| 标题 | 中国环境污染第三方治理：演进、问题与变革 |
| 范文 | 摘要：环境污染第三方治理建立在对市场治理与政府治理质疑与批判的基础之上，以现代治理理念为思想基础，强调多元治理结构、各主体之间相互制约与治理模式多样化，主张信息、外包、契约、竞争、法治等治理工具的使用。中国环境污染第三方治理萌芽于20世纪90年代，现正处于初期快速发展阶段。当前，中国环境污染第三方治理存在治理理念落后、治理结构不完善、治理工具应用不规范等问题。今后中国环境污染第三方治理变革应该从树立现代治理理念、完善治理结构、整合与规范各类治理工具三方面入手。 关键词：环境污染；第三方治理；演进；变革 一、 引言 环境污染长期以来一直困扰着人类发展。为了治理环境污染，各国政府与学者都在不断探索新的治理路径，先后提出并应用了市场治理、政府治理、第三方治理；其中，市场治理与政府治理限于治理主体的单一与治理的高成本，治理失灵不断出现（奥斯特罗姆，2000）。环境污染第三方治理建立在对市场治理与政府治理质疑与批判的基础之上，是治理在环境污染领域的具体应用（陈潭，2017）。环境污染第三方治理以治理理论、委托代理理论、多中心理论等理论为基础与依据，在治理理念上，强调环境污染的多元、多中心治理，秉持共治、民主、创新、开放的现代治理理念；在治理结构上，强调政府、企业、公众、社會组织等多主体参与，强调各主体之间的分权与相互制约，强调环境污染治理模式的多样化；在治理工具上，强调信息、外包、契约、竞争与法治等工具的应用。当前，第三方治理在一些发达国家已经成为主要的环境污染治理路径；而在中国，环境污染第三方治理只处于初期快速发展阶段。在推进生态环境领域国家治理体系与治理能力现代化，构建政府、企业、公众共治的环境治理体系大背景下，回顾中国环境污染第三方治理演进过程，分析当前存在的问题并提出今后变革的方向，具有重要的现实意义。 二、 中国环境污染第三方治理的演进 中国环境污染第三方治理实践发端于20世纪90年代，到了2002年，第一个涉及环境污染第三方治理的中央政策出台，此后十几年间，环境污染第三方治理在中国快速发展，其演进过程可以分为三个阶段。 1. 萌芽阶段（20世纪90年代～2001年）。长期以来，中国一直沿用“谁污染、谁治理”的环境污染治理路径，直到20世纪90年代，才出现环境污染第三方治理萌芽——东部沿海省份的一些工业企业与政府部门尝试着将污染治理委托给专业环境服务公司。当时环境污染第三方治理萌芽出现的直接原因是东部沿海省份工业化与城市化进程的加快造成了污染排放的急剧增加；深层次原因则为，一方面，当时工业企业处于快速发展核心业务阶段，无暇顾及污染治理；另一方面，当时中国政府正在进行以机构精简、职能转变为内容的改革。在这种背景下，上海、江苏等东部沿海省份的一些工业企业与政府部门开始尝试把工业废水处理、市政污水处理、垃圾焚烧委托给专业环境服务公司。从此，环境服务公司加入到污染治理主体的队伍中来，长期以来形成的以政府、排污企业为主体的环境污染治理格局受到冲击。这一时期，环境污染第三方治理的委托建设运营模式出现，契约、外包类治理工具开始应用。 2. 起步阶段（2002年～2012年）。随着工业化与城市化进程的加快，中国环境污染日益严峻，治理任务日益繁重。在这种形势下，党和政府于2003年提出了科学发展观，环境污染治理受到重视。同时，2003年、2008年两次政府机构改革推动了管制型政府向服务型政府的转变，促进了政府在环境污染治理领域向市场与社会分权；此外，这一时期，公民环境意识的逐步提高以及环境社会组织的成长也促进了环境污染治理结构的变化。在这种大背景下，中央从政策上对地方环境污染第三方治理实践进行肯定，并把地方经验上升到国家政策层面。十年间，中国先后出台了六项涉及市政环境污染与工业污染第三方治理的相关政策，涉及环境市政服务的市场化运营、污染治理多元投入、行业协会等中介组织作用发挥、企业环保信息纳入征信系统、火电厂烟气脱硫特许经营试点、政府与企业环境信息公开、公众与社会组织环境信息权益维护。同期，地方环境污染第三方治理实践进一步推进，环境市政污染治理领域市场化改革、五大发电集团烟气脱硫特许经营试点逐步开展。这一时期，共治、创新、开放的现代治理理念已经在国家政策层面体现出来；治理主体结构更加多元，在强调环境服务公司专业优势的同时，公众与银行、行业协会等组织也在政策层面被界定为治理主体，并开始意识到各主体之间权力划分的重要性；治理模式日益多样，出现了BOT、BOO、BT、TOT等模式；信息工具开始受到关注与应用，政府环境信息、企业环境信息被要求公开；第三方治理的应用进一步扩大到环境修复、环境监测等领域。 3. 初期快速发展阶段（2013年至今）。从2013年开始，中国环境污染第三方治理进入初期快速发展阶段。这一时期的快速发展首先缘于中国主要社会矛盾的变化。公众对优美生态环境的需求与环境服务供给不足之间的矛盾突出，这促使环境污染第三方治理进一步发展以提供更优质环境服务；其次，得益于国家政策的推动。生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，推进国家治理体系和治理能力现代化重要命题的提出，加速了国家从顶层设计层面对环境污染第三方治理进行总体布局。最后，中国政治体制改革的进一步深入开展推动了政府与社会关系的调整，促进了对公民环境权益以及环境治理参与的重视。这一时期，在政策领域，专门的环境污染第三方治理政策与相关配套政策出台，主要涉及环境污染第三方治理的概念与实施意见、合同示范文本、试点示范、环境民事公益诉讼、环境信息公开、政府与社会资本合作、公众参与办法、环保社会组织发展与规范等内容。在实践领域，中央又进一步推进第三方治理，实行燃煤电厂与水污染第三方治理改革；2015年下半年，中央在全国环境公用基础设施、工业园区和重点企业污染治理两大领域选取10个省市的17个单位进行环境污染第三方治理试点（王善成，2015）；在政策带动下，地方环境污染第三方治理实践步伐加快。这一阶段，共治、民主的现代治理理念被越来越多的政府、企业、公众接受；环境污染第三方治理政策体系越发完善；治理主体结构更加多元，环境服务公司、公众与社会组织的作用受到重视；各主体之间的权力划分也越发清晰和明确；PPP模式兴起，第三方治理模式更加多样；合同示范文本的出台使得契约的使用更加规范，信息工具应用日益增多；环境服务公司之间的竞争程度提高；第三方治理应用范围扩大到环保宣传推广、环境危机公关、环境租赁、农村污水与垃圾处理等领域。 三、 当前中国环境污染第三方治理存在的问题 从20世纪90年代发展至今，中国环境污染第三方治理经历了从无到有的发展过程，取得了显著的治理效果。然而，当前中国环境污染第三方治理还存在一些问题，今后其发展仍面临诸多挑战。 1. 治理理念落后。从演进过程可以看出，中国环境污染第三方治理从一开始就偏重治理工具的变革，忽视治理理念的转变。环境污染第三方治理以共治、民主、创新、开放的现代治理理念为精神基石。在中国环境污染第三方治理发展的过程中，现代治理理念逐步形成，并不断被接受。然而，现代治理理念还没有完全真正树立起来。随着政治经济体制改革的不断深入推进，中央层面已经基本转变了环境污染治理理念，共治、民主、创新、开放的现代治理理念已经在中央层面达成共识，并在相应政策中得以体现。然而，部分地方政府仍固守传统治理理念。再就是，虽然部分排污企业采用了第三方治理，但不采用第三方治理的企业也为数不少，除了经济上的考虑外，治理理念的陈旧也是一个主要因素。此外，公众与社会组织参与环境污染第三方治理的理念还不强。对于直接影响自身环境权益的环境污染治理，公众与社会组织参与度高，而对不涉及自身直接环境权益的环境污染治理，则参与度低（洪大用等，2011）。治理理念是治理结构与治理工具的基础，治理理念的落后直接阻碍了环境污染第三方治理的进程。 2. 治理结构不完善。治理结构是环境污染第三方治理的核心，影响着治理工具的选择。当前中国环境污染第三方治理结构还不够完善。第一，各主体权责划分不清。政府职能转变不到位，政府部门仍在参与部分微观环境污染治理事务；地方政府环境污染治理权与支出责任不对等，环境污染第三方治理动力不足；社会资本进入环境污染第三方治理市场的激励不足；公众与社会组织分享的治理权较少，参与环境污染第三方治理的程度较低、积极性不高（谢秋山等，2013）。第二，权力监督制约机制不健全。公众与社会组织享有的环境污染第三方治理参与权、监督权、协商权、决策权缺乏坚实的制度与程序基础，导致对政府、企业监督不到位。第三，第三方治理模式的多样化程度还有待提高。环境污染第三方治理倡导多种治理模式的并存以满足不同环境污染的治理需求，反对一刀切，反对统一模式。然而，当前环境污染第三方治理由政府主推，且模式较单一，违背排污企业污染治理模式选择自主性的现象时有出现。此外，对新环境污染第三方治理模式的识别与推广也不够及时。 3. 治理工具应用不规范。环境污染第三方治理作为一个系统工程离不开治理工具的应用。信息、外包、契约、竞争、法治都是环境污染第三方治理中的重要工具。然而，当前这些工具应用不充分、不规范的情况依旧突出。第一，信息工具的碎片化使用。当前各类环境污染第三方治理信息工具缺乏有效的整合与综合运用。全国统一的环境信息平臺并没有建立起来，缺少覆盖面广的大数据库。第二，部分排污企业、地方政府采用第三方治理的外包意愿不强。实践中，部分企业、地方政府外包治理的意愿不强，动力不足，阻碍了环境污染第三方治理的进程。第三，契约管理不规范。当前有效的第三方治理契约激励与约束机制、绩效考核机制没有建立起来，第三方治理契约管理不规范的情况明显。第四，良好的市场竞争秩序尚未建立起来。妨碍公平竞争的一些制度、规定还存在。涉及环境服务公司与排污企业的信用系统也没有建立起来。防范不正当竞争的措施还不够全面，打击不正当竞争的力度也还不够。第五，法治进程滞后。当前对实践中出现的一些新问题，立法机关不能及时有效地作出回应，存在立法滞后的问题，相关法律空白急需填补。 四、 中国环境污染第三方治理变革展望 今后中国环境污染第三方治理的变革需要从治理理念、治理结构、治理工具三个方面入手。三者是一个有机体，缺一不可。治理理念的变革是根本，治理结构的变革是核心，治理工具的变革是保障。 1. 树立现代治理理念。环境污染第三方治理的发展必须要理念先行。治理理念是环境污染第三方治理实践的基础与前提。环境污染第三方治理的深入开展离不开治理理念的深刻变革。以往的环境污染第三方治理改革多侧重工具等有形层面的改革，易忽视理念等无形层面的改革。因此，推进第三方治理必须从转变与创新治理理念入手，要摒弃封闭、管制、守旧的传统治理理念，培养、塑造并树立共治、民主、创新、开放的现代治理理念。第一，通过学习相关政策促进相关政府部门与排污企业转变环境污染治理理念。各级政府相关部门与排污企业要学习国家环境污染第三方治理的相关政策，要充分认识第三方治理的重要性，要准确领会第三方治理的理论内涵与实践要求。通过学习增进对环境污染第三方治理的了解，从而有利于转变传统环境污染治理理念，树立共治、民主、创新、开放的现代治理理念。第二，通过宣传加深政府、排污企业、公众、社会组织对环境污染第三方治理的认识。报道、组织学习国内成功案例、国外经验等宣传形式都可以提高对环境污染第三方治理的认识，利于现代治理理念的培养。第三，提高公众与社会组织的环保意识、参与意识与权利意识。通过宣讲参与的途径、形式等内容，积极引导公众与社会组织参与环境污染治理。现代治理理念不会自发形成，需要引导和培养。唯有此，才能把治理结构的变革、治理工具的调整统一到新的治理理念上来。 2. 完善环境污染第三方治理结构。重新审视环境治理的深层结构刻不容缓，如果搁置这项工作，后果将是灾难性的（扬，2014）。治理结构是环境污染第三方治理的核心，完善治理结构对于推进环境污染第三方治理具有根本性作用。完善环境污染第三方治理结构应该从角色划分、权力制约、模式多样化三个方面入手。第一，合理划分各主体的角色，明确各自的权责与义务。在环境污染第三方治理中，政府应扮演引导者、服务者、监督者的角色。今后要切实转变政府职能，建设服务型政府：要积极引导社会资本参与环境污染第三方治理；要合理划分中央与地方环境污染第三方治理中的事权与支出责任；要加快公共环境设施运营管理单位向独立核算、自主经营的企业转变；要加大政府购买环境公共服务的范围与数量；要净化市场环境，维护良好的第三方治理市场竞争秩序。排污企业与环境服务公司应该扮演微观的环境污染治理者、监督者角色。公众与社会组织应该扮演环境污染第三方治理的参与者、监督者角色。要拓宽企业、公众与社会组织参与环境污染治理决策的渠道，以保障他们的环境决策权、参与权、监督权。第二，建立有效的权力监督制约机制。要增强各主体之间的互动，提高政府的回应性，要构建环境污染治理权的分享与监督机制，构建环境污染第三方治理民主协商机制，完善环境公益诉讼制度，实现第三方治理的制度化、程序化、透明化，从而达到对各主体权力的有效监督制约。第三，实现治理模式的多样化。第三方治理模式可以更加多样。允许排污企业自我治理与委托环境服务公司治理并存，日本的经验证明这种并存模式同样能取得好的治理效果（蒋文武，2017）；对地方政府、企业探索出来的第三方治理新模式给予肯定、奖励并予适当推广；借鉴学习国外第三方治理的成功模式，例如英国、日本在环境领域应用的PFI模式。 3. 整合与规范各类治理工具。信息、外包、契约、竞争、法治是环境污染第三方治理的必备工具。有效整合与规范这些治理工具是快速推进环境污染第三方治理的必要途径。第一，整合各类环境信息。要建立全国统一的环境污染第三方治理信息平台，覆盖污染源排放数据、污染源治理数据、排污企业与环境服务公司基本信息、环境质量、环境执法等信息；要建立全国性的环境数据公开平台，涵盖环境污染数据、环境质量数据、环评数据、自然生态数据、法规数据等信息。要确保各项信息的有效整合、及时更新与对外公开。第二，促进环境服务外包。要发布政府采购环境服务清单，通过购买环境服务等方式，加大对环境服务企业与社会组织的支持力度；要加快推进国有环境设施运营管理单位向独立核算、自主经营的企业转变；严格执行各项排污标准，倒逼排污企业环境污染委托治理。第三，规范环境绩效合同管理。环境污染第三方治理以契约为基础，签约后，契约的执行面临很多不确定性，机会主义行为出现的可能性增大，需要建立有效的激励与约束机制，以保证契约的执行（杨武松，2016）。因此，要规范环境绩效合同的管理，逐步建立环境服务绩效评价考核机制，通过有效的激励与约束来保障合同的有效执行。第四，构建良好的环境服务市场竞争秩序。废除妨碍公平竞争的各类制度规定；加强环境治理市场信用体系建设，建立环境服务企业信用信息库及黑名单；建立守信激励与失信惩戒机制。第五，严格依法开展环境污染第三方治理。健全环境污染第三方治理法律法规，对实践中的新问题要及时在法治层面做出回应，要严格执行各项法律程序，做到有法可依，执法必严，违法必究。 參考文献： [1] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000：10. [2] 陈潭.第三方治理：理论范式与实践逻辑[J].政治学研究，2017，（1）：90-98+128. [3] 环资司王善成副司长谈推行环境污染第三方治理[EB/OL].发改委网站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn/wszb/201504/t20150409_677046.html. [4] 洪大用，卢春天.公众环境关心的多层分析--基于中国CGSS2003的数据应用[J].社会学研究，2011，（6）：154-170. [5] 谢秋山，彭远春.政府、企业和公民：中国环境治理的责任困境[J].天府新论，2013，（5）：91-99. [6] 奥兰·扬.直面环境挑战：治理的作用[M].北京：经济科学出版社，2014：149-150. [7] 蒋文武.环境污染第三方治理[N].中国社会科学报，2017-12-06. [8] 杨武松.西方治理理论的“中国困境”解读[J].地方财政研究，2016，（10）：19-24. 作者简介：李翠英（1982-），女，汉族，山东省德州市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为公共政策、环境治理。 收稿日期：2018-09-13。 |
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