| 标题 | 基层人大代表选举中正式代表候选人提名与确定 |
| 范文 | 李海高 摘要：从实用程度和可操作性的角度来讲，基层人大选举制度（主要指运行）是有被改良的可能性，而基层人大选举正式代表候选人的提名与确定程序对于基层人大选举的重要性也不容小觑。从法律的规定抽象不具体，到选民提名权与知情权的实现程度较低，再到选举委员会这一选举执行机构的独立性严重缺失等一系列问题，都反映出基层人大选举正式代表候选人的提名与确认存在的现实问题较为突出。而要实现基层人大选举的民主，选出符合民意的人大代表，首要和迫切的是要解决以上三个方面的问题。同时，必要的立法建议，将使《选举法》的程序规定更加完善；推动预选作为确定基层人大代表候选人的必经途径将会消除选举外权力的不正当干预，使选举更代表民意；常设的具有独立性的基层人大选举委员会必将激发选民参与选举的热情。总之，通过选举来实现民主必然是自下而上的，即要变安排确认式的选举为积极参与式的选举。 关键词：基层人大代表 正式代表候选人 选举委员会 选举法 中图分类号：D921.2 文献标识码：A Nomination and Determination of Candidates for Official Deputies in the Election of Deputies to the Peoples Congresses at the Grassroots Level Li Haigao（Inner Mongolia University Law School， Hohhot 010070，Inner Mongolia，China） Abstract： From the practical and operational point of view， the grassroots peoples congress system （mainly refers to the operation） is the possibility of being improved， and the grassroots peoples congress elections on behalf of the candidates nomination and confirmation procedures for the importance of grassroots elections should not be underestimated. From the legal provisions of the abstract is not specifi c to the voter nomination and the right to know the degree of realization of a lower， and then to the election committee of the election agency of the serious lack of independence and a series of questions， all reflect the grassroots peoples election official representative candidates The reality of the existence of the nomination and confi rmation is more prominent. And to achieve democracy at the grassroots level elections， elected peoples congress in line with public opinion， the primary and urgent is to solve the above three aspects of the problem. At the same time， the necessary legislative proposals will make our "electoral law" procedural provisions more perfect： to promote preselection as a way to determine the candidates at the grassroots level deputies will eliminate the illegal power of the election， so that the election more representative of the public：The permanent independent grassroots Peoples Election Commission will inspire voters to participate in the election enthusiasm. In short， the adoption of elections to achieve democracy must be bottom-up， that is， to change the type of confi rmation of the election for the active participation of the election. Key words：Deputies to grassroots peoples congresses offi cial candidate the election committee the election law 《中華人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”随着民主、法治作为社会主义核心价值观予以彰显和党的十八届四中全会“依法治国”号角的吹响，2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发[2015]18号）的出台，有必要立足社会现实，反思现行的选举——象征我国民主化程度，并贯彻执政党的宗旨——制度。民主在现代化国家已然达成了共识，但是根据民主化程度的差异，中国式的民主虽不同于西方国家的民主，但是仍有较大的发展空间。从解决社会问题和逐步推动民主化进程的角度来讲，笔者认为，对基层人大代表选举进行反思和重塑实有必要。 1 正式代表候选人提名与确定重要性 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）的规定，我国县级和乡、镇一级的人大代表实行直接选举。按照学界通说，选举的原则之一便是直接选举原则，纵观世界各国，无论是实行总统制的美国，实行责任内阁制的英国或者实行半总统制的法国，议会的议员均由民选产生。在中国，相较于由人大代表间接选举产生的市级及以上人大代表，基层人大代表通过直接选举的方式从制度设计而言更具有民主性，更能选举出代表民意的代表。然而，这一看似具有“优越感”的基层人大选举却问题不少。按照通常的观点，选举分为五个阶段，即选区划分（选民登记）、候选人的提名与确定、选民投票、计票、确定选举结果。与以往的关注点不同，在基层人大的选举过程中，笔者认为候选人的提名与确定阶段显得非常重要。北京市社科院雷弢研究员如是说：“选举的民主与不民主不是看投票过程的规范与不规范，也不是看选民参选率怎样进行。如果候选人的提名与确认过程被操控了，那么选举的结果也就可想而知。”[1]与雷弢研究院观点相仿，笔者认为，选举投票的秘密性，计票方式的公正性，选举结果的公开性固然对于选举的民主的重要性不可或缺，但是上述三个阶段由于在互联网背景下有了广大选民的参与，很难出现大的问题。但是，对于选举的前置阶段之一——正式代表候选人的提名与确定而言，不仅《选举法》规定不够详细、具体，而且由此导致实践当中无章可循、暗箱操作等现象的发生；不仅缺乏规范性，也缺乏民主性。如果作为最终确定的候选人都是一些反民主的人士、政治投机者，那么即使后面的选举阶段多民主，都将会无济于事。 因此，要进一步实现或保障基层人大选举的民主运行，必须要从正式代表候选人的提名与确认这一过程着手，反思并在反思的基础上重塑基层人大选举正式代表候选人制度，从而有次序实现民主化。 2 正式代表候选人提名与确定的制度 没有一部好的法律作为制度运行的依据，制度的稳定性、民主性和科学性将受到诟病。选举制度尤其是这样。我国《选举法》关于基层人大选举代表候选人的规定主要包括双轨制提名，正式代表候选人数量，选民小组以及预选四方面。 2.1双轨制提名 《选举法》第二十九条主要规定了行使提名权的主体和提名的方式，但不免产生下述问题：一是享有提名权的“政党和人民团体”的范围有多大？二是“政党和人民团体”提名的候选人和选民十人以上联合提名的候選人地位是否存在差异？对于第一个问题的回答，有文件指出，“各政党与人民团体”的政党是指中国共产党和八个民主党派，“人民团体”是指共青团、妇联、工会等群众团体的基层组织，专业或行业组织应被排除在外[2]。对于不同提名主体推荐的候选人的地位而言，官方的规定为“任何组织或个人提名的候选人都不能超过本选区应选代表人数，无论哪个主体推荐的代表候选人都具有同等法律地位。”[3]值得注意的另一个问题是，不同提名主体推荐的候选人的比例，全国对此并没有统一的规定，北京、上海、天津等地已经对基层人大代表选举中各政党和各人民团体和选民联名推荐代表候选人的比例都有规定[4]。其中，《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》规定，“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人，并由选举委员会介绍到选区。各政党、各人民团体联合或者单独推荐区、县人民代表大会代表候选人的名额总数，一般不超过应选代表总名额的20%。”[5]某些经济发达地区出台的这些规定能够限制各政党、各人民团体提名的代表候选人过多，但是，只有少数省份采取这一制度，并未在全国推行。并且像北京市的细则当中的诸如“一般不超过”并不具有强制性。 2.2正式代表候选人数量 《选举法》第三十条规定了基层人大选举代表候选人的数量，但该条当中所规定的代表候选人的人数不能超过应选代表名额一倍的规定是没有科学依据的，在条件成立时就可能发生不合理剥夺了公民的被选举权现象。假设应选代表的人数为1，则候选人数量为3时，也并无不当。因此，该条规定不够具体、合理。 2.3选民小组的酝酿、讨论、协商以及预选 《选举法》第三十一条主要规定了正式代表候选人（名单）的确定。通过审视第三十一条，不难发现以下问题：一是选民小组“讨论、协商”确定正式代表候选人名单，规定的过于笼统，没有具体的实施细则。由于法律的模糊，极易导致通过“讨论、协商”后使整个选举走向民主的对立面，使真正的民意代表失去了代表的资格，事实上也有大量有关方面的鲜活案例。因此，有必要对“选民小组”的职权予以详细规制。二是预选并非是基层人大选举正式代表候选人确定的必经程序。预选的意义在于确定的候选人能够体现民意，但是，由于其不是必经程序，在选举中容易导致其流于形式，使选民的提名权落空[6]。 3 提名与确定制度的运行 通过对现行法律有关基层人大选举正式代表候选人的提名与确定制度的反思，是从静态的事件来观察制度本身的规定。但是任何制度都是需要运行的，尤其是选举这一政治制度，仅看到其“静”而不能够体会其“动”，无异于盲人摸象。接下来笔者试图基层人大选举的两个重要主体——选民和选举委员会——来进一步反思基层人大代表候选人的提名与确认制度。 3.1反思基层人大选举选民提名权与知情权的实现程度 与选举的阶段相对应，不同选举主体存在着不同的权利。其中在基层人大代表候选人的提名与确认过程中，主要涉及选民的提名权和知情权1。以提名权为主，主要分析两个方面。一是选民对于提名权行使的状况透视出选民的政治冷漠与利益缺失；二是双轨制提名下选民提名的候选人被“协商”下来的情况时有发生，侵犯了选民的提名权（有时知情权也受到侵犯），显示出选举过程中存在不正当的“潜规则”。 根据众多学者调研发现，在基层人大换届选举的过程当中，除个别例子外——如刘萍、乔木，选民提名的候选人数量较少。这反映了选民缺乏提名候选人的动力。究其原因，主要有几个方面。一是计划经济下人习惯于一切公共事务由党和政府来安排，因此对于自身能够参与选举的权利没有概念和强烈的意识；二是由政党、组织提名的候选人往往能够顺利当选，即使自己进行提名，很有可能被选民小组“酝酿”下来；三是选民认为自己参与提名的收益大于成本[2]。近年来，随着自荐候选人的增多和自媒体2的兴起，公民尤其是对于时间和精力较为充足的人而言的参政意识有所上升，因此，在缺乏选民与候选人之间的利害关系的环境中，选民的参选热情还没能够激发。 选民提名在实践中经常受到各种限制，且限制的方式有多种多样。比如刘萍案，就是通过划分选区以及户籍的借口来限制选民的提名权；还存在通过隐瞒选举信息的方式，使要行使提名权的选民错过提名的时间，用程序的决定权来限制选民的提名权；还有通过做思想政治工作的方法瓦解选民的选举联盟，进而使提名落空。所有的方式都体现着选举执行机构干涉、限制、阻挠选民的提名权的行使，打击选民参选的积极性，最终使选民对选举和人大失去信心。 候选人员的提名主体不仅有选民十人以上，还有各政党和各人民团体。研究选举制度的学者袁达毅教授曾亲自被组织上提名为基层人大的候选人并在正式代表候选人的确定环节被“协商”下来。在袁教授被确定为初步代表候选人时，得到的解释是：“几位领导都声明退出了。十几位组长也议了一下，提出几个条件：一是要体现单位特点。因为是教学单位，从教学第一线出代表比较好；二是能够对区域的发展提出建设性意见；三是有参政议政能力；四是能孚众望，能代表民意。除去几位年岁大一点的，剩下的就4个人的提名票最多。”但是后来，选区召开联组协商会，分会领导就代表的结构比例要求谈了意见，进行“引导”，最终袁教授在分会“引导”时被联组会议“协商”掉了。该例充分说明是否能被最终确定为候选人的不是民意，而是在选民不知情的情况下由所谓的“选民小组”进行协商的结果，要充分考虑的是领导的意图或者组织的需要并进行一种刻意的安排，由于选民小组并不能够代表民意，那么其所做出的决定也很难具有民意基础，不排除作出反民意安排的可能，同时也侵犯了选民的事前甚至事后的知情权[7]。 3.2反思选举委员会的独立性 《选举法》第八条第二款和第九条规定了基层人大选举委员会的产生及职责。审视上述法律规定，并无不合适之处。但是，在我国的选举实践当中，选举委员会却并不那么“纯洁”，俨然实际成了一种各种实权部门都参与其中的一个大杂烩的选举机构。这样一个叠床架屋式的选举机构显著的特征就是完成上级党委和政府交办的任务，确保选举工作的顺利进行，组织提名的候选人顺利当选[8]。因此，选举委员会这一主持基层人大代表选举的机构的独立性就得不到保障，而在候选人的提名与确认阶段，主要表现在两个方面。 一是由于在各级基层人大选举中各地方政府和党委的负责人，依据惯例必须具有人大代表的身份，所以在选举时会把这部分人分配到下面的不同选区参选，并且要求其必须当选。这部分人被称之为“必选代表”（“戴帽代表”）；除了給上级领导的指标分配外，还存在对于代表结构的强制性规定，即要选出一定数量具有身份特征的人大代表作为候选人，这部分人被称之为“应选代表”。比如，无党派、知识分子、少数民族、妇女等。以上两种候选人的确定方式受到蔡定剑教授的批判：“上级选派的代表实质上是不能差额的，差额只能去掉当地的候选人，使选举有失公平，也难以发扬民主。”另外，指定某一选区必须选出某一特定的民族、性别、职业的代表事实上是一种安排确认式的、计划式的思维[9]。由于受到上级的指示和干预，选举委员会的独立性就变得更加虚化，而不能够按照民意主持选举。 二是表现在地方党委对选举提名权的垄断，虚设了选举委员会的位置，以至于少有人会在实践中把选举委员会作为一个有最终决定权的机构来看待。有学者对基层人大的选举总结很到位，即“党委领导，人大主办，各方面配合[4]”。这充分体现了基层人大选举中，地方党委的领导地位的重要性。宪法学者王光辉提出，我国的政治与其他国家最大的不同就是双重代表制问题。党是代表人民的，代表人民当家做主，人大也是代表人民的。这种双重代表难免就会发生冲突。从实际状况来看，由于人大作用不大，党的代表性和人大的代表性未必能够得到很好的协调[2]。但是，基层党委用组织代替选举，操纵选举的行为是与人大制度本身的价值相背离的。应当说，尊重民意进行选举才能更充分体现党民主执政的特点。 4 解决提名与确定制度问题的出路 对于基层人大选举的正式代表候选人的提名与确定制度而言，问题是现实存在的，但解决问题却是第一位的。 4.1对参选行为形成共识 公民积极参与基层人大代表选举的行为首先应当得到官方的支持。国家基层人大代表的选举交给人民群众，这是中国共产党群众路线的优良作风的体现，目的是让群众代表群众，防止被代表，以使群众更好监督一府两院工作、监督好自己的钱袋子、造福群众。笔者认为那些主张基层人大选举一旦脱离了地方党委、政府的绝对控制，将会导致阶级敌人被选为人大代表从而使基层政权变色的人士别有用心的。一方面，正如习近平总书记所讲：“人民代表大会制度之所以具有强大的生命力和显著优越性，关键在于它深深根植于人民之中。”[10]对于基层人大的选举，要坚决维护党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的领导应当体现在地方党委要做好合理分配代表名额，不遗余力地将真正能够反映民意、代表民情的人予以提名，而不是有些地方党委在选举的过程中暗箱操作，硬生生将一些不具备成为人大代表资格的人员提名并顺利成为正式代表候选人，利用选民对于政治参与的冷漠，使其顺利当选，此种行为严重背离党的宗旨。另一方面，有序的基层人大选举是不可能危机到国家的安全、政治的稳定。原因在于基层人大并不享有立法权，基层人大代表最重要的职能便是为民代言，监督政府的财政收支，使政府的钱真正用到百姓的身上；同时，对于那些惰政盛行的部门及其相关责任人实行问责，不仅要使政府不能乱作为，也要使政府不能不作为。因此，基层人大代表作用的良好发挥有利于廉洁政府的建设，地方经济和社会的繁荣稳定发展。 随着社会主义市场经济的进一步活跃，人民群众的权利意识不断增强。一些选民虽未被政党组织提名，但由于具有公共精神，希望自己成为人大代表，维护选民的权益。但这种“毛遂自荐”式的人物在以往的基层人大选举中相当部分没有被确定为正式代表候选人，显然是与基层党委不重视甚至压制不无关系。地方党委要认识到现行安排确认式的选举是与马克思所主张的巴黎公社选举原则是格格不入的[1]。故应该鼓励这种参选行为，党委的各位领导并不能够完全了解选民参与公共事务的能动程度，而积极地站出来要为选民服务的精神本身就是为了选民的利益，显然这种利益是符合选举目的的。所以地方各级权力部门要重视并鼓励公民积极地参选行为，同时要让选民清醒意识到选举或被选举为人大代表的意义所在，上下联动，方可形成共识；而共识的形成将为正式代表候选人的确定提供重要的指导。 4.2规范双轨制提名 首先，双轨提名制中政党、社会团体提名的比例和选民联名提名的比例划分在诸如北京市的《人大选举实施细则》当中有所规定，但在诸如内蒙古自治区的《人大选举实施细则》中却难以觅见其踪影。笔者认为北京市的做法是可取的，即政党、社团的提名比例控制在20%，剩下的由选民联名提名。这有助于那些自荐参选人以选民的利益诉求为中心进行竞选。同时，应当看到我国基层人大选举的提名问题丛生的原因之一也在于选民联合提名候选人的人数要求相较于法治国家而言还是过低，实有必要提高选民联合提名候选人的人数要求，修改《选举法》，使《选举法》有更多的程序性的规定，增加选举的严肃性[11]。必须要让选那些有志于当选的自荐参选人全过程展开竞选。《选举法》只对正式代表候选人确立后与选民见面进行了规定，笔者认为各地的《实施细则》可以将选民与候选人进行“互动”的制度进行细化，不必谈“竞选”而色变。 其次，为了实现双轨制提名下的候选人能够得到公平的对待，选举提名过程的所有信息必须予以公布，落实选民的提名权及知情权。要打破“独立参选人”需要面对的潜在障碍与壁垒，消除现实当中存在的“难以了解选举提名的相关信息，尤其是对提名的方式与途径知之甚少”的问题。同时，诚如有学者所言，公开选举提名信息中很重要的一个方面是，所有参选人都能获得等量的信息，不能有所偏颇。这样能够保证独立参选人在制度的范围内正当参选，避免秘密操纵下候选人之间的相互攻击与恶性竞争。 第三，要建立具有独立性的选举委员会。实践当中的选举委员会是一个临时的机构，且由于受到地方党委的领导，严重缺乏独立性，从而缺乏可调查性和可追责性。一个独立的选举委员会的建立，不仅有助于保证选举的民主性，而且也会为选举积累大量的经验和人才，从而具有延续性。应当指出的是，选举委员会的组成人员既不能兼任人大代表的职务，也不能兼任“一府两院”工作人员的职务。 4.3规范选民小组并开放预选 在正式代表候选人的确定环节所采用的以协商为主以预选作为协商不能予以适用的手段的做法实不可取的。对已这一问题的规范，要从两个方面入手。 第一，实践中，选民小组确定正式代表候选人的选举工作与全体登记选民并无关系[1]，这就不难理解大部分由选民提名的候选人被“协商”下去。要改变这一现状，一是要保证选民小组的客观性与中立性。小组成员必须是本选区的选民，最好让那些具有丰富经验和较高威信的人来担任。二是要保证选民小组本身的独立性。实践当中之所以导致选民提名的大部分候选人被“协商”下去，一个重要的因素便是受制于上级机关对于“必选代表”和“应选代表”的安排。笔者赞同有学者的观点，“在基层人大代表名额分配中，下达妇女、少数民族代表比例的做法是合理的，不需要改变，但下达工人、农民、干部、知识分子等不同身份代表比例的做法，应被彻底取消。”[4]为了达到特定比例的代表结构或上级指派的选举政治任务而违背选举规则，是有违实质民主精神的表现。三是要规范选民小组成员自身的行为，严禁小组成员参选人大代表[12]。 第二，有必要开放预选成为确定基层人大代表候选人的必经程序。多年来，选举委员会和选民小组很大程度上并不能够合理分配候选人名额和确定正式代表候选人已经成为一种“顽疾”，即使是“猛药去疴”“壮士割腕”，欲使“斩草除根”仍需一个渐进的过程；同时，只开一个“药方”是不够的。为了让基层人大的选举变更加科学、民主，预选便能够保证选民的意愿不被在投票时得不到尊重。由于基层人大代表是民意代表，所以只有通过预选这种相对公平、客观的方式，才能有效避免指派候选人所带来的社会矛盾，调动选民的积极性，并符合选举的时效性[1]。这也是有历史的原因的，按照1979年《选举法》的规定，预选是确定正式代表候选人时可以直接采用的程序[13]。 5 结束语 从实用程度和可操作性的角度来讲，基层人大选举制度（主要指运行）是有被改良的可能性，而基层人大选举正式代表候选人的提名与确定程序对于基层人大选举的重要性也不容小觑。从法律的规定抽象不具体，到选民提名权与知情权的实现程度较低，再到选举委员会这一选举执行机构的独立性严重缺失等一系列问题，都反映出基层人大选举正式代表候选人的提名与确认存在的现实问题较为突出。而要实现基层人大选举的民主，选出符合民意的人大代表，首要和迫切的是要解决以上三个方面的问题。同时，必要的立法建议，将使《选举法》的程序规定更加完善；推动预选作为确定基层人大代表候选人的必经途径将会消除选举外权力的不正当干预，使选举更代表民意；常设的具有独立性的基层人大选举委员会必将激发选民参与选举的热情。总之，通过选举来实现民主必然是自下而上的，即要变安排确认式的选举为积极参与式的选举，这也就注定了这条道路不可能是平坦的，作为研习法律和政治学的人员，有必要意识到自身去践行的现实意义，有必要通过个案的积累来逐步推动选举的民主化进程。 参考文献： [1] 雷弢.双轨制提名下的代表当选率研究——以北京市人大代表选举为例[J].甘肃行政学院学报，2011（4）：96- 106. [2] 吴雨欣.中國基层人大选举提名制度运行情况解析[J].甘肃行政学院学报，2014（4）：83- 95. [3] 乔晓阳，张春生.《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》释义及问题解答[M].北京：中国民主法制出版社，2011. [4] 史卫民.公选与直选[M].北京：中国社会科学出版社，2003. [5] 袁达毅.县级人大代表选举研究[M].北京：中国社会出版社，2002. [6] 林峰.人大选举制度的现状及其未来[J].上海政法大学学报，2009（3）：18- 29. [7] 袁达毅.我是如何被“协商”下来的[J].新闻周刊，2003（45）：44. [8] 邱家军.2011年上海人大代表直接选举观察报告[J].当代政治研究报告，2013（10）：122. [9] 张谦元.县乡人大直接选举的监督研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005. [10] 刘世玮.与时俱进做好新时期基层人大工作[EB/OL].http：//dangjian.gmw.cn/2016- 02/29/ content_19086882.htm，2016- 02-29. [11] 吴雨欣.中国基层人大代表的独立参选行为分析——选举理性的视角[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2014，67（5）：58- 63. [12] 刘娅.对基层人大代表选举“居民联名提名”和“自荐提名”候选人参选的分析[J].山东科学大学学报（社会科学版），2004，6（3）：51- 56. [13] 袁达毅.乡级人大代表选举研究[M].北京：中国社会出版社，2008. |
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