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标题 新媒体时代政府公共危机管理研究
范文 周枫
摘要：本文研究新媒体时代政府的公共危机管理。透过危机管理的4R理论视角，分析政府官方微博@上海发布和官方微信公众号，@上海发布的内容和数量，发现上海外滩踩踏整个事件中政府公共危机管理的不足之处，总结了新媒体背景下政府公共危机管理所存在的问题，并提出了相关建议。
关键词：公共危机 危机管理 新媒体4R理论 外滩踩踏
中图分类号：D630 文献标识码：A
近几十年来，随着现代化的浪潮，人们的生活发生了巨大的变化，但是各种社会问题也暴露出来，一些重大的公共危机事件也时有发生，影响着人们的日常生活。不同于传统社会，现代社会随着互联网的普及，公共危机事件的影响力被无限放大，传播呈现出“波纹效应”。手机微信、微博等新媒体的兴起使民众快速获取信息的同时，也给予了民众发布信息交流信息的平台。越来越多的民众也开始关注公共意识和公共话语权的提升，使得公共危机事件的信息发布、舆论管理复杂化。
新媒体是当下民众获取信息的主要来源，是重要的信息发布与管理媒介，是联系政府和民众之间的桥梁和纽带。一旦发生公共危机，新媒体传播将会在很大程度上引导着民众的认知。因此，新媒体的发展对于政府的公共危机管理来说既是一次机遇也是一项挑战：如何利用好新媒体发布信息，如何消除民众疑虑，如何平复社会舆论仍旧是一个待完善的问题。面对公共危机事件的频发，政府需要利用新媒体及时发布信息，对社会舆论进行引导，对公共危机事件进行管理，消除不良影响，转“危”为“机”。
1 理论回顾
1.14R危机管理理论
美国学者罗伯特·希斯在其著作《风险社会》中提出了危机管理的4R理论，提出危机管理由缩减 （Reduction）、预备 （Readiness）、反应 （Response）和恢复（Recovery）的四个阶段构成。危机管理的这四个阶段根据时间顺序和事件进展情况，分别采取不同的措施，来减少危机带来的影响，积极应对已发生的危机并快速恢复。
缩减是危机管理的核心，指的是减少危机的攻击力和影响力，重在风险评估降低风险，尽量排除危机发生。预备指的是预警，做好处理危机情况的准备和防范，组成危机管理小组，形成危机应对的预案。反应指的是当危机发生时快速决策，协调组织和资源，遏制危机扩散，应对和化解危机。恢复指的是在危机发生过后，进一步降低事件的后续影响，总结经验并反思不足，为日后的危机管理提供借鉴。这四个阶段环环相扣、相互依赖，组成了完整的危机管理体系，涵盖事前、事中和事后控制全过程，是一个动态的循环过程，符合危机发展的客观规律。
1.2新媒体时代4R理论在公共危机管理中的运用
4R理论虽然多用在组织危机管理中，但该理论与危机发展与应对的动态过程相契合，而社会作为更大的组织，其危机同组织危机在发生、发展和控制上，遵循相似的规律，因此也可应用在公共危机管理中。而在新媒体时代，政府应用新媒体对公共危机进行动态跟进，也经历着这四个阶段，在这四个阶段做相应调整，利用新媒体应对和化解危机。所以，在公共危机管理中新媒体的管理与应用有着同样的目标，4R理论利于公共危机中政府分阶段利用新媒体进行信息公开和舆论引导。
危机管理缩减、预备、反应和恢复的四个阶段，也贯穿在政府应用新媒体管理公共危机的过程中。面临公共危机时，政府首先要做的是缩减危机。
在这一阶段首先要应用新媒体进行有效的信息公開和舆论引导，可以快速取得舆论的主动权，防止流言扩散，减少民众因为信息不流畅带来的怀疑和恐慌，缩减公共危机的影响力；其次要做的是预备危机。政府利用新媒体来预备危机，在危机发生前通过收集信息，详细分析可能出现的危机情况和发展趋势，为可能突发的危机事件进行预案准备，一旦发生危机后就能快速启动应急预案，利用新媒体对信息进行公开，对舆论进行引导，并通过新媒体获取危机信息和社会态度；再次要做的是反应的速度。
在这一阶段，危机发生后政府要应用新媒体快速做出反应，进行信息公开和舆论引导，让民众了解真实情况，防止不实消息的扩散和民众的恐慌对社会造成的影响。最后要做的是恢复，包括危机后的重建恢复与经验总结。公共危机平息后，政府利用新媒体进一步降低影响，使得社会情绪得到平复；同时，对事件的处置情况、信息的公开和舆论引导进行总结和反思，为将来应对危机提供借鉴。
2 新媒体时代政府公共危机管理现状分析
2.1事件回顾
2014年12月31日23时35分左右（以上海外滩踩踏事件为例），正值倒数计时跨年时分，和往年一样，大量市民和游客聚集在上海外滩等待新年来临。外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处底部，大量向观景台上方行走和从观景台下行的人流拥挤在此，突然有人跌倒，继而引发多人摔倒、叠压，使得拥挤踩踏事件发生，该事件造成36人死亡，49人受伤。事件发生后，虽然政府部门开展了救援并采取了危机应对措施，但网络上迅速出现了各种猜测情况和原因的信息，不明真相的民众在网上发表和转发各种不实消息，一时间各种流言蜚语迅速扩散。2015年1月21日，上海市公布12·31外滩拥挤踩踏事件调查报告，认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。
根据这起公共危机事件发展情况、舆论走势和政府处理措施，同时结合政府官方微博微信等新媒体对该事件的发布与引导，将该起事件划分为四个阶段：萌芽期（2014.12.31）、爆发期（2015.1.1—1.6）、应对期（2015.1.7—1.21）、平息期（2015.1.22—1.31），见表1。
2.2危机萌芽期（2014年12月31日）
2014年12月31日11：30，外滩已是人山人海。此时，网友Direction用手机在微博上发布了一条关于外滩踩踏的消息，并配上了现场图片。这条消息比后来官方发布的踩踏事件发生时间11：35早了5分钟。此时，民众已通过在场网友知道了踩踏事件的发生，但政府并没有做出任何响应。一些自媒体成为这一时间主要的信息来源，民众通过这些非官方的微信微博了解事件情况，同时一些不实消息——关于事故原因的猜测、现场伤亡惨状，也随之扩散。从中看出，政府在危机萌芽期没有及时启动应急预案，更没有应用新媒体对网络传言进行回应，没有对事件情况及时公开。
2.3危机爆发期（2015年1月1日—1月6日）
踩踏发生后，多名网友在微博上发布了外滩踩踏现场的受伤情况。2015年1月1日0∶31，上海市公安局官方微博发布信息称，“有游客摔倒，执勤民警立即赶到围成环岛，引导客流绕行。”这一官方消息仅仅宣布有游客摔倒，远远没有意识到踩踏事件的严重性。随后，新民晚报和新闻晨报等多家主流媒体的微博均做出了相关报道。上海发布微博在4：01分时确认外滩踩踏事件发生，并公布死伤人数。此后，大量政府官方微博和媒体都对这一事件进行了报道，习近平总书记、李克强总理、上海市委书记韩正、上海市长杨雄等上级政府官员对上海外滩踩踏事件的高度关切和救援指示。5∶52分，网友@好火药发布微博，指出“撒钱”事件是踩踏发生的罪魁祸首，该条微博一石激起千层浪，被转发了上万次，网民在尚未了结事实真相的时候，对撒钱者进行了强烈谴责，一时间谣言铺天盖地扩散开来。在微信上，@米尔军事网发布不实文章《上海踩踏真相：美国再次对中国下了杀手》得到10万+阅读和大量转发，事件的真相更加扑朔迷离。直到“撒钱”微博传播了近17个小时，@上海发布微博才在1月1日22：25分发布信息进行辟谣。然而，大量关于谣言的评论和转发已经得到了大量传播，民众也先入为主地盲目猜测，该公共危机的负面舆论影响难以挽回。
这一时期内@上海发布共发布了24条微博，得到了其它主流媒体的转发，成为主要官方信息来源，发布的内容包括公开事故伤亡情况、领导人指示、调查情况、死者名单、善后处置等。@上海发布微信公众号共发布7条信息，发布的内容包括事故说明、政府工作情况、辟谣、伤员救助情况等。政府官方发布在这一阶段着重于信息公开，公开了伤亡情况并驳斥了“撒钱”谣言，试图打消民众的疑虑。同时，也进行了舆论引导，如强调政府救助行动（全力抢救伤员设立救助电话专线、接待遇难者家属），期望转移群众视线。
2.4危机处置期（2015年1月7日—1月21日）
2015年1月7日，上海市委书记韩正发表声明，“对外滩踩踏事故深感悲痛和内疚，将严肃问责”。在事件发生7天后，事件的影响力逐渐减弱。随着上一阶段政府信息的公开和舆论引导，在危机处置的前期（1月7日—1月20日），上海发布微博所发布的8条信息全部是关于伤员病情和救助情况。@上海发布微信公众号上的8条信息也是关于伤员病情和救助情况，1条信息为政府领导人的指示表态。此类信息有助于公开信息、打消民众顾虑、避免猜忌，为平复社会情绪起到了铺垫作用。
在危机处置后期的1月21日，政府官方发布达到了一次高潮。@上海发布微博连续发布了18条信息，都是关于“上海拥挤踩踏事件调查报告发布会”的微直播，内容涉及事件过程还原、医疗救治情况、主要原因、性质、责任认定、整改建议、处理决定等。@上海发布微信公众号也发送了1条关于该发布会的信息。这是对整个事件始末完完全全的信息公开，利用微信微博这类新媒体向公众传达政府的最新进展。
这一过程中，政府着手于对危机的处置。面对复杂的社会情绪和巨大的损失，政府公开进行发布会，承认自身存在疏漏，对该事件有不可推卸的责任，并且就自身失职进行道歉。政府微信微博发布的信息多是关于伤员情况和救治，体现出政府对伤员的关心和弥补，试图重新引导社会舆论，扭转民众的不滿，重塑政府正面形象，减少公共危机的后续影响力。
2.5危机平息期（2015年1月22日—1月31日）
在这一时期，危机事件逐渐平息，微信微博也逐渐归于平静。上海发布微博一共发布了3条信息，分别是“上海人要给上海加把劲”的正能量引导话语，伤员救助情况，强化大型活动安全应急准备。上海发布微信公众号一共发布了2条信息，分别是关于抚恤金标准和伤员救助情况。
在这一时期，政府逐渐平复危机影响，公开了抚恤金标准以平复遇难者家属的情绪，并且也对受伤后的社会民众进行正能量的舆论引导，减少社会心理伤害。同时，也对危机事件进行了总结，发布了强化大型活动安全应急准备的信息。
3 事件中政府新媒体的4R管理
外滩踩踏这一公共危机事件的发展态势，也对应着4R理论中政府公共危机管理的动态过程。其中，在事件发生前政府应该做好预备，在这样一起大型活动前就可能发生的危机进行预测和防范，并制定应急预案。在事件的萌芽、爆发期和处置期，一旦发生危机政府即利用新媒体启动信息发布和舆论引导的应急准备，提前预备危机；缩减危机带来的影响；快速做出反应应对民众的质疑和流言。在事件的平息期，政府利用新媒体进一步降低影响，平复社会情绪；公开事件的处置情况，对信息的公开和舆论引导进行总结和反思，见表2。
3.1缩减
缩减的过程贯穿着整个事件危机管理的萌芽期、爆发期和处置期。缩减的过程中政府致力于第一时间减小危机的破坏力和影响力。在外滩踩踏事件中，政府对危机的缩减管理虽然做出了努力，但发布不够及时，信息也不够准确。这表现在，当踩踏发生后政府没有第一时间应对微信微博上网友发布的信息，没有及时核实情况公开信息。2015年1月1日0∶31分，上海市公安局官方微博发布信息称，“有游客摔倒，执勤民警立即赶到围成环岛，引导客流绕行。”这一官方消息严重失实，仅仅宣布有游客摔倒，远远没有准确把握事态的严重性。当经过了几个小时，网络上已经有了大量传言以后，政府才公开踩踏事件的情况，这使得政府丧失了舆论的主动权。在公共危机事件中，新媒体的缩减是击破网络谣言最有效的方式。在事件发生前期，谣言不胫而走，不明真相的群众与生俱来的恐慌，会产生“宁可信其有不可信其无”的心理，从而选择相信谣言，从而做出错误的判断，进一步为谣言的传播提供了空间和渠道。当面对“撒钱”谣言时，政府没有第一时间在新媒体上进行辟谣，使得不实言论传播了十几个小时。虽然后来政府微信微博均发布信息辟谣，企图缩减影响，但时隔太久，已造成无法挽回的影响。总的来看，政府应用新媒体缩减危机贯穿着外滩踩踏事件的全过程，包括公开事故情况和政府积极应对，缩减危机也起到了一定效果。但是，缩减不及时不准确也使得危机没有在第一时间最小化。
3.2预备
预备的过程主要是在危机发生前的准备和危机萌芽期的应急。在外滩踩踏事件发生前，政府通过监测，已经预见到了跨年时分的大客流。但是，政府面对可能出现的踩踏危机，并没有提前检查存在的隐患，也没有及时消除隐患，更没有提前预警。这一点可以在官方微博上体现，@上海发布在2014年12月31日晚仅发布了一条灯光秀的信息，并没有发布信息提醒民众注意安全，避免拥挤，也没有对人流进行引导。在外滩踩踏事件发生后，政府由于没有建立完善的危机事件预警机制，使得官方媒体未能及时发布信息回应，导致流言四散。在事件发生之初，只有一些个人在微信微博上发布信息，官方微博@上海发布在四个多小时后才正式确认踩踏事件的发生。然而，这已经错过了信息发布的黄金时期，政府在新媒体上预备危机的缺失使得一些先入为主的谣言加大危机。
3.3反应
反应的过程大致体现在危机的爆发期和处置期。这一时间，政府通过官方微信和微博@上海发布对信息进行了整合和全面的报道，公开了大量关于踩踏事件的信息，包括事件进展、伤者情况、政府态度、援助措施等，对危机事件做出了积极的反应。同时，在事后还举行了“上海拥挤踩踏事件调查报告发布会”，并通过微博进行微直播，向公众承认政府失职，公开事件过程还原、医疗救治情况、主要原因、性质、责任认定、整改建议、处理决定等，企图降低民众的不满和质疑，重塑积极作为的政府形象。而民众通过官方微信微博，对事故有了知情，这对消除猜测、引导正面舆论起到了良好的效果。
3.4恢复
恢复的过程对应着危机的平息期。第一，在事件逐渐淡化后，官方微博@上海发布报道政府高度重视和采取的补救措施，例如对伤员进行救助和对遇难者家属进行补偿，让民众了解到政府的重视和做出的努力。第二，也向民众传达了对事件的总结，如“强化大型活动安全应急准备”，表现政府对事件的深刻反思。第三，传达了“上海人要给上海加把劲”的正能量引导话语，缓和社会情绪。在恢复的过程中，政府重在平息事件的后续影响，尝试引导社会舆论，重塑政府形象。
4 新媒体时代政府公共危机管理存在的问题
4.1缩减方面的不足
第一，政府舆论引导意识淡薄。在外滩踩踏事件中，政府在面对网络热议时，时隔4个多小时才首度发声，错过了最佳舆论控制时机。在网络时代，随着新媒体的普及，网络舆论也呈现出前所未有的复杂性，政府在公共危机发生后，为了谨慎起见没有及时发声，也就丧失了舆论的第一话语权。
第二，信息公开滞后。《政府信息公开条例》规定，政府对信息公开的及时性、准确性上负有责任和义务。但是，通过外滩踩踏事件看出，政府信息公开的及时性仍旧存在问题。微信微博这类新媒体是政府的喉舌，但是长期以来媒体在重大事件的报道上都要和政府保持一致，在政府研究并批准的情况下才能进行发布。这导致了信息发布程序过长，面对突发事件时，信息公开不够迅速。在缩减危机时，滞后的信息公开使得已经膨胀发展的不良社会舆论难以快速缩减。
第三，谣言应对不及时。《政府信息公开条例》中提到，“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”面对“撒钱”谣言，政府没有及时辟谣，等这一不实信息大量传播15个小时候才进行辟谣。这时，民众在缺乏真相的情况下，已经先入为主地相信这一谣言，进行大量转发和评论，使得负面效应扩大。政府谣言应对不及时导致了在公共危机管理前期试图缩减危机时，可控性减弱，缩减力弱化，错过了最佳时机。
4.2预备方面的不足
第一，前期信息发布不对位。外滩跨年是一年一度的大型活动，每年都会有成千上万的人聚集在外滩进行跨年。但是，这样的活动政府在前期信息发布上存在重大隐患。倒计时的地点由“外滩”变更到了“外滩源”，很多人都不清楚这一地点的具体位置。主办方和政府在地点变更到这一陌生地方后，没有提前用各种渠道，例如微信微博和短信等通知游客。一直到跨年当天才发布调整信息，这使得游客提前准备的时间不足，为后面的混乱埋下了隐患。
第二，缺乏危机预警意识。政府在面临可能出现的危机时，往往存在预警意识不充足的问题。明知外滩跨年会有大量人流拥挤，容易发生突发事件，但没有提前就可能出现的危机发布信息提醒民众。如果政府在活动前就运用新媒体在微信微博上发布人流疏导信息和提醒民众注意安全避免拥挤的信息，本可以避免这样的危机。
第三，政府利用新媒体进行危机事件应急发布准备不佳。危机发生前，政府缺乏公共危机的媒体应急应对机制，使得危机发生后，未能按照提前制定信息发布和舆论引导程序及时进行新媒体发布。这导致危机发生后需要过长的信息发布程序和时间。
4.3反应方面的不足
第一，信息发布失实。《突发事件应对法》中也规定，当进行突发事件的处置工作时，政府应该按规定统一、准确、及时的发布信息。然而，政府发布信息有时候会存在信息失实的问题。2015年1月1日0：31，@上海市公安局微博发布信息称仅仅是有游客摔倒，执勤民警引导客流。这一信息严重失实，使得后期政府官方发布的公信力受到影响。
第二，自媒体发布信息监管不到位。新媒体的即时性决定了消息的快速覆盖，但新媒体的开放性、无拘性，也给谣言滋生、谣言传播提供了有利环境。在这一事件中，许多不实言论都是通过互联网上的微信微博发出的，政府难以对它们进行把关；在它们误导舆论后，也难以追究责任。
4.4恢复方面的不足
在事件的平息期，政府采取了一系列措施平息事件的后续影响，引导社会舆论，重塑政府形象。这些恢复的工作包括@上海发布微博报道政府高度重视和采取的补救措施，對事件的反思，对社会情绪的正面引导三方面。但是，在危机的恢复方面，政府工作仍然做得不够全面。第一，在总结方面，政府缺乏对事件信息公开和舆论引导的反思。第二，除了在新媒体上传播上述信息以外，政府还应当发布一些灾难应对和急救方面的知识，传达政府对全体民众的关心，从多方面平复社会心理。
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更新时间：2024/12/22 18:16:04