摘要：2016年，为推动国家综合科技实力的快速提高，政府不断加大科技资金投入和科研经费深化改革，发布了国发〔2014〕11号、 中办发〔2016〕50号等一系列新政，旨在突出以人为本，创新服务方式，激发创新活力，落实改革创新，促进科研事业可持续发展。本文重点研究了新形势下科研事业单位内部控制的几点思考。
关键词：科研事业单位 内部控制 体系建设 评价模式
中图分类号：G311 文献标识码：A
1 基本理论与沿革
行政事业单位内部控制，是指“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控（财政部 2012）。”科研单位以科研成果作为导向，在完成国家科技任务的科研活动中，为保障组织权利规范有序、科学运行、防范风险而建立的一整套内部管理系统，具体表现为单位内部建立的各项规章制度、经济业务的审批流程、内部信息沟通与监督、风险评估与报告等。
企业内部控制在我国发展较早，但科研事业单位内部控制建设由于其体制特殊性和自身复杂性起步较晚，在如何开展内部控制整体工作、宣传部署等方面工作还不到位，单位的参与性不够，积极性不高。
2014年，十八届四中全会在审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：对权力集中的部门和岗位，要建立和完善逐级授权、关键岗位设权、重大事项民主集中权，强化内部控制流程化信息化，分散权力风险。
2015年，财政部出台的《内部控制建设的指導意见》和《内部控制基础性评价工作》文件发布，通过“以评促建”方式，明确了事业单位内部控制体系的建设方案和实施细则，真正使事业单位内部控制建设有了实质性进展。
2017年前后，财政部发布了《内部控制报告管理制度》及《内部控制报告编报工作》，从单位层面和业务层面分别推进开展内部控制制度体系建设和内部控制报告工作体系，从而合理保证科研经费使用合法合规，提高科研资金使用效益，有效防范科研活动中的舞弊和腐败，更好地推动内部控制在新时期科研单位进一步深化改革的重要作用，促进可持续发展。
2 研究目的
科研事业单位建立内部控制体系，在坚持全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则的基础上，实现以下重要目的。
2.1建立完善内部控制制衡机制
制衡机制是建立实施事业单位内部控制体系的核心思路，通过对业务授权、财产保管岗位与执行岗位、记账岗位等八种岗位分置实现不相容职务分离，通过对预算、收支、资产管理、政采、合同等职能划分实现分级授权，通过一系列方法达到相互制衡的目的，从传统的后端会计单据控制转变成为前端、中端动态全过程控制，从单一依靠外部审计监督转变为依靠内部控制评价监督和外部政策方针监督相结合，从单位内部人治转变为制度法治，有效对科研活动中涉及的各类风险进行防范。
2.2建立分层制度体系，优化流程图
分层制度体系是将分散在各个部门的管理制度，从顶层设计考虑划分为根本制度（制度依据），重要制度（单位层面），具体制度（业务层面），将其有机地链接在一起形成制度之间的严密逻辑关系，有效防范制度控制缺失和重叠，解决各部门之间职责划分不清等问题，最终构成“金字塔”式内部控制制度体系。
内部控制流程图是将所有业务活动按照流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施，科学合理的流程图可以有效解决程序化风险，打通各部门“各管一段”的现象，建立动态循环的责任体系。
2.3提高科研经费使用效益，促进科研战略实现
科研经费是科研单位的主要资金，是科研单位提高科技水平，培养科技人才、促进科学发展的重要保障，也是单位管理的核心主线。通过完善制衡机制，建立分层制度体系，优化流程图，最大限度地发挥经济效益，集中资源在重大事项和影响国计民生的战略前沿，促进科研活动为国家战略的实现。
3 难点和研究
科研事业单位内部控制体系建设是一项重要的改革举措，具有深远意义。在改革和创新科研经费使用和管理、建立必要的激励体系之外，还应尽快完善制衡约束机制，内部控制体系建设承担着这项重要使命。
笔者查阅了大量行政事业单位内部控制研究方面文献，集中体现为以《内部控制规范》为界的两个阶段的研究，在《规范》之前，文献数量较少且多以学术理论作为研究对象，研究内容不系统，更多参考企业内部控制一些操作理念和方法，实施落地较难；在《规范》之后，文献数量迅速增加，参与研究的领域和角度更加全面，发现有待解决的问题也更加系统化，对于单位落实改革提出了很多针对性、实用性很强的建议。
林瑞琴（2013）《浅谈科研事业单位内部控制的现状和对策》中指出，建立内部控制绩效评价体系，加强内部审计监督，设置专职审计部门和人员，将审计部门权限设置为单位层面管理机构，提高内部审计监督的效果。
赵小刚（2016）《区县行政事业单位内部控制评价模式研究》中提出，建立科学合理的评价模式，建立不敢腐、不能腐、不想腐的保障机制，建立内部控制的倒逼机制，进一步完善公共财政管理机制，丰富内控评价的管理实践和创新。
张庆龙（2017）《行政事业单位内部控制建设原理与操作实务》中围绕内部控制建设原理和落实方法，从单位层面和具体业务层面分别详细介绍了内部控制建设，并通过内控建立实施情况进行监督评价，持续完善内控体系。
科研事业单位作为事业单位一大类别，和其他事业单位一样存在内部管理环境相对落后、职能功能不够明确、管理效率偏低等问题。在结合实际管理工作中发现，在控制环境、关键岗位人员、信息化建设、内部监督等方面，是内部控制体系建设的难点，需要在内部控制体系建设中研究和完善。
3.1控制环境
控制环境是内部控制体系建立、实施，良好运行的基础。科研事业单位不具备企业的管理组织和股权结构，受到“三定”规定的制约，人员调动比较复杂，不能将决策、执行、监督机构设置有效分开，存在多岗兼任、不相容岗位兼职、权责权限划分不明晰等现象，有些单位内部控制领导机构，没有明确领导班子成员在内部控制体系中的角色及工作机制，没有形成有效的部门制衡机制，存在管理缺失或授权重叠等现象，导致内部控制制度流失或形同虚设，或没有认真执行。
内部控制环境建设应从单位顶层设计因素考虑，设置决策机构、执行机构、监督机构的“三权分离”构架，实现组织构架的科学分工和有效制衡。从单位内部根据职能目标考虑，结合科研活动发生规律，分别从横向设置机构部门，确定各部门职责、分工协作和管理权限，特别是要明确会计、资产管理、政府采购、纪检监察等部门的内部控制职责权限；从纵向业务上划分管理层级，明确业务环节流程的风险点和分级授权审批，有效分散内部控制风险。
此外，在组织构架、横向机构设置、纵向分级授权的设置外，还应针对重要事项和重大经济决策设置预算决算委员会、重大资产购置论证组等专项决策机制，把内部审批流程、部门协调和集体领导决策有效结合起来，确保能够充分听取多方面意见，提高决策的科学性、合理性、促进单位健康发展。
3.2关键岗位人员
关键岗位人员是事业单位经济业务活动中起重要作用，与单位整体战略发展密切相关，承担重要职责，掌握单位发展所需关键技能的一系列岗位和人员的总称。对于科研事业单位来说，除了包括预算管理岗位、收支管理岗位、政采管理岗位、资产管理岗位、内部监督岗位等关键岗位，还应包括科研骨干及科研财务助理等关键人员。但由于在组织结构设计上没有整体规划，职责划分缺失或重叠，存在关键岗位设置模糊，岗位之间缺乏制约和监督的现象；由于工作任务和培训考核机制不健全，存在关键岗位和人员管理松散、意识薄弱的现象；由于人员调动比较复杂，个别关键岗位长期一人担任，存在内控隐患等现象。
科研单位应就单位性质、预算收支特点，结合部门设置和分级授权中的重点内控风险点，明确内部控制岗位的人员设置和权限划分，对关键岗位人员及时开展职业道德教育和风险培训，建立关键岗位责任制、轮岗制，并对关键岗位工作进行绩效考评。此外，还应对科研骨干及科研财务助理定期分别开展国家政策方针宣贯、党风廉政建设教育、内控制度培训、流程化学习，从思想高度上加强内部控制，有效防范科研舞弊的发生。
3.3信息化建设
随着网络技术发展和“金税三期”等大数据时代的到来，外部信息化环境发生了翻天覆地的变化，与此同时，内部控制信息化建设也在如火如荼地进行。根据《“十二五”信息化建设规划》《内控规范》等政策文件指出，单位应将内部控制流程嵌入到网络信息集成平台中，实行归口管理，减少和消除程序化风险，提高内部控制有效性。在单位管理工作中，大部分的单位财务系统已实现信息化，财务数据的处理和分析可以通过系统接口直接生成报表，但是经费支出审批、合同审批、资产控制审批、采购审批等各项前端、中端审批环节中还使用传统纸质单据签批流转，单据流转速度慢，而且在审批流程上存在领导先签字的现象较为普遍，内控审批监督不到位。
信息化建设是一项系统性工程，如果说信息沟通是保障科研工作顺利进展，链接单位内部外部资源的重要桥梁，则信息化建设是构建重要桥梁的基石。构建基石的根本在财务信息系统，基于财务信息系统将审批流程延展至各项审批环节中，将审批监督流程嵌入到信息系统中，以滚动预算为核心、内部控制为管理主线构建财务、资产、科研、基础条件及相关信息交互和共享平台，既能有效固化业务流程，减少人为因素影响，解决程序化风险，也能为单位发展提供全面、真实的信息资源，为未来政府会计报告的改革和信息公开提供基础信息保障。
3.4内部监督
内部监督是单位对经济活动执行情况的监督和检查，是对内部控制制度是否健全，执行是否有效性全面评价。内部监督贯穿于科研立项、预算执行、经费支出、结题评审等科研活动全过程。目前，部分科研事业单位已建立了内部审计部门和内审人员开展内部审计工作，但受到“三定”原则编制不足的限制，一个单位往往只有1-2名内部审计人员，人员编制远远不能满足单位业务体量和发展需求，而且从事内部审计工作人員主要是由财务人员转岗到内审部门，审计目标仅限为财务支出审计监督，即对支出凭证进行合法性、合规性复核，对科研活动涉及的事前和事中监督工作缺失，在结题验收时，又是以外部审计监督部门审查结果为主，更加弱化了内部监督的管理意义。
内部监督是内部控制体系建设评价的重要部分。首先应将内部控制的执行部门和监督部门有效分离，规范职责权限，运用信息化扩展内部审计监督领域，强化内部审计队伍的建设，完善内部审计及反馈机制，提高内部审计部门职责权限，从单一依靠外部审计监督转变为依靠内部控制评价监督和外部政策方针监督相结合，从单位内部人治转变为制度法治，提高单位综合科研竞争力。
4 内部控制体系建设落实
事业单位建设内部控制体系，是一项复杂系统工程。2014年，在全国范围内实施《内控规范》，不仅仅是从基本理念进行了规定，而是细化到单位层面、业务层面的各项具体制度政策，掌握了事业单位的核心业务和主要流程，具有极强针对性和实用性。
4.1“金字塔”式内部控制制度体系
内部控制体系建设的核心之一就是补充完善制度建设，结合科研单位管理工作，从根本制度（制度依据）、重要制度（单位层面）、具体制度（业务层面）建立“金字塔”式内部控制制度体系。
4.1.1组织框架
内部控制制度体系建设是自上而下的制度完善过程，依据国家制度、法律法规、内部控制制度总体框架为制度依据，从顶层上将制度进行划分，建立严密逻辑关系，逐层进行细化，构建制度体系框架，见图1。
4.1.2动态循环评价
内部控制评价是指对单位内部控制系统建立和运行的有效性进行评价，出具内部控制评价报告的过程。内部控制评价是错综复杂的系统工程，通过构建“定性定量指标体系、全面动态评价模型、内部控制报告填报软件”一体化管理模式，以基础性评价报告作为基准，分阶段实施内部控制体系建设评价工作。
4.1.3组织实施
建立有效的动态循环评价工作，将每个评价周期设置为“前提、实施、结果、改进”四个必要环节，通过使用流程图法、抽样穿行法、问卷调查法、个别访谈法、比较分析法等定性评价方法进行直观的了解内部控制运行情况；结合使用定量指标打分体系，将各项制度完备情况、关键岗位制衡情况、不相容岗位设置情况等重点考核方面，建立客观分值指标，最终将各项考核结果通过填报内部控制软件进行上报汇总。
4.1.4评价过程
评价过程是内部控制评价的实质性阶段。在单位层面评价部分，主要包括组织架构、工作机制、关键岗位人员、财务信息、信息化建设程度等多个方面进行评价；在业务层面评价部分，包括预算、收支、政采、资产、基建、合同等方面进行风险识别、风险评估、风险应对方面评价。需要强调的是，内部控制评价的过程不是一次性的工作，而是一个不断循环优化的过程。不论在基础性评价报告中设置和打分很高的指标体系，随着时间的推移、人员的变化、结构的整合拆分、内部外部环境变化、国家政策方针的调控、都会产生一系列的影响，而出现新的问题，这些问题就是在不断循环评价过程中得到补充完善，为单位长远战略发展提供有效支撑。
4.1.5动态循环评价模型
为有效推进内部控制评价工作的良性循环，将每个评价周期划分为“工作方案制定、评价过程实施、评价报告的整理、上报汇总、优化改进”等环节，按照一个完整的顺序完成一轮评价工作后，按照整体工作部署和时间节点设置，动态循环至下一个评价周期。
在循环评价模型的运行过程中，结合《内部控制报告管理制度》及《内部控制报告编报工作》管理要求，从“单位层面6个主要方面、业务层面6个领域”逐层细化主要风险点和控制程序，嵌入到动态循环评价模型，见图2。
在国家大力推进科研单位改革的新形势下，内部控制制度体系建设和内部控制评价报告工作已经成为单位未来发展的创新管理方式，建立健全制衡机制、完善内部控制制度体系、循环评价模式，为保证科研经费使用合法合规，提高科研资金使用效益，有效防范科研活动中的舞弊和腐败，更好地推动内部控制在新时期科研单位进一步深化改革的重要作用，促进科研事业可持续发展。
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