| 标题 | 加强事业单位预算管理的思考 |
| 范文 | 叶敏 摘要：不断深化的预算管理制度改革，使事业单位的内部管理发生了很大的变化，但事业单位在管理和运行机制等方面还存在着许多薄弱环节，尤其是预算管理跟不上改革的步伐，事前、事中、事后控制都存在盲区等问题。预算管理作为行政事业单位财务管理中一项重要的内部控制手段，在提高单位管理水平和经济效益方面起着至关重要的作用。本文试就事业单位在体制改革过程中开展内部预算管理方面存在的问题做出思考，并提出看法和建议，旨在提高事业单位预算管理工作的水平。 关键词：事业单位 预算管理 预算考核指标 中图分类号：F810.6 文献标识码：A 随着事业单位内部体制改革，大部分具有经营性事业收入的事业单位都会逐步转化为企业，即便是具有行政性功能的事业单位保留了部分事业身份，但财政资金的补助也会越来越少。为了自身事业发展壮大，事业单位会参与到市场化运作的经营中，因此新形势下事业单位的预算管理模式也发生着巨大的变化，这就需要我们改变以往的固有思维，加强财务预算管理，使其在事业单位管理中发挥重要作用。 1 事业单位预算管理概述 事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，包括财务收支规模、结构和资金来源渠道等，是单位财务管理活动的基本依据。本文论及的范围是地方政府所属行政事业单位在新的事业单位体制改革背景下的预算管理。它编制的前提是通过单位中长期的战略分析提出长短期目标，结合同行业情况、国家总体经济运营环境的影响，将单位的资源与市场可利用的机会相结合，制定长短期计划，进而测算出长短期预算；同时事业单位还承担着一定的社会责任，从财政部门得到的一部分资金也会受财政预算的约束，因此，事业单位预算管理还需要统筹考虑资源的合理配置与平衡，以提高资金使用效益，促进事业单位持续健康发展。 1.1单位预算管理内容 事业单位结合中长期目标，对年度计划进行预算细化，其核心内容为：一是预算编制。包括上级确定的单位年度预算目标，目标确定后由单位内部各预算主體进行编制、汇总、上报、审核、审批，最终下达年度预算数，这个环节有可能要经过几上几下的反复才能最终确定，保障了预算编制程序规范、方法科学、内容完整、项目细化、数据准确。二是预算执行与控制。根据预算目标，对预算执行情况进行分析与反馈，并根据内外部环境及单位重大经营方针的变化，及时调整或修正预算，确保年度经营计划按预期目标进行。三是预算绩效评价。一般采用长期与短期、内部与外部相结合的方式，从预算目标完成情况和预算组织工作两方面做出考核评价，检验单位预算管理工作的优劣，确保年初提出的经营目标的完成。同时也为单位实施奖励和激励提供依据，为改进预算管理工作提供建议和意见。 1.2单位预算管理作用 实施预算管理，就是通过建立、完善预算管理制度，实现对单位预算编制、预算执行、决算与评价等环节实施全过程有效控制，防止财产、资金流失，更好地完成单位既定的年度目标。如果没有预算所提供的总的行动计划，一个单位将会失去经营方向，经营目标的实现会失去重要保障。预算还能够改善单位各部门之间的沟通，促使单位内部为实现共同的预算目标而相互理解、行动一致。预算可帮助管理者监控整个经营状况，发现经营过程中存在的风险，从而及时作出应对。最后，预算也是单位绩效评价的一个重要依据。可以说，一个单位如果预算管理不到位，那么，其内控体系也难以奏效，目标实现也不能得到应有的保障。 2 当前事业单位预算管理存在的问题及原因分析 长期以来，由于日常事业活动受国家政府部门和上级主管部门的约束，事业单位没有过多的自主权和支配权，资金依赖于财政拨款，资金短缺问题突出，单位管理特别是预算管理跟不上形势，在日常管理方面还存在着诸多问题： 2.1预算编制不准确 以笔者观察，事业单位在岁末年初都会将编制预算作为一项必修课做出安排，不编制预算的已寥寥无几，然而编制工作所做的功课却大相径庭，主要问题有：预算编制不准确。一些单位仅仅把此事当作一件差事应付，预算编制不科学、粗糙，不符合实际工作需要，所确定的一些数据与实际发生的出入较大，导致单位收支缺乏约束，无法保障资金的使用。有些单位提出的新增需求不真实，虚报人员、资产、业务工作内容，新增项目未经过科学论证和评审等。预算编制的不准确、不科学，使本该作为收支目标而遵循的预算管理失去了应有的作用。 2.2对预算的执行与控制缺乏力度 大部分单位逐步意识到预算管理在事业单位管理中的重要性，但知行不一、知行脱节的现象较为普遍，对预算的执行与控制重视不够，工作缺乏力度。有的单位年初出预算，年底才去关注预算执行的情况，由于没有进行事中的跟踪反馈，年底发现预算执行情况超标要求追加预算或者没完成预算致年底突击花钱的被动现象屡见不鲜，导致预算结果与预算目标相差甚远。这些现象的发生，除了预算的准确性不足，也可能是由于内外部环境发生重大变化，原来的预算编制基础不成立，单位又没有及时进行预算调整而导致的。其根本原因，还是单位内部没有明确各部门之间的责权利关系，日常工作各做各的，缺少沟通协调机制。同时，单位主要负责人对财务预算控制过程不重视，认为只要预算出来后，各部门按部就班地执行就万事大吉了。事实上，预算实际执行过程中有许多突发事件，比如国家政策、行业形势发生变化等，这就需要相关领导牵头及时组织、协调解决。 2.3预算考核指标设计不健全 预算考核是事业单位预算管理工作中极为重要的环节，而考核指标作为考核系统要素之一更是起着关键性作用。但在实际工作中，有的单位在设定考核指标时过于单一，没有兼顾财务指标与非财务指标的平衡，如只设利润指标和主营收入指标，导致责任主体有可能操纵业绩，不利于单位的资源配置；有的指标含义不明确，影响考核的严肃性，例如对收入实现缺乏明确的定义，致使各部门之间理解不一，导致考核结果出现偏差；还有很多事业单位都没有社会效益这样一个非财务指标，即便是设了，文字描述也是模糊不清，理解上产生歧义，容易使考核者仅凭主观印象打分，影响考核效果。预算考核指标的设计需要有相当的专业知识，需要有一批懂业务，有责任心的专业技术人员，事业单位由于历史原因，管理型人才、专业性人才缺乏，相应的专业培训跟不上，特别是财务人员只做些基本会计核算工作，财务管理心有余而力不足，不能很好地为单位内部管理出谋划策。 2.4预算绩效管理的意识不强 预算管理必须突出绩效理念，即在关注预算投入时，也要重视预算产出。但目前很多事业单位的情况是：一方面，事业单位在年初预算做好后到年底只要把钱花完就万事大吉了，很少关注钱花了后有什么成果、成效，一些单位把精力都投在怎样多争取财政资金上，甚至为了争取财政资金指标，虚列项目，虚签合同；另一方面，每年财政部门拨款额度，都是以拨款单位上年度财政拨款数为基数，将资金拨下去后，年复一年，从没有对拨下去的财政资金运用情况进行资金绩效、有效配置的追踪问责，使得有些单位一旦资金到手，便胡乱花钱，很少会去思考怎样更好地利用这些资金，或以同样的钱办更多的事。分析成因，一方面是大部分事业单位对绩效管理内容陌生，钱怎么花，要达到什么样的效果，概念模糊，资金运用效率概念淡薄。而财政部门，由于对于下拨后的资金实际支付时没有审批权，与预算单位之间沟通也不畅，对财政资金下拨后的追踪问责心有余而力不足。究其原因，是预算绩效管理机制不完善，绩效监控不到位，绩效评价不科学，导致绩效理念难以真正确立。 2.5日常资产管理不严 对于事业单位资产的日常财务管理，单位内部对流动资产（现金和银行存款）的运行和管理有一套成熟的办法，但对于其他资产的管理则有着很大的随意性。比如，事业单位对国有资产的配置有明确的购置标准和购置程序，但实际中相当多的单位在计划购置资产时，没有充分审核现有存量，不管是否与自身履行职能需要相适应，只认为是用自有资金购买，不用那么严格，不进行必要的可行性论证，盲目性较大。工作中资产购置不当的现象时有发生，或明显落后，或过于超前，导致这些资产无法使用或不会使用，造成浪费。有些单位因购买了技术落后的软件而无法使用，后期的折旧、摊销还给单位带来巨大的负担，使得单位绩效差、人心涣散。分析其原因，主要是有些事业单位从事的是垄断行业，没有过紧日子、精打细算的意识；有些认为反正用的是财政资金，抱着不买白不买的心理；有的虽然是用自有资金购买，但单位领导缺乏计划，主观性较大，按自己的喜好做事，想买就买，给单位带来不应有的损失。 3 加强事业单位预算管理的具体措施 如何建立适合新形势下事业单位发展的内部预算管理，加强事业单位整体管理，增强其在经济社会中造血功能，笔者认为需要从以下几方面着手： 3.1准确编制预算 有效的预算管理，科学准确的编制是基础。编制中的每一项目标、每一个数据，都不是拍拍脑袋想当然地确定，而是需建立在对单位经营发展的现状与未来有精准的把握与分析，需要发动各级各部门的积极参与。笔者认为，除了对编制预算有正确的认识、严谨的态度，当前需着重处理好以下环节：一是建立人员和资产的基础信息数据库，这样编制的预算就有了基本的谱。二是建立和完善项目评审制，对于重大购置、重大建设项目等专业性较强的重大事项，组织专业人员先进行项目评审，除去水分，使预算编制中的重头戏有坚实可靠的依据。三是在编制操作中严格规范。比如召开预算编制会，全面把握编制政策；让每一位领导参与其中，将每一個影响预算编制的因素考虑在内，努力使预算编制精细化。 3.2建立健全预算控制策略和控制措施 第一，事业单位应当严格按照预算批复数安排资金，确保预算严格有效执行。第二，加强预算执行前的申请，用款部门在年度预算额度范围内，对于大项目，在年初预算基础上再作精算，经相关部门审批后，再进行业务活动。第三，建立预算分析机制，定期召开预算执行情况分析会议，分项分析预算与实际发生数之间的差异合理性，找出并解决预算执行过程中存在的问题，如果涉及到预算调整，则必须经过相关审批程序视同年度预算批复流程，严控追加调整。第四，定期通报预算执行情况，研究存在问题，提出改进措施；各相关预算主体紧密联动，使得单位的业务活动按照预算确立的范围内有序进行，在事业单位内部树立预算管理全程性、全员性意识，摒弃预算管理仅仅是财务预算管理的错误观点。 3.3将预算管理和绩效考核紧密关联 现代预算管理的灵魂，是硬化预算对单位支出的约束。当前，各地在事业单位中积极推进绩效管理，就是意识到了一些单位存在绩效意识不强，重资金申请、轻绩效管理的问题。事业单位要将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，使之充分融合，相辅相成。事业单位财政资金的分配、使用上必须充分考虑绩效这一原则，使得资源配置更加合理化。事业单位应该做好这方面工作，将预算的编制、执行、绩效评价结果的反馈和应用管理充分融合，制定出切合部门职责的绩效内容和绩效指标体系，努力查找资金使用和管理中的薄弱环节；在使用财政资金的项目时，应该增加反映资金使用效果指标，比如在申请财政拨款资金时，除了要说明这是什么项目，要申请多少钱，还要阐明绩效目标。财政部门在批复部门预算时，应先对预算单位申报的绩效目标进行评价，符合要求的，才能进入预算编审流程；对于资金绩效好的单位，可以优先安排下年度财政资金。当前，尤其需要改善预算控制方式，建立跨年度的预算平衡机制，以改变年底突击乱花钱的现状。 3.4强化事业单位资产预算控制 事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，在购置资产时一定要审核现有资产项目配备情况，结合事业单位未来经营情况，提出资产的立项，并且做好可行性研究和投资分析工作，经过法定程序批准后，列入年度资本预算，并严格按照预算进度实施。财政部门要加强财政资金的后续使用管理，比如定期不定期抽查有财政资金关系的预算单位财政资金的使用情况；事业单位也要在实施过程中严格审核资金的支出，管理好项目实施过程中发生的各项成本费用，避免项目资金支出超预算，真正实现资产管理和预算管理的紧密统一，切实发挥其作用。单位领导在资产购置过程中应当以身作则，严格执行规章制度，强化预算约束力，并把这项工作与年终个人考核紧密挂钩，更好地实现预定的经营目标。 3.5提高事业单位财务人员专业水平，制定科学合理的预算考核指标体系 一是在设计考核指标过程中，要有多向多维度的考核标准，如不仅有营收利润指标，还要有社会满意度、市场份额或者以同行业绩效指标平均值等非财务指标，并且预算目标下达时，就明确指标含义，这样避免考核中产生意见分歧和讨价还价的现象。 二是考核指标的设置必须根据单位行业特征及内部管理需求来合理确定，指标过多会失去管理重点，过少又会陷入无章可循，使预算的严肃性受到损害。 三是考核指标之间要有逻辑性、整体性，能反映出单位内部各管理系統之间的内在联系，避免各自独立，顾此失彼。 四是考核指标中应明确界定责权利，将责任主体的可控事项纳入考核范围，根据责任中心的具体特点来设置相关指标，并赋予不同的权重和分值。 五是单位申报年度预算前先行申报绩效目标，审批部门应增加对事业单位预算前的绩效目标审核，将预算的完成情况与资金使用效果、社会满意度紧密融合在一起考核，作为对相关部门、人员进行年度绩效评价依据。同时事业单位的财务人员应该自觉加强专业知识的学习，与时俱进，把自己放到市场经济的大背景中，以更好地在工作中发挥管理监督作用。 4 结束语 党的十八届三中全会做出的全面深化改革若干重大问题的决定和国家推行的财政体制改革，从更高的制度层面上出台了新的事业单位预算管理办法，为事业单位更好地履行社会责任，保障事业单位的经济活动合法合规和资金的安全有效使用，有效防范舞弊和腐败，改善单位内部管理制度，减少决策失误提供了根本的指导。事业单位只有不断提高预算管理的改进意识，提高预算执行的有效性，才能适应体制转变的新形势，在变幻莫测的市场经济大潮中勇立潮头，担负起事业单位社会责任，更好地服务于中国特色社会主义建设。 参考文献： [1] 中华人民共和国财政部制定.事业单位财务规则[M].财预，2012：68. [2] 中华人民共和国财政部.财政部关于推进预算绩效管理的指导意见[M].财预，2011：416. [3] 陈红文.强化事业单位预算管理的有效途径略述[J].财经界，2015（15）：45. [4] 齐红.关于进一步规范事业单位预算管理的思考[J].时代金融，2013（1）：51- 52. [5] 冯素芳.探究关于全面预算的事业单位预算管理新思路[J].经营管理者，2015（3）：101. [6] 于凡.事业单位预算管理和财务管理模式创新探索[J].流通经济，2016（41）：97. |
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