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标题 我国网约车监管议程设定分析
范文 张宇 韩雨 李琦琪 施清雯 杨思羽 茅雨薇
摘要：基于多重因果漏斗模型，分析网约车议程设定中的各诱致变量。结果显示：在社会各界的共同作用和焦点事件接连发生的推动下，对网约车监管的诉求日益强烈，因果关系从历史地理环境因素，向社会经济因素综合，向大规模的政治行为和政府机构移动，向精英行为和正式政策集中聚集，最终促成网约车监管的议程设定和政策出台。
关键词：网约车监管 多重因果漏斗模型 议程设定 政策建议
中图分类号：F572 文献标识码： A
在我国，网约车的出现和发展对传统出租车市场形成了十分明显的冲击。但从被地方政府出台禁令“封杀”和被传统出租车行业强烈抵制，到与传统出租车行业共享约车平台资源，到中央和地方政府表示明确支持并出台文件规范行业发展，再到如今的价格战争夺战波澜再起，网约车自身也经历了快速的市场和政策变化。2016 年7月28日，七部委联合发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，标志着网约车的“合法化”，并明确了深化出租车行业改革的方向。就在公众为网约车合法化一片叫好之时，各地密集推出的新政实施细则却引起了市场突如其来的一系列变化，又对网约车监管提出了新的挑战。
纵观网约车监管的整个政策制定过程，人们不禁思索：是什么因素触发了网约车问题进入政府议程？新政的策略和未来变迁方向是什么？针对这些问题，运用多重因果漏斗模型对网约车监管的议程设定过程进行系统分析，总结出由多重因素导出的网约车监管议程设定的必要性。
1 分析工具——多重因果漏斗模型框架
在20世纪70年代后期，英国的安东尼·金、美国的理查德·霍夫伯特和加拿大的理查德·西蒙建立了一些多重因果漏斗模型，试图阐明议程设立过程中的利益、制度和观念之间的一般关系，这一模型的理论基础使这些变量存在于一个“因果关系的漏斗”之中，变量在其中的关系都是一环套一环的。 装入政策漏斗的变量有历史地理情况、社会经济成分、大众政治行为、政府组织制度、精英行为以及相关政治事件。因果关系漏斗认为物质和意识形态变量在社会或政策问题的产生过程中发挥着重要作用，这些变量在一个相互作用的“环环相套型”的格局中互相缠结。因此在公共政策过程中存在一个因果关系的漏斗，在相关的政治事件的作用下，因果关系从历史地理环境因素向社会经济因素综合，向大规模的政治行为和政府机构移动，向精英行为和正式政策集中、集聚，最终推动政策输出，见图1。
2 多重因果漏斗模型分析网约车监管议程设定
2.1历史地理情况
長期以来，出租车公司和司机之间利益分配不公，数量庞大的黑车扰乱了市场秩序。在出租车行业乱象丛生之际，手机打车软件逐渐出现在我们的生活中。由于互联网技术所带来的便利，网约车产业迅速扩张，发展势头之快出乎人们意料，市场开始进入“野蛮生长”期。但是，它在打破市场垄断和缓解供需矛盾的同时，也带来了令政府和公众始料未及的诸多问题：未有定论的道路拥堵；出租车司机的集体罢工抗议；被质疑的“典型的伪共享经济”；影响其他行业正常发展的虹吸效应......这些历史的、地理的、文化的因素相互缠结在一起，初步推动了网约车监管议程设定向社会经济成分等因素集中移动。
2.2社会经济成分
自2014年以来，GDP 增速放缓至8%以下，相应的新增就业机会减少，中国经济社会发展进入“新常态”。在这一形势下，网约车在一定程度上起到了增加收入和解决就业的作用。另外，网约车的产生与发展以共享经济理论为基础。共享经济利用互联网技术构建平台，整合信息，最大限度地分配闲置资源，加上“互联网+”政策的推广，“互联网+交通运输”的网约车应运而生并蓬勃发展。但随着市场的不断演进，网约车司机的专职化现象愈加严重，网约车新车比例越来越高，逐渐背离了共享经济盘活存量资源的意义。
2.3大众政治行为
大众的政治行为也在一定程度上激发了网约车议程的设定。2016年6月，青岛爆发出租车大规模停运事件，类似的出租车停运事件在大连、南京等多个城市都出现过。2015年1月济南车主陈超因使用滴滴专车载客被认定为非法运营，在交了2万元罚款后，陈超状告济南市客运管理中心，被媒体称为“专车第一案”。另外，在网约车出现后不仅连连曝出乘客安全受到威胁和侵害等负面新闻，也在无形中严重威胁了个人信息的安全，加剧了公众对网约车服务安全性的担忧。现有法律秩序遭到冲击，新的法律规定尚未形成，各类群体性纠纷事实上对行业主管部门乃至各级政府而言都带来巨大的维稳压力，成为网约车监管议程得以产出的助推力。
2.4政府组织制度
网约车市场的乱象引起了政府部门的高度重视，不难发现新政出台前政府部门对网约车做出了改进或监管规定。在2015年3月的两会上，交通部部长杨传堂明确表示不允许私家车接入专车服务，除非通过一定程序转化为合规的营运车辆。2015年10月8日，上海市交通委员会向滴滴快车颁发了国内第一张网约车平台经营许可证。两天后，交通部发布了为期一个月的公开征求意见稿。2015年11月10日，交通部对意见进行了汇总。这一系列的举措实则是在为新政的出台做铺垫。而在公开征求意见稿之前，关于是否应该针对网约车出台一个专门文件，交通部内部也存在着分歧。中央对网约车的探讨和各地政府对网约车规定的探索在一定程度上增加了对网约车的关注，而政府部门内部的争议也促使着网约车暂行办法的出台。
2.5精英行为
在多重因果漏斗模型中，精英行为是影响政策制定的一大因素。最为显著的一次精英行为是在2015年10月，北京大学国家发展研究院对《征求意见稿》进行了激烈探讨。张维迎教授着重强调平等性问题，认为网约车在监管过程中应顾及到穷人权利，注重基本原则；周其仁教授提出要将城市的事务交给城市做决定，因地制宜，但同时也应该遵循一些基础的、共同的准则；薛兆丰教授从三个角度强调应该抓住事件中的主要矛盾：“应该以行为管人，而不应该以身份管人”“应该以平台来管服务，而不应该以车型来定服务”“应该按发展来定配套，而非按配套来限发展”，呼吁直接地确定衡量网约车定义的几个指标。
除了此次讨论，社会上还有许许多多的精英行为吸引着大众的目光，例如：上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈、清华大学经管学院副教授金勇军、中国政法大学法学院教授刘莘在内的十多名专家就联名呼吁交通部暂缓制定网约车管理办法；全国政协委员、清华大学NGO研究所所长王名呼吁给网络约车一定的政策空间，他建议各地开展多层次“先行先试”的政策试点；易到CEO周航表示，对于网约车平台而言，整合上百万司机，有高昂的成本和巨大的管控难度。
精英行为往往如此，社会精英根据相关的政府作为提出自己的意见，在归纳整理后形成一股具有专业性的政策建议潮流，对政府的政策制定工作有着显著的指向性帮助。
2.6相关政治事件
相关政治事件是依据“多重因果漏斗”模型中的对于其他的变量而引发的事件，在网约车监管议程设立过程中，不乏存在一些与多重因果漏斗中的变量相关的政治事件。
在2013年初，习总书记对北京出租车实地考察后作了一系列重要指示；2014年1月，李克强总理提出要着重关注“禁用打车软件”。2015年6月，国务院有关“积极促进‘互联网+发展意见”规划了包括交通、医疗、教育等领域促进“互联网+”发展的举措，把“互联网+”提升到长远战略发展的层面。
2.7正式的政策输出
在网约车相关的政治事件的作用下，因果关系从历史地理环境因素向社会经济因素综合，向大规模的政治行为和政府机构移动，向精英行为和正式政策集中、集聚，其结果是一种聚合效应。用《美国选民》中的观点来阐述，漏斗中的事件被视为以因果链的会合之序接踵而至，从漏斗口到漏斗之颈，其结果会是一种会合效应。而正式的政策转化是各种因素聚合的表现，为政策输出作了铺垫。
纵观网约车监管的议程设立过程，从网约车的历史地理背景向共享经济、“互联网+”因素综合，向青岛出租车罢运事件这样大规模的政治行为和政府机构移动，向学术专家、社会精英、政协委员发表态度等精英行为和正式政策集中、集聚。经过交通部征集意见正式的政策转化，最终《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》得以出台，见图2。
3 未来行动方案
从各地对网约车的监管来看，政策方案仍然存在缺陷和不足。以下将从各界学者建议、他国经验借鉴、政府与市场和多元共治理论这四个方面阐述未来的行动方案，从而集中、集聚生成新的政策出台方案。这样形成一个生生不息，不断发展前进上升式的螺旋结构，有利于政策一路向善，见图3。
3.1百家争鸣——各界学者建议
在解决网约车带来的诸多挑战时，众多学者对于网约车的监管也提出了不同的建议。2016年10月13日，在《拯救网络约车与拯救共享经济研讨会》上，业内专家对网约车的监管提出部分地区要求过于严格，应趋同于对出租车的要求。在十九大上，全国政协委员施杰建议政府适当降低网约车准入门槛，协助构建平台审核、加强平台监管，并延长新政策落地的过渡期。
3.2他山之石——他国经验借鉴
不同国家对网约车监管态度不同，主要有四类：一是将“网约车”合法化，以美国为例，分类管理，创设规制的新路径。二是以新加坡最为明显，通过备案登记制，不设置准入门槛，大大放松对网约车的管制，；三是以英国为代表，采用较低的市场准入标准，不同程度上禁止“网约车”服务；四是以法国为代表，认为“网约车”属于出租车范畴，如果没有相应的资质，则属于非法营运，受到严格的限制。 我国网约车的发展可以借鉴他国管理手段，加强创新，制定出符合自身特点的监管模式。
3.3张弛有度——政府与市场
我国不同城市情况均不相同，如果对互联网新业态套用“一刀切”的传统监管方式，难免会“水土不服”，所以网约车的监管应适当放权给地方，因地制宜。各地政府要明确相关部门职能，推动管理型政府向服务型政府转变，创新网约车监管体制机制，探索社会合作共治。但在放权地方的同时又要避免市场原教旨主义。
3.4统筹兼顾——多元共治理论
网约车的乱象仅靠政府的治理还远远不够，对其的监管应向维护多元主体利益的方向转变，统筹乘客、驾驶员和企业各方利益。其中，公众参与的积极作用不可忽视，网约车的管理需要鼓励公众参与。在政府牵头的基础上，更加开放献计献策的渠道，广泛吸收社会各界人士的建议和大众的声音，推动老百姓和公共部门在良性互动中分担责任，才能使网约车未来的发展更加顺应民心。
4 结束语
网约车监管政策的出台，是从议程设定到政策规划、政策决策和合法化的过程。而要想分析议程设定的来龙去脉，在诸多分析议程设定的模型中，多重因果漏斗模型最契合网约车监管议程设立的分析。
通过此模型对我国网约车监管的议程设定过程进行的分析，论证了其合理性，及其产出政策的必要性。分析发现，在社会各界力量的共同作用和焦点事件的推动下，各利益相关主体对网约车监管的诉求日益强烈，最终推动网约车问题进入政府议程，促成了可行的政策方案。尽管监管有成本，甚至可能存在监管“俘获的风险”，但当监管给全社会带来的收益大于其社会损失时，这样的监管是适当的，也是必要的，而这个必要性则更多地来自于由多种原因导致的议程设定。
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更新时间：2025/3/17 7:35:16