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标题 社区居委会推动社区自治的实践逻辑
范文 匡梦叶

摘要：面对我国社区居委会过度行政化及角色偏差的问题，一些学者提出通过制度上的变革来解决，但制度变革通常需要漫长的过程，究竟社区居委会能否在现有体制下推动社区自治呢？以c市F社区居委会发动居民参与社区垃圾分类方案制定为研究个案，采用过程一事件分析方法，关注居委会发动社区居民自治的过程，对其中的逻辑进行动态的分析。在对F社区居委会推动社区自治的过程进行分析的基础上指出，在现有社会背景下，居委会要想推动社区居民自治，首先要以社区居民的利益为本位，在了解居民意愿的情况下，充分调动社区居民自下而上的参与。社区居委会应发挥其动员社区居民和链接各方面资源的能力，建构社区里的社会合作网络体系，同时要争取来自政府的支持。
关键词：社区治理 社区自治 居委会 过程—事件分析
中图分类号：C913 文献标识码：A
1 研究背景
社区居委会作为居民自治组织，在社区自治中的作用不可忽视。但就现实情况看来，由于社区居委会存在着过度行政化的问题，社区实现居民自治仍然非常困难。一方面，居委会承担了政府及其行政部门下派的各种工作，涉及人口计生、人民调解、治安保卫、公共卫生等各个方面，平时还要应付各种检查和创建工作，所谓“上面千条线，下面一根针”，自治职能难以实现。另一方面，社区居民对于社区事务的参与率低，从社区公共事务参与人员结构来看，参加社区活动的多数是老年人以及社区党员，社区的年轻人对于社区事务比较冷漠;从参与内容来看，主要是参加一些健身和文娱活动，很少参与到社区公共政策的制定、社区公共事务的决定等方面。
在此背景下，由社区居委会推动社区自治是否可能？本文以这个问题为出发点，通过对G市的部分社区进行实地观察，最终选择以社区自治相对较好的F社区为个案，通过对F社区居委会发动居民参与社区垃圾分类方案制定的事件性过程进行分析，关注居委会推动社区居民自治的过程，对其中的逻辑进行动态的分析。
2 F社区居委会推动社区居民自治的实践过程
2.1 相关政策背景
随着经济的高速发展和城市化的快速推进，G市生活垃圾日产生量呈逐年递增的趋势，目前，G市的垃圾仍以填埋为主，对于自然环境以及土地资源是极大的威胁。推进垃圾分类工作，对于推进城市整体发展十分有必要。2004年，G市环卫局主编的《城市生活垃圾分类及评价标准》，由国家建设部作为国家行业标准颁布实施。随后，市环卫局印发了《G市生活垃圾分类收集工作方案》和《垃圾分类标志和分类方法》，将生活垃圾分可回收物、大件垃圾、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾等5大类。2011年1月14日G市政府常务会议讨论通过《G市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，并自2011年4月1日起施行，这是国内首个城市生活垃圾分类管理规章。G市各级政府部门对于垃圾分类十分重视，相关政策也比较全面。但是就垃圾分类的实际来看，垃圾分类还只是流于形式，效果并不明显。
2.2 F社区居委会推动居民参与垃圾分类政策制定的过程
F社区作为G市的垃圾分类试点社区，其垃圾分类工作备受匕级领导的关注，经过多年的摸索和实践，F社区的垃圾分类工作有所成效但也有其不尽人意之处。尽管社区配备了较齐全的垃圾分类桶，但使用率并不高，居民生活垃圾未能按要求进行分类，垃圾回收量较少。
为推动垃圾分类工作有效开展，并保证垃圾分类方案的科学性，F社区决定采用由第三方参与制定方案的方式，聘请了A生态环境保护中心参与到社区垃圾分类的方案制定过程中。A生态环境保护中心是一家关注垃圾分类及垃圾管理的民间环保组织，于2012年6月正式成立，为非营利性民办非企业，对于垃圾分类及回收工作有着丰富的经验。
2.2.1 定时定点定投方案
A生态环境保护中心在F社区进行了为期三个月的调研工作，经多方调研和吸取成功案例经验并综合考虑社区实际情况后，提出了定时定点定投方案。决定撤掉小区楼层内分类桶和大堂门前分类桶，业主自行将垃圾投放到每栋楼大堂门前的固定的垃圾投放点，并且分类桶只在特定时间段投放。投放时间段为每天晚上17：30至次日早上9：00。
该方案制定之后，业委会商议决定：垃圾分类定时定点工作方案需充分征询全体业主意见方可实施。F社区居委会通过社区宣传栏、社区QQ群、社区论坛、入户宣传等方式对定点定投方案进行了大量的宣传工作，让居民熟悉并且了解定时定点定投方案。在充分的宣传之后，F社区居委会联合物业公司向每家每户上门派发征询意见表，征询了全体业主的意见。最终，定点定时定投方案没有通过。
面对这种结果，F社区所在街道、F社区居委会、物业公司以及A生态环境保护中心召开了多次協调会议。四方明确了垃圾分类的短期目标是分好餐厨垃圾，中期目标是逐步实现定时定点投放，远期目标是四类垃圾都做好分类。为了实现短期目标，F社区居委会免费向每家每户派发了可滤渣的厨余垃圾痛，并在垃圾桶上印制了垃圾分类宣传标语。
2.2.2 两个方案试点对比
F社区业委会召开了多次业主代表大会，大家就社区垃圾分类方案进行了进一步讨论，业主代表提出了一些切实可行的建议。在各方讨论中，A生态环境保护中心整理出“楼层设桶”和“上P7收集”两个实施方案。
选定“楼层设桶”和“上门收集”两个方案之后，F社区所在街道、F社区居委会、物业公司、F社区业委会、社区警务室负责人等再次召开协调会议，一致认为两个方案不能一步到位强推。为了更准确核算各个方案需要投入的人力成本、比较垃圾分类成效的高低，为各方选择性价比最佳方案提供决策参考，A生态环境保护中心建议选择两栋楼宇分别开展两个方案的试点工作。
2.2.3 试点楼宇的选择
关于理想的试点楼宇，A生态环境保护中心建议尽量选择高楼层、户数多、有70%以上的住户愿意实施试点方案的楼宇。主要通过以下方式选择：
一是在所有楼宇张贴试点居民意见征询纸，介绍两方案的操作方法，让居民选择本楼宇愿意试点的方案。比较各楼宇所得票数，获得最多支持数量的楼宇做试点。二是向所有业主代表派发试点楼宇邀请，看哪些业主愿意站出来发动居民，社区居委会及A生态环境保护中心在人力上协助。三是借向居民免费派发厨余垃圾桶的机会，了解居民是否愿意做试点和其觉得可行的上门收集餐厨的时间。
征询居民意见后，F社区选择了社区里面的11号楼和12号楼作为试点楼宇。其中11号楼的居民使用“楼层设桶”的方案，12号楼的居民采用“上门收集”的方式。
2.2.4 试点结果
1个月的试点期结束后，F社区对于试点楼宇的居民意见进行收集，主要方式是进行居民投票。两栋楼的居民分别对自己所在楼宇使用的试点方案进行投票，依据居民投票结果和垃圾回收量的对比，F社区最终决定采用“楼层设桶”的方案进行社区垃圾分类工作。目前该方案还在推广阶段。
3 F社区居委会推动社区自治的实践分析
F社区的垃圾分类方案制定的过程中，调动了社区将近90%以上的业主参与。不管是参与人群的结构还是参与的内容，都是社区自治的极大进步。为了更好地分析F居委会推动社区自治的过程，现在来总结一下F社区垃圾分类方案制定的过程。
从表1上可以看出，F社区在垃圾分类方案制定的过程中，召开了多次协调会议和业主委员会会议。在各方案的制定前后，社区居委会都会充分收集社区居民的意见，让居民自己进行投票。可以说，F社区垃圾分类方案的制定过程，充分发挥了社区居民的自治意识，真正实现了居民事务由居民自己决定，是社区自治的典型。而在整个过程中，居委会的力量不可忽视，各主体的积极参与都离不开居委会的动员，包括各次协调会议的召开等，都是由居委会负责组织。F社区居委会能够成功推动社区自治，以下几个方面十分重要：
3.1 社区居民利益的主体性与本位性
在F社区居委会推动社区居民参与社区垃圾分类方案制定的过程中，体现了社区居民利益的主体性与本位性。
3.1.1 充分尊重居民意愿
在方案制定的开始，社区居委会就明确了垃圾分类的公益性质，在各试点方案制定出来之后都会明确提出不能强推，要以社区居民的意愿为根本出发点。
3.1.2 保证社区居民的知晓权
大量的宣传工作，让居民充分了解相关方案，为居民做出正确的决策打好基础。各方案制定出来之后，社区居委会都会通过社区宣传栏、社区QQ群、社区论坛、入户宣传等方式对该方案进行大量的宣传工作，让居民充分了解该方案的具体操作方法及其利弊，这是保证居民投票结果科学性的前提。
3.1.3 广泛征求居民意见
最后，在居民了解相关方案的基础上征求居民的意见，通过居民投票等形式决定该方案是否采用。在各个方案的实施前后，社区居委会通过社区论坛、居民议事会、业主代表大会等多种渠道充分征求社区居民的意见，并且会根据居民的意见对相关方案进行调整。
从居民的需求出发，对于居民的意见和建议及时反馈和跟进，让居民参与到社区公共事务的决策过程中，这一点是F社区成功推动社区自治的首要因素。
3.2 自下而上的公民参与
3.2.1 调动社区自治队伍和志愿者的力量
F社区居委会推动社区自治的过程中，很好地调动了自治队伍和社区志愿者的力量。据了解，F社区建立了三支自治队伍：一支是以社区居委会兼职委员、楼长为骨干的热心社区事务、具有一定管理协调能力的社区居民自治队伍;一支是具有专业社会工作理念和丰富社区管理经验的社区居委会专职人员管理队伍;一支是以社区在职党员为骨干，积极参与社区服务管理的党员志愿者队伍。
在F社區居委会发动社区居民参与垃圾分类方案的制定过程中，这三支队伍发挥了极大的作用，对于社区居民意见的收集，居民自治队伍起到了很大的作用。在两套方案的试点过程中，社区居委会专职人员队伍和党员志愿队伍功不可没。
3.2.2 培育社区自治领头人
同时，F社区居委会在平时的工作中也会深入调查研究，掌握情况，发掘培养小区自治带头人。在楼层设桶和上门收集两个试点方案制定出来之后，试点楼宇选择的过程曾让F社区居委会一度面临困境，同一楼宇的居民很难意见统一。于是F居委会决定向所有业主代表派发试点楼宇邀请，看哪些业主愿意站出来发动居民。这种通过居民影响居民的做法最终取得了较好的效果。
3.2.3 通过社团影响社区
F社区的居民自己组建了9支文体类队伍，例如舞蹈队、乒乓球队等，社区内的这些团体在成立之初都会去居委会备案，双方关系较好。9支队伍，覆盖了社区里面的不同类人群，影响面非常广。利用社区里面的团体，宣传相关政策，发动社区居民参与社区事务，也是F社区居委会成功推动社区自治的重要因素。
3.3 社会合作网络体系的构建
社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。[1]库依曼曾经指出：“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”[2]F社区能够成功推动社区自治的最主要原因，还是因为其社会合作网络体系的构建。
3.3.1 充分利用第三方组织的专业性和独立性
邀请A生态环境保护中心作为第三方参与方案制定，为垃圾分类工作提供专业支持。A生态环境保护中心是关注垃圾分类和垃圾管理的环保组织，有垃圾分类方面的专业知识，所以制定出来的政策比较科学可行。另外，A生态环境保护中心为非营利性民办非企业，又是作为第三方参与到相关方案制定的过程，其提出的方案容易让社区居民和政府接受。
3.3.2 以問题解决为中心，高度弹性化的合作网络的形成
F社区垃圾分类方案的制定过程，是多元主体参与治理的过程，F社区居委会充分发挥了其链接资源的能力，整个方案过程中，召开了多次协调会议和业主代表大会。协调会议涉及到了多个利益相关方，各利益相关方通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，在“求同存异”的基础上，以协商、交换、合作等方式来实现治理目标。这种以问题解决为中心，高度弹性化的合作网络的形成，让大家都有机会表达自己的观点，这是实现自治的必要条件。
3.4 来自政府的支持
在F社区垃圾分类政策的制定过程中，F社区所在街道给予了很多支持。每次助调会议，街道办事处都有专职人员参与讨论，积极跟进方案制定及实施进程，这为F社区实现社区自治提供了自上而下的动力源泉。也正是因为代表政府一方的街道办事处的支持，F社区居委会才能够更好地实现自己的自治职能。
4 结束语
社区居委会作为社区居民的自治组织，不管其目前的现状如何，最终还是要回归本位，发挥自治职能。面对当前社区居委会过度行政化的现象，一些学者对于依靠社区居委会推动社区自治信心不大。尽管社区居委会目前还不能够充分发挥其自治职能，但我们不应该忽视社区居委会动员社区居民的能力以及链接政府、物业公司和业委会等各方面资源的能力。也正是因为社区居委会强大的动员能力和资源链接能力，使得居委会成为目前来说推动社区自治最主要的力量，不管是政府自上而下推动社区自治还是社区居民自下而上推动社区自治，都离不开社区居委会。
由F社区居委会发动社区居民参与社区垃圾分类方案制定的过程，我们可以看到，在现有的体制背景下，社区居委会是可以实现其自治职能的。以社区居民的利益为根本出发点，尊重居民意愿，充分调动社区居民自下而上的参与，发挥居委会动员社区居民的能力和链接资源的能力，积极构建社区内的社会合作网络体系，争取来自政府的支持，这就是当前社区居委会推动社区自治的实践逻辑。
参考文献：
[1]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010（02）：125-130+4.
[2]Jan，Kooiman.Governance and GovernAbility：Using，Complexity，Dynam icsand Diversity[M].London：SAGEPubl-ications，1993：252.
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更新时间：2025/3/21 15:47:07