| 标题 | 基于PPP模式的海绵城市建设适用性分析 |
| 范文 | 梅佳欣 谷佳 崔雁 摘要：将PPP模式与海绵城市建设相结合，一方面缓解了地方政府财政紧张局势，另一方面推进了项目的进行，提高了项目建设可行性，但仍存在诸多需要解决的问题。本文首先分析了海绵城市的成因和发展状况，其次介绍PPP的概念和我国PPP发展情况，根据我国海绵城市情况与PPP模式的特点，提出海绵城市采用PPP的原因，以及海绵城市项目PPP模式的资本结构、运作方式和盈利模式，最后提出海绵城市PPP项目存在的问题与改进建议，以便更好地应用到将来的项目建设中。 关键词：PPP模式 海绵城市 成因发展 适用性 中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 1 海绵城市的成因及发展状况 1.1海绵城市的成因 近几年来，我国的城市内涝灾害屡见不鲜，这个问题的严重性和急迫性受到社会各界的热议。城市内涝如此严重且频繁发生的原因来自两大方面—自然和人为，一方面是全球自然气候变化导致夏季长时间的降雨，城市所处的地理地貌环境等等，但最主要的是城市的建设和急剧扩张等所导致的城市内涝问题。 第一，城市扩张，建筑和桥梁的密度增大，使得城市聚集了大量的人口，生产生活活动产生的热量也随之聚集在城区里，由“热岛”发展成“雨岛”。大中城市发展最为迅速，热量聚集，更容易形成局部暴雨中心，局部高强度暴雨是形成城市内涝最主要的原因。同时，城市地面的硬化面积占比率升高，绿地面积减少，大大减弱雨水分流能力，使得雨水渗透能力下降，地表水流量增加，排泄效率低，从而形成城市内涝。 第二，城市排水管网的问题。我国早期地下管道系统的设计不够合理，城市雨水管道的设计的重现期较短，与发达国家相差甚远。[1]雨污不分流，管网覆盖少和排水作用差，排水管道管径偏小，进一步加剧了城市内涝。最后，由于城市建设与管理存在着严重缺陷，目前城市发展普遍实施“地上优先于地下建设”的模式，使得排水体系和城市发展不能很好地协调起来。 1.2海绵城市的发展状况 国外对城市水资源管理的研究从20世纪八九十年代开始，短短几十年获得迅速的发展突破，国内相关的研究相对较晚，2014年“海绵型城市”概念初次在正式文件中被提出来。海绵城市建设是指政府为了加快城市现代化建设，为人们提供更便利更优质的服务而进行的一项惠及民生的工程，通过绿色生态的方式进行开发建设，使城市如海绵一般具有良性的水循环，调节水资源，适应环境变化，能够很好地解决城市内涝问题的一项公共建设服务。 各国家的地理环境，自然条件都各有差别，因而各个国家的城市水系统建设都有其本身的特色，德国水系丰富，按相关规定，水资源均由水务局进行管理和运作，由公众进行监督，德国建立多级雨水管理系统，其由三个部分组成：首先是屋面的雨水收集与存储系统，通过建造绿色屋顶，进行雨水净化，完成资源可循环利用；二是雨水截污与下渗系统，地面均铺设可渗透的地砖，加快地表雨水的渗透，使雨水排入下水道和蓄水池进入地下水，管道口做截污处理，拦截污染物，保证管道排水通畅；三是生态社区雨水利用系统，经景观建立，扩充绿地面积，增强自然渗透能力。[2]英国缺水严重，特别是东南部地区，通过建立雨水回收系统，控制水资源利用效率等一系列措施，在雨洪调节中至关重要。法国巴黎的水循环系统埋藏在城市地表以下的各个地方，可以尽快徘汇地表积水。新加坡的排水系统从源头上建立城市可渗透地面、公园湿地、绿色屋顶，在过程中扩充下水道，建立盖章排水蓄水基础设施，有严格的规模质量要求，末端建立提拔、回收淡水，净化雨水等，发挥了水系统的多种效益。日本的水资源严重匮乏，日本对于雨水收集使用上有完备的制度体系，注重蓄水排水等基础建设，具备全面的地下蓄水池及管道系统，减少地面硬化，同时，时时改良技术，实施雨水与污水分开处置管理，通过多种方式进行雨水收集利用。 在我国，2015年中央提出海绵城市的指标要求和计划安排，该项目成为各行业讨论的热点。海绵城市建设是政府为了加快城市现代化建设，为人们提供更便利更优质的服务而进行的一项惠及民生的工程，通过绿色生态的方式进行开发建设，使城市如海绵一般具有良性的水循环，调节水资源，适应环境变化，能够很好地解决城市内涝问题的一项公共建设服务。 国内的海绵城市建设通过借鉴世界上各个国家海绵城市的建设经验，并结合自己的特点不断完善，提出了六大要素“渗、蓄、滞、净、用、排”，宗旨是“提高雨水利用率”。[3]通过透水景观铺设和绿色建筑建造实现渗水，蓄水模块和地下蓄水池进行蓄水，建立生态滞留区和雨水花园用以滞水，根据划分工业、公共、居住三大板块进行雨水管理和利用，实现水资源的绿色循环，经过人工与天然、地上与地下结合，从而实现了一般与超标雨水的排放，有效避免了内涝等灾害，解决了很多城市的水患问题。 2 PPP模式的定义及发展现状 PPP模式从广义上来讲主要是指政府部门通过市场机制与私人企业进行合作，提供公共设施建设和服务的公私合营的机制，从狭义上来讲PPP模式包括了BOT、TOT、BDO、DBFO等多种项目的融资方式的具体概念。PPP模式和传统融资不同，它融合了政府的政策优势和企业的技术经验优势，形成最优化配置，获得最大化的利益，为建设资金的来源提供了合理的解决方式，降低了政府的债务风险，促进了企业职能转变。 我国于20世纪八十年代首次接触到BOT模式，20世纪九十年代开始进行BOT的试点项目工作任务，颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，这是与PPP有关的最初的政策。[4]近几年来，随着大批相关政策的出台，PPP模式的推广力度加大，PPP項目进入白热化阶段，目前我国PPP项目的规模大小和资金投入一直在增长，并且项目发展多元化，逐渐向更多领域扩展，预计PPP或将会是将来中国城市现代化建设的一个重要的资金来源渠道。我国的PPP项目大多采用BOT模式，目前只应用于基础设施建设项目，相关法律法规制度、回报机制、风险分担机制等均不完善，有待发展。 3 采用PPP模式的海绵城市建设 3.1海绵城市建设采用PPP模式的原因 第一，海绵城市建设的公益性。海绵城市是政府为了提升公共设施与服务的一项惠民工程，是一个公益环保类的基础设施项目，该项目符合PPP模式公益性质的特点。 第二，海绵城市建设的现实需要。据统计，目前首批16个建设试点项目总投资为1684亿元。可见，该项目建设需要巨大的资金来支持，但财政收益增长慢，政府能给予的资金补贴有限。因此，为解决资金缺口问题，拓展融资渠道，将PPP模式引入海绵城市项目，有利于该项目更快更好地发展。 第三，积极的政策导向。2014年初，习近平总书记在关于水安全的讲话中第一次提出了海绵城市概念，随后相关政策迅速出台。2014年底，相关部门共同发文，要求根据城市规模和PPP模式采用情况，该类项目建设试点予以相应金额的专项资金，并定期绩效评价，给予奖惩。[5]2015年底，住建部和农发行等联合发布文件，对该项目建设大力提供信用贷款帮助，推进PPP进行融资。2016年底，李克强在国务院常务会议上提出，要求加大改革力度，大力推广PPP模式进行城市防洪排涝建设，中央到地方都踊跃响应号召。相关政策的快速落地，为项目的顺利实施营造了良好的环境。 第四，“多赢”的合作理念。从政府来讲，政府每年给予的财政补贴对整个海绵城市建设项目所需的资金来说，只是杯水车薪，PPP为项目注入经济实力强大的社会资本，减小了财政压力，同时PPP市场化的手段经营项目，避免了管理部门职能交叉、融资渠道单一等问题，提高了项目建设的效率。从社会资本方来讲，提供了有利的资金投向，促进了产业的转型，是符合发展趋势的正确选择。从海绵城市建设本身来讲，政企合一的PPP模式可以在获得财政支持的同时引入各方社会资本，无论是在制度上还是资金上都能保证项目的建设平稳高效地进行。 3.2海绵城市PPP项目需要注意的问题 第一，资本构成。当前我国海绵城市建设资金由社会资本、中央财政专项补助和地方财政三部分构成。中央财政按相关文件要求，给予建设试点项目三年专项资金补贴；地方财政的补助根据具体情况来制定，标准因地制宜；当地政府承担注册资本金建立项目公司，总资产中项目资金约为五分之一，投资方通常是三类公司，水务公司、大型建设公司、民营企业，也可以多个公司共同组成联合体进行投标。其中国有企业一般会进行贷款。从总体上来说，资金来源的外部依赖性是比较强的。 第二，运作模式。PPP运作模式很多，其中DBFO方式在海绵城市中的运用最为广泛。在该模式中，项目的初期建设工作由投资人完全负责执行，项目公司在经营权规定的范围内，对项目建设、运营移交等各项工作负责。在项目运营期，政府按照相关规定，每季度向项目公司支付费用，根据市场实际情况建立价格调整机制。约定运营期满，将项目依照约定进行转交。 第三，盈利模式。项目收入包括完全经营部分的资产经营收入、公益资产获得的政府资产服务购买首付及准经营部分的财政补贴收入。因海绵城市效益具有公益性，该项目的大部分收益通过政府购买获得，按合同约定的回报率来支付费用。通过大量已有研究可知，海绵城市内部总收益为33元/立方米左右，其投资回报相对可观。 4 结论及建议 本文主要探讨了基于PPP模式下海绵城市项目建设的成因及合作模式。海绵城市建设是惠及民生的长期性项目，其特点在于规模大、资金需求大、影响大，同时，该项目有利于处理我国城市内涝难题，提高国民经济。但海绵城市PPP项目仍存在许多亟须解决的问题，如：缺乏穩定的收益、实际操作层面缺乏经验、地方政府缺乏具体规划和法规、缺失风险分担机制、政府债务危机等问题。应当尽快建立并完善PPP的风险承担责任制，如何明确划分各个参与方的权利和义务，这对提升项目吸引力、保障各方利益、保证整个项目的顺利进行具有重要的意义。 参考文献： [1] 王军，马洪涛.解决城市积水问题的对策与措施[EB/OL].http：//theory. people.com.cn/GB/16287153.html. [2] 梁春柳.国外优秀案例：低影响开发[J]. 广西城镇建设，2016（04）：56- 64. [3] 魏保平，柏云. PPP模式驱动海绵城市建设——以镇江市海绵城市项目为例[J].中国投资，2016（06）：72- 74. [4] 陈琤，李丹. PPP政策变迁与政策学习模式：1980至2015年PPP中央政策文本分析[J]. 中国行政管理，2017（02）：102- 107. [5] 吴丹洁，詹圣泽，李友华，涂满章，郑建阳，郭英远，彭海阳.中国特色海绵城市的新兴趋势与实践研究[J].中国软科学，2016（01）：79- 97. |
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