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标题	公共自行车系统中的政府角色分析
范文	张斌斌 摘要：政府角色是学界和社会一直讨论的话题。从历史维度上看，无论中外政府，都在随着经济、社会现实状况发生着改变，其角色也在不断地变化。从现实维度上看，政府很难明确自己的角色属性，未能扮演好自己的角色。本文选择公共自行车系统的建设作为研究对象，通过政府—企业—民众关系的理论分析框架，探讨政府在公共自行车系统中所扮演的角色，量化不同选择下的政府角色打分，探寻影响政府角色良好发挥的背后逻辑，挖掘问题产生的机理，并提出相应的对策路径，以期实现政府角色的最优化，这将对包括公共自行车在内的民生项目工程提供一个良好的解决视角。 关键词：政府角色 公共自行车 政策 政企关系 中图分类号：G872.3 文献标识码：A 1 政府角色的矛盾：理论与现实 按照彭澎在《政府角色论》中所述：政府角色是将政府人格化来定位其功能作用的，与政府的性质、地位、权利、功能、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权利界限、功能范围、行为方式等。政府角色可以看作是政府在社会关系中的行为模式，是民众对政府行为的一个期待。但是，自从政府产生后，人们对于政府角色的争论就未曾停止过，也正如Owen E. Hughes所述：“政府有不同的角色，并且角色是不断变化的，其整个活动范围是难以衡量的，在本质上是政府理论的冲突。” 虽然，我国很早就提出建设“服务型”政府①，但在现实的具体操作中，却暴露出很多问题，既有落实不到位的问题，也有对政府单纯的作为服务者是否合适的思考。下面笔者将以我国当前各地的公共自行车系统建设为例，通过分析梳理各地政府在建设公共自行车系统中所作所为，定位其所扮演的角色，探寻利民工程——公共自行车未能实现快速发展背后的成因，提出重新定位政府的角色，为公共自行车系统的完善与发展寻求出路。 2 公共自行车系统中政府角色及分析模型 随着现代化的不断推进，交通拥堵、环境污染等问题愈发明显，人们的目光逐渐由需求满足型建设模式向需求引导型建管模式转变，绿色交通已成为重要的发展方向之一。基于此背景，2005年以来，北京、杭州等城市，纷纷建立公共自行车系统。针对我国城市公共自行车运营中政府与市场合作的关系现状，可以主要分为三大类，即企业完全自主性、国企运营型、政企合作型。本文试图采用政府—企业—民众的分析框架来分析政府在公共自行车系统中所扮演的角色，并且探讨政府应该扮演什么角色。 本文首先从政府与企业的关系维度出发，建立了运作方式和政策变化的两个维度，在政府与民众的关系维度出发，建立了目标和回应性两个维度，见表1。 从运作方式上看，目前的公共自行车系统中，政府主要是参与为主，这里的参与包括“政府投资+国企运营”和“政府引导+民企运营”模式两种。“政府投资+国企运营”具有代表性的例子就是杭州，杭州的公共自行车系统，是由杭州市政府投资，由国有企业进行经营管理。 “政府引导+民企运营”代表城市则是武汉，政府发起项目，然后民营企业通过中标后，政府提供相关的政策和基础设施用地，具体的系统的建设和运营管理由民营企业负责。而运作方式中的管理，指的是完全不参与公共自行车系统建设和运营过程中，让其完全市场化，早期在北京出现的贝科蓝图、方舟等公司，即属于完全私人公司化运营的公共自行车系统。 从政策变化上来看（见图1），包括政策调整和政策不变，指的是政府在对待公共自行车的发展过程中能否对发展现状有一个判断并做出政策方面的改变，而政策不变，指的是不做任何的政策调整，任其发展。 在目标的维度上（见图2）公共自行车作为一个重要的民生项目，故建设公共自行车系统前应该进行民众调研，确定民众的需求，才能真正地做到便民。但也因为其建设周期长，资金量大，在过程中政府容易产生寻租等，并且公共自行车系统的投资建设也必然能带动地方GDP的提高，所以在一些地形崎岖，或者不适合骑自行车的地方大规模设立公共自行车就会产生为政绩效力的嫌疑。 在回应性维度上，政府面对媒体或者民众的询问甚至质疑，采取的是积极的解答回应，还是消极的回避责任。 在图1中的作用方式中，如果政府不参与到公共自行车的建设之中，完全由民营公司来运营公共自行车的话，就容易造成民营公司的抗风险能力不足，进而面临破产的危险，就好比早期出现的甲乙木、贝科蓝图等公司。相比之下，杭州模式，由政府投资建设，并且由国企运营，政府每年进行相应的补贴，所以有稳定的资金来源来支撑公共自行车的有效运营。所以我们将政府参与的情况下赋值为1，政府不参与仅进行管理的模式赋值为0。在政策调整方面，政府能够审时度势地进行有效的政策辅助能够将公共自行车项目运营得更好，因此赋值为1，而政府投资建设后，不进行政策更进和政策调整，公共自行车项目也必然运营不长久因此赋值为0. 在图2中，如果政府能够以便民为目标，赋值为1，相反如果单纯地为彰显政绩，提高GDP，此狀况下赋值为0。在回应性维度，如果政府不接受民众的咨询建议，只会让公共自行车系统缺少更为科学的改进和民众的支持，因此在回避的情况下赋值为0，相反积极回应的情况下赋值为1。 通过政府—企业—民众之间关系的结构框架看政府扮演的角色，通过不同组合的赋值信息，统计结果，见表2。 从表2中可以看出在公共自行车系统建设中，如果政府能够参与到公共自行车系统的建设中，那么就可以趋近于1分，而政府不参与其中，任其发展只能得到0分。能够审时度势、因时而调整的政策可以达到1分，而不做调整的政策最终会对公共自行车系统产生负面影响，故0分，因此，政府在处理与公共自行车企业的关系时，既要参与也要注重政策的调整（即A区域：2分）。 同理，政府和民众的关系中，政府应该以便民为真正的建设目的，回应相关的询问和质疑，积极接待相关的调研（E区域：2分）。通过政府—企业—民众关系的框架，可以发现政府如果想扮演好自身角色，一方面处理与企业关系时，应该根据实际的需要，对企业进行政策帮扶，另一方面，在处理与民众的关系时，应该积极回应民众的质疑和建议，只有处理好企业和民众的关系，才能提高服务能力和水平，才能把公共自行车系统做得更加科学化和大众化。 3 建议：以制度完善推动政府角色的准确定位 3.1推动信息公开与民意收集制度的完善 从根本上讲，政府与群众的关系属于委托代理的关系，按照Michael C.Jensen & William H.Meckling）的观点认为：委托—代理关系是指这样一种明显或者隐含的契约，根据此契约，并根据其提供服务的数量与质量而支付相关服务费用的情况，而我国又是人民当家作主的国家，因此，委托授权方是人民大众，代理人是“政府”，而民众的上缴的税赋则是“酬金”，故政府在建设一些项目时，有必要进行事前公开和民意的收集，根据民意的反应情况来决定项目的取舍。 3.2 推动实施—反馈制度的建立 政府在参与公共自行车项目后，就要对项目从开始的选址到最后的管理都要负责，因此，政府应该对公共自行车项目的运营情况、收益效果、用户流量、用户反馈都有所了解，监督企业的各个环节是否存在违法行为，及时对现实变化做出相应的政策调整和政策倾斜，保障项目能够得到民众的认可和有效的运行。 3.3 落实行政问责制度的实施 现代意义上的问责制起源于西方，其作为宪政制度的一个组成部分，作用是制约行政权力，同时也是建立责任政府、有效性政府的需要。我国从2003年“非典”事件后，引发了对官员行政问责的思考与探索，虽然行政问责制度一直在不断地完善和强化，但是在具体的问责对象上，就容易产生分歧。政府各部门条块关系、职责不清、相互扯皮等问题一直被学界指责，所以在行政问责的对象和范围上都存在很大的争议。 4 结论与启示 本文从政府角色出发，总结目前国内的公共自行车运作模式，并且通过构架政府—企业—民众的分析模型，分析政府在不同模式中所扮演的角色。目前国内公共自行车不能够得到广泛的使用，一方面外部受到共享单车的冲击，但是从内部分析，第一，一些政府没有参与到公共自行车系统建设中，而民营企业抗风险能力不足，导致企业夭折；第二，政府没有根据现实情况对政策进行更新与改进，导致公共自行车系统的建设未能适应市场；第三，政府缺少后续的调研与民众的使用反馈，对民众存在的疑问采取回避的态度，造成了政府与民众的对话隔阂。归根结底，这些都是由于政府没有处理好与企业与民众之间的关系，即没有扮演好自己的角色造成的。故本文在建议层面从公共自行车的项目立项、运营、追责等层面提出了相应的建议，力图改变一些政府以往的不作为，或者乱作为的角色形象，切实做到为人民服务。 参考文献： [1] Owen E. Hughes，彭和平译.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001 [2] 陈建平.试论政府角色定位之理论范式的变迁及启示[J].云南行政学院学报，2005（5）：45- 47. [3] 金太军，鹿斌.社会治理新常态下的地方政府角色转型[J].中国行政管理， 2016（10）：11- 15. [4] 彭澎.政府角色論[M].北京：中国社会科学出版社，2003. [5] 刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2007（7）：5. [6] 舒诗楠，边扬等.北京市公共自行车发展定位[J].城市交通，2017，15（3）：58- 62，73. [7] 田亮，郭佳佳.城市化进程中的地方政府角色与“邻避冲突”治理[J].同济大学学报（社会科学版），2016，27（5）：61- 67，124. [8] 王在涛.城市公共自行车系统管理模式分析[J].城市发展研究，2013，20（9）：93- 97.
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