| 标题 | 我国环卫一体化与市场化探究 |
| 范文 | 孙正伟 庞新跃 随着我国经济的发展，人们生活水平提高，人们对环境卫生也有了更高的要求。传统环卫业务由政府承担，但是随着城市化的加快，环卫管理负担逐渐加大，政府能力日见不足，我国环卫行业传统的行政管理模式已经难以适应城市发展的新需要，对环卫业务和环卫资源进行整合，进行市场化运作，已经成为必然趋势。这对于实现城市公共资源的优化配置，促进环卫业务可持续发展，提高环卫作业水平，降低政府财政支出有着非常重要的作用。 一、当前环卫运营管理面临的问题 （一）政府多头管理 长期以来，我国环卫工作的管理部门较多，尽管有些城市提出了“一把扫帚扫到底”的管理模式，但是由于管理机制本身的问题，实施效果仍有待商榷。同一区域的环卫保洁，有可能分别由城管、园林、市政等多个部门监管，各部门对作业效果要求不一，作业模式及时间也不同。此外，生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、医疗垃圾等固体废物也分别由不同的政府部门监管。这种多头管理的机制协调难度大，不同管理部门各自为政，缺乏整体性、系统性的指令，制约了作业整体效果的提高。 （二）业务条块分割 目前我国环卫业务条块分割现象比较普遍，环卫行业发展存在混乱无序的现象，产业链协同性差，包括分类、收集、运输、处理业务的分割；板块内部的分割、区域业务的分割等。如在道路清扫保洁中路面的保洁、绿化带的保洁、市政设施的保洁、小广告的清除等，由不同的实施单位负责作业。这些业务的界面往往难以完全分清，易造成责任不明晰，相关单位相互推诿，无法保证整体作业质量，政府部门也难以监管。 （三）传统环卫运营模式弊端 我国传统的环卫运营模式沿袭了计划经济体系，由政府负责拨款进行投资和运行管理，环卫事业单位负责作业和监管，政府既管又干，没有引入市场机制，导致作业水平和管理水平不高，资金使用效率低，作业效果不佳。 （四）环卫设施设备投入不足 近年来，地方政府债务逐年增加，财政支出压力大。但是随着垃圾產量逐年提高，对环境的要求日益增高，而地方政府又难以为继大额的环卫投资，造成环卫设施投入不足和过度使用现象。 （五）环卫设施建设困难 垃圾楼、转运站、垃圾处理厂、公共厕所等环卫设施的规划建设受到城市建设现状的影响，新的设施建设非常困难，原因主要包括：一是由于环卫设施存在邻避效应；二是一些环卫设施运行不达标，给人们留下了不好的印象；三是由于舆论导向，近年来发生的环境事件使人们的警惕性提高。 （六）固体废物处理难以协同 在环卫产业的末端，也就是固废处理环节，城市的生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、污泥、粪便等固体废物的无害化处理大多是割裂的，由不同的服务商在不同的地区建立处理设施，处理设施规划不合理，占地多，没有实现资源的循环和协同利用，处理成本较高。 二、管理经验与市场前景 （一）先进的环卫市场管理经验 新加坡从1996年开始推行环卫市场化，目前新加坡的环卫业务已经全部实现市场化运营。日本、中国香港、伦敦等国家和城市，都非常早地采用了市场化模式开展环卫业务。北京作为国内最早推行环卫市场化运作的城市，从2000年试点环卫事业单位改制，成立北京环卫集团，推行环卫业务市场化管理。通过17年的运行，收到了非常好的效果。 研究美国固废公司、瑞士苏伊士公司等世界先进的环卫公司，从其产业链的发展和布局来看，都形成了从最前端的收运，到最终处理的全环节；从固废种类来看，覆盖了从商业、生活到工业等固体废物，形成了完整的产业链，提供环卫业务的一站式服务。 （二）环卫业务市场前景 2015年末，全国城市道路清扫保洁（覆盖）面积73.0亿平方米，全年清运生活垃圾、粪便2.06亿吨；全国城市共有生活垃圾无害化处理场（厂）890座，日处理能力57.7万吨，处理量1.80亿吨； 2015年我国城市道路清扫、垃圾清运、公厕管理等业务市场规模已经超过千亿，至2020年环卫市场规模有望达到2000亿元。 目前全国环卫服务业务大部分由地方事业单位负责，除北京、上海，其余省级行政区的环卫服务市场化率均低于20%，大约50%-70%的环卫业务由环卫事业单位负责。根据发达国家经验，我国环卫服务市场化程度有望提升至60%以上，我国环卫行业的市场化将进入行业快速成长期。 三、环卫一体化与市场化作用 （一）环卫一体化作用 环卫一体化旨在打破原有环卫业务条块分割，将环卫产业链进行前、中、后端纵向整合，将固废管理横向整合、统筹管理，将作业区域内进行全覆盖整合，实现固体废物从源头收集、中端运输转运到末端综合处理的全覆盖一体化运营模式。 1.促进垃圾分类及两网融合 今年3月，《生活垃圾分类制度实施方案》正式发布，对垃圾分类工作提出了具体的要求和目标。通过环卫一体化的管理模式，有利于实现环卫体系的统筹协调和系统实施，有利于建立与分类品种相配套的收运体系、建立与再生资源利用相协调的回收体系、完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施。 2.提升质量、降低成本 通过环卫一体化整合，有利于解决条块分割和管理边界不清的问题，由一家主体对区域内进行作业，一是可以明确责任主体，防止作业界面推诿扯皮，减少不必要的沟通协调，有利于提升整体作业质量；二是可以扩大规模效应。通过对环卫业务全产业链的整合、多种固体废物齐收共管，可以扩大环卫业务经营规模，有利于降低作业整合处理成本；三是可以发挥联动效应，实现物料间的循环利用。 3.实现城市固体废物分质协同处理 固体废物分质协同是指在综合循环产业园中实现对固体废物的集中协同处理，首先通过固体废物分选实现垃圾的分质，分为高热值易燃组分、高有机质组分、无机组分和渗沥液，再通过不同的处理设施设备实现固体废物的合理处理，将某种设施排放废物作为另一种设施处理的原料，从而实现城市垃圾中的物质流动，实现资源化。 4.整合环卫资源、发挥区域协同效益 将环卫业务的产业链打通并进行融合，对多种城市固体废物齐收共管，整合现有环卫资源，充分利用并共享已有环卫设施和设备。目前很多城市的处理设施运营不达标，有些环卫设施已达使用寿命，不能继续使用，可以对这些处理设施重新规划，重新设计或者进行技术改造，盘活环卫资产。 在一些中小型城市，由于固体废物产生量小，建设综合处理园区成本高，不经济；在一些经济发展迅速的大型城市，固废处理设施选址也存在困难。这种情况下，应该打破行政区域的限制，加强相邻城市的政府合作，加强顶层设计和统一规划，打造一体化跨区域固废协同处理网络，发挥区域协同的效益。 5.集中环卫设施建设，减少设施占地 在城市环境卫生规划的过程中，应该尽量采用综合循环产业园的建设理念，将多种固废处理设施进行集中设置和布局，对设施用地进行统筹性的分析及考虑。通过综合设施的建设，不仅可以减少设施防护的用地面积、降低设施选址难度，而且可以形成分质协同的产业化固体废物处置处理理念，实现资源的循环利用，降低城市垃圾处理设施建设的成本和处理成本。 （二） 环卫业务市场化作用 1. 有助于降低成本和提升质量 市场化意味着引入竞争机制，适度的竞争能够促使企业降低作业成本，帮助政府降低支出。此外在市场化的竞争中，除了价格，另一重要因素就是服务质量。环卫业务的市场化，可以让相关专业化企业参与行业竞标，只有服务质量过硬、服务水平过关的企业才能从中脱颖而出。引入专业化的环卫企业，采用先进的技术、经验与管理模式，全面快速提升环卫行业建设、运营、管理水平。 2.有助于盘活资产，提高资金使用效率 实现环卫业务市场化，可以将政府现有的环卫资产（包括环卫设施设备等）以资金形式注入或者出让给环卫企业，盘活政府的环卫资产。环卫企业在市场机制的调节下，独立核算自主盈亏，通过技术创新和管理创新，如提高环卫作业的机扫率、购置先进的作业设备、改变作业形式等，努力提高资金的使用效率，降低作业成本。 3.有助于解决长期投资的问题 通过环卫业务的市场化，可以借助社會资本，对环卫设施设备进行投资，帮助政府解决长期投资的问题，减少政府的财政压力。政府在环卫服务过程中支付服务费用，这也是目前我国大力推行PPP项目的原因之一。 4.有助于实现管干分离，实现事业单位改革 通过市场化运作，对原有环卫管理体制进行改革，加快实现政府职能方式的转变，实现管干分离，实现环卫事业单位改革，充分发挥社会力量和市场机制调节的作用。 5.有助于提高环卫工人薪酬待遇 近年来，我国加速进入了老龄化社会。特别是环卫工人，老龄化现象严重，而且工资待遇、社会地位低，工作环境差，造成招工难度大。通过市场化运作，环卫企业通过进一步提高作业的机械化程度，提高环卫工人工资待遇等措施，规避上述问题。 四、环卫一体化及市场化对策及要点 （一）打破条块分割，实现一体化和市场化 目前大多数城市环卫业务存在多头管理，条块分割，市场化程度低，效率不高，企业事业单位并存等各种问题。政府相关管理部门在进行环卫规划时，应注重环卫业务的顶层设计，重点考虑将一揽子环卫业务交由一家单位负责，齐收共管，协同处置，权责明晰，实现环卫业务中的全产业链和全要素一体化集中处理，解决政府管干分离的问题，实现环卫业务的规模化、集中化处置，降低环卫业务运营成本，提高环卫作业质量，减少政府的财政支出。 （二） 充分论证，走出低价竞争的误区 在环卫业务市场化进程中，有些地区出现过低价竞争的失败案例，因此政府部门应防止逆向选择现象的发生，做好环卫业务的经济测算，充分论证，既要防止作业企业赢取暴利，也要符合市场规律，明确市场化是为了提高效率和质量，明确费用与效果正相关。 （三）有序竞争，择优选择 由于环卫业务的特殊性，在一体化进程中还要注意以下问题：一是防止企业绑架政府的现象发生；二是防止企业和主管部门暗中操作。在推进环卫业务市场化进程中，要严格按照相关法律法规，采用公开透明的政府采购方式选择合格企业，有序竞争。 在环卫一体化资源整合过程中，涉及环卫业务全产业链和全要素，对企业的技术能力和管理水平要求较高。环卫行业具有公益性属性，主管部门在选取作业企业时，要择优选取有实力、有信誉、有责任的企业；要对环卫企业有一定的控制力，特别是在一些应急任务中，要为政府排忧解难，所以一些综合实力强的国有企业具有一定的优势。此外，政府对作业企业参股也是一种比较可行的做法。 （四）加强监管，制定退出机制 环卫业务作为一种公共服务，不应是单纯的市场化，应该是在政府调控和监督下的市场化。政府要细化作业标准，明确作业责任，界定行政管理部门和作业企业的职责和义务；明确考核制度，对不符合要求的作业企业要进行惩罚；制定退出机制，对作业企业进行约束。 （五）确保环卫工人平稳过渡 在进行环卫市场化改革过程中，要特别注意环卫工人平稳过渡的问题。要与环卫工人充分协商，制定人员分流方案，并要求环卫企业承担相应的人员接收责任，保证环卫工人的薪酬待遇不降低。 五、结语 综上所述，在城市运行及发展的过程中，环卫业务发挥着举足轻重的作用。要解决目前我国大部分城市环卫管理中的各种问题，从政府的角度来说，就要加强环卫顶层设计和统一规划，尽量避免产业链割裂；充分发挥市场机制，推进市场化进程；加强监督管理，提高环卫业务的运行效率和运行质量，减少政府的财政负担，改变环卫业务权责不清的现象，实现管干分离，加快体制改革；将现有资源进行充分整合，推进环卫产业链纵向一体化，推进环卫行业相关固体废物综合处置横向一体化，推进地理区域区域一体化和城乡一体化，保障环卫业务可持续发展。 参考文献 [1]杨筱燕.上海市环卫行业市场化改革研究[D].上海：上海交通大学，2013. [2]陈淑萍，徐豪.城市环卫规划问题分析及实施措施[J]. 建材与装饰，2016，03：94-95. [3]2015年城乡建设统计公报[EB/OL].中华人民共和国住房和城乡建设部.2016-7-14. [4]我国环卫服务市场空间超过千亿，环卫工人老龄化严重[J/OL].财经金融内参.2016-12-16. （责任编辑：申舒文） |
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