重心和资源下沉，改变了社区事多、人少、缺钱的局面。改革后每个社区居民活动用房由9400平方增加到18000多平方；管理经费大幅增加；社区工作队伍得到加强；从而将虚弱的社区变得更实，使面向居民需求，化解社会矛盾有了基础。 4.问题引领、服务导向 新社区致力于服务居民，及时化解各类矛盾。矛盾蕴藏于问题中，因此发现问题成为社区工作者的日常事务，问题引领、服务导向就成为铜陵改革的成功做法。楼栋长、网格员、业主委员会、居民议事机构作用的发挥，健全了问题反馈、沟通与排解机制，细化了社区服务与治理的环节。 5.创新党建、巩固政权 新社区成立党工委，党工委直属区委管理，统筹全局、协调各方，实则巩固了基层政权。对辖地党员实行双重管理，建立退休党员志愿服务队，将支部建在网格上，楼栋建立党小组，从而丰富了组织建设形式。 6.发扬民主、共享共治 改革重组了社区居委会，成立居民代表大会和各个议事委员会，发展志愿者队伍、培育卫生养老等专业社会组织、推行政府购买服务，这些做法强化了居民自治基础，从而形成了居民、网格、业主委员会、居委会、驻区单位、各类社会组织协同参社区事务治理的局面，提升了居民自治能力，扩大了自治的外延。 总之，铜陵撤消街道办、减少管理层级、重建社区的综合管理体制改革，是在中观行政区域内统筹谋划，系统实施的改革，充分发挥了党委政府的统领和主导作用，弱化了改革阻力。改革将转变政府职能和强化基层社区结合起来，协调推进，既促进了行政体制改革的耦合共生，也节省了政府治理成本，夯实了社区基础。问题引导、服务民生、创新民众自主的矛盾调处和民意沟通机制，也呼应了群众期待，促进了居民自治意识和能力的提高，培植了现代社区生活之根。改革突破传统街居制城市基层管理的障碍，克服了城市管理滞后于城市建设和发展的矛盾，也为城乡一体化社区建设明晰了方向。 二、改革的成效与存在的问题 铜陵改革三年实践，已经取得巨大成效：一是减少管理层级，节约了资源，促进了政府职能的转换和行政体制改革；二是强化社区、提高服务水平，满足了日益增长的民生需求；三是创新社区治理体系，重置了社区治理机制、优化了人才队伍结构；四是创新了基层民主的生成机制、培养和训练了民治能力；五是丰富了组织建设形式、巩固了党的基层政权。这些为城市治理现代化带来了活力。 铜陵改革将原有的基层管理者精简了13.5%。人数虽然减少了，直接为居民服务的人才却增加了，社区领导者素质也得到了提升，服务意识、责任意识进一步增强。据统计，改革后，铜陵社区工作者中大专以上文化程度的人才占比53.8%，比改革前增加了12.9%；从区直部门抽调优秀人才充实基层的做法，为稳定和优化社区工作队伍起到了示范作用。改革探索建立社区居民代表大会、居民公约、居民和党员代表议事协商等制度机制，切实完善了社区民主自治的体制机制，扩大了社区民主协商和民主监督的范围。完善民主听证制度机制，畅通了民意诉求渠道，也训练了居民自治力。改革在社区成立党工委，建立社区党建联席会议制，充分发挥网格支部、楼栋小组作用，密切了党群联系，巩固了党的执政基础。及时化解矛盾，推进共駐共建，形成党工委-社区-居委会-网格-楼栋-驻区单位-社会组织-群众议事机构-居民协同治理机制，极大地丰富了完善了社区治理内涵。 但我们通过研究也发现，改革在取得上述巨大成效的同时，也逐渐显露了一些深层问题。笔者先后以政策研究者、社区管理者和居民的角色身份，深入到铜官山五松山、映湖等社区进行体验式观察调研发现，改革在走向深化中所触及的问题，不仅具有尖锐性，而且具有普遍性。 1.政府社会难分、社区负重难减 改革一开始就重新界定政府职能与社会事权，建立三个服务体系以强化社区服务功能，旨在实现“政府的归政府、社会的归社会”，但在实际操作中，政府社会分犹难分、社区负重虽减难减现状仍然突出。笔者在五松山体验式观察研究发现，其社区的运转常态仍然主要是完成政府下派的任务。我亲历了社区方萍书记、王彩红副书记上门为重疾居民办理医保、向市园林局申报小区遮阳树木修葺资金、申请安排化粪池维修、制作职能部门检查台帐等20多项工作。粗略计算，社区承担的政府职能任务达到150多项，街道体制中“上头千条线，下头一针牵”局面并无本质改观。政府开展的为社区减负不可谓不给力，但工作安排在政府，任务落实却在社区，从而形成社区为社区减负，社区重负不减反增的怪异现象，令人唏嘘。 2.居民自治难有作为、民主治理难有突破 撤销街道、强化社区，落脚点是社区自治。到2013年，全市基层社区居委会100%实行了换届直选，天井湖、阳光两社区更是全省首次实行社区居委会候选人提名“海选”，有效地调动、提高了居民的民主意识。但从整体看，居民自治功能难有作为、民治民管内生不足现象仍然突出。其一，在新型党工委、公共服务中心、居委会三位一体组织架构中，居委会自治组织作用有被涵化迹象，政府欲为、居委会却不知如何为；其二，社区各主体互动共治机制不全，甚至运行无序，居民、楼栋、网格、业主委员会、社会组织等相关自治主体自治边界模糊；其三，社会组织发育不足，显现了居民自组织意识和能力相对贫弱，民治民管欲行难行现状仍较突出。 3.社区工作队伍难稳、社区所求人才难得 改革使街道体制中人浮于事的局面大为改观，但随着社区建设的不断推进，社区队伍欲稳难稳，社工人才欲求难得的矛盾也日益突出。以五松山社区为例，首批招聘的35位人才仅存15人，其它社区人才流动则更快，映湖、阳光社区已经流失殆尽。改革四年，全市连续三次招聘社区工作者，但每批次人才都十有七八不到一年就流走了。为稳定队伍、广求人才，铜陵采取了委托培养、干部兼职、考评奖励、提高待遇等方式，实施政策支持，优化稳定人才结构与队伍，但仍见效甚微。根据社区建设标准与规划，铜陵三社人才缺口巨大，专门化、职业化人才的需求更是越来越迫切，如此队伍不稳、人才难得问题得不到解决，必成社区治理的新危机，制约着社会管理现代化的发展进步。 铜陵改革所显现的问题具有普遍性和尖锐性。课题组在对合肥、安庆、六安、黄山等地城市基层调研发现，义务权利不对等，社区自治欲为难为，社区人才欲求难得现象在街居制下表现尤甚。以合肥包河街道琥珀社区为例，社区面积3.7平方公里，但社区专聘用人员也仅15人，每月办公运转经费不到2500元，社区运行之捉襟见肘可见一斑。政府职能下沉，使社区首尾难顾、深陷尴尬。 2012年，合肥包河街道琥珀社区居民拨打市长热线，建议在社区增加手机基站，建议得到批示后层层批转，到2013年包河街道又以属地管理原则将批示批转到琥珀社区。这是笔者在合肥调研时了解到的一件真事，闻之如读卡夫卡《城堡》。而类似事情在改革后的铜陵也并不鲜见。2013年5月，铜陵五松山社区就为修剪居民反映的遮阳树木，向市园林局打报告申请专项经费，报告上行后，从调查核实到批准立项，也辗转经过了15天。这是两件耦合性的小事，但反映的却是同样深刻的问题。街居制的困境与无奈已难以为继，铜陵社区改革乃大势所趋。但改革在取得明显成效同时，却仍然面临社区困顿，问题究竟出在哪呢？我们研究认为，究其根本还在于以下几点： 行政体制改革滞后的制约。改革深刻地改组了市级政府管理城市社会的体制，节省了行政成本，市以下管理层级虽然减少了，但行政职能部门的设置却没有变化，层级减少而体系未变，政府管理职能实现的体制与方式就难以改变。铜陵改革中，区直职能实现了转变，但市直职能却未变，即使市直欲变，而省直未变，也必然徒劳无功。这深刻地暴露了基层改革实践创新和顶层体制体系固守的矛盾。行政体制改革滞后，社会管理体制改革就无法推进，基层社区治理改革就失去了体制保障。 居民自治意识能力贫弱的局限。实现社区自治，归根结底是要激活社会各个主体的活力，最终实现民主民治。为此，必须发挥居民自治功能，调动各种社会主体积极性，促进社会组织健康发育发展。自治的起点是公民，但支点则是公民的自治力，因此，惟有公民自治力得以涵养强大，现代社会治理的灵魂才有附丽。但在现阶段，居民自治意识和自治力仍普遍贫弱，这就必然导致社会组织发育不足，社区自治的内生动能有限，社区自治功能难以彰显。 人财配置政策制度缺位的限制。社区工作面对的是普通大众，事无巨细、随机碎发、政策性和实践性强，因此，建设一支道德品质、专业知识和情商能力高的队伍是关键。国家和省主管部门都先后出台了《社区建设规划》和《社区人才队伍建设规划纲要》等文件，不可谓不重视，但由于社区人、财资源配置处于现有干部人事制度和公共资源配置的边缘，一方面，社区人事财政资源配置政策无红利、制度无保障、机制无定型，另一方面社区工作在高度分层化社会中又处于劣势地位，人才欲求难求现象势必产生。 改革所显现的问题和成因启示我们：政府与社会是一体之两面，但无论是行政改革还是社会改新，改革走向深入后会触动更深的体制痼疾，这为推进全面深化改革提供了深刻的启示。 三、铜陵改革实践对全面深化改革的启示 十八届三中全会提出全面深化改革的根本目标，是完善中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我们认为，国家治理体系和治理能力内涵丰富，外延广阔，是国家治理、政府治理、社会治理等体制、制度、机制、方式、方法的总称。五位一体改革和国家治理体系现代化建设，没有现成的经验可资借鉴。铜陵社区改革正是在这一意义上，具有了巨大的政治与社会价值。 目前，各地学习十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决议》和习近平系列讲话精神已成热潮，一些地方已经或者正在酝酿出台贯彻和落实《决议》精神的实施意见，这必将带来各地工作的创新。但祥察则目明，谋深则计长，改革是一项艰巨而复杂的事情，既不是坐过山车，也不是坐观光船，坚持以问题为导向，坚持摸着石头过河与顶层改革设计相结合仍应是谋划改革的主要原则，因此，尊重群众首创，尊重实践创新就显得尤为可贵。 习近平同志在山东考察时指出，在推进改革时候，应做到既“不要抢跑”、也“不要拖宕”、既“不要仓促推开”、也“不要急于求成”、“不要超前推进”具有深邃的辩证思想。准确、有序、协调推进改革应是各地贯彻十八届三中全会，实施全面深化改革一以贯之的精神。铜陵改革的实践经验，为贯彻落实党的十八届三中全会《决议》精神和习近平讲话精神，提高城市全面深化改革的谋划力、统筹力和领导力，提供了启示。 1.改革应特别重视内容的关联性 三中全会对各地部署改革提出了时间区间、改革切面和任务目标的硬要求，铜陵改革经验也已说明，协同配套推进改革能起事半功倍之效。因此，各地在执行中央精神，谋划改革中应特别重视改革内容的关联性与耦合性，促进各项改革的共生。这既是改革的复杂性、紧迫性所决定的，也是铜陵等地改革实践所证明是可行而且必要的。习近平同志强调，要协调推进改革，把握全局，力争最大综合效益，这是对推进改革的明确指导。各地在制订全面深化改革的落实方案时，要有力度，有内容，有指向、有明确要求，体现可操作性，更应充分照应彼此区块改革的关联耦合，促进改革的共生共进。 2.改革应特别重视完善城乡基层社区民主自治制度 社区是人民生活共同体，是现代国家治理体系赖以构成的基础。要实现国家长治久安，就必须经略社区，筑牢社会和谐的基础。基础不牢，地动山摇。统筹城乡发展，城乡一体化社区建设与治理将是未来基层社会管理的重点，对此各地应未雨绸缪。坚持政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动是社区治理大趋势。因此，各地应重视完善城乡基层社区民主自治制度的内容，加强居民自治能力的引导与培养，有效推进基层民主政治建设，激发公民与社会发展活力。 3.应更加重视完善和创新城乡一体化人才人事体制 重视人才乃兴国之本，治国之要。全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑。随着城乡社区一体化建设步伐的加快，社区工作、社会工作人才的缺口日益扩大，要解决类似铜陵社区队伍不稳、人才难得等问题，仅仅依靠地方和部门之力仍然不够，必须从顶层设计上找到破解之方。鉴于此，各地应将重视和完善人才人事体制改革内容纳入总盘子，以呼应城乡一体化社区建设的历史需要和铜陵等地方基层改革的现实关切。建议应将改革城乡一体化社会人才体制机制，完善基层公务员录用制度，在基层城乡社区适当降低进入门槛，健全人才向基层城乡社区流动机制作为基层工作的重点，促进干部人事和人才体制机制改革，创造各类人才公平成长的制度环境和社会氛围，形成人才聚集的政策红利。 国家治理的基础在广大城乡社区，经略社区，筑牢基础，不仅是改革发展的需要，更是维护国家长治久安的起点。铜陵社区综合管理体制改革，为我们探索社区治理现代化，从而也为国家治理体系和能力现代化建设提供了一个鲜活的实验样本，值得珍惜。 *本文为安徽社科基金项目“安徽铜陵社会管理体制改革与创新实践研究”[编号AHSK11-12D167]研究成果。 作者简介： 吴凯之（1964-），安徽望江人，研究方向：社会学、政府治理、地缘战略，职务：安徽行政学院研究咨询部副主任，职称：副教授。 |
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