| 标题 | 农村低保政策执行偏差及改进对策 |
| 范文 | 范艳红 林科彤 [摘 要]农村低保政策在一定程度上保障了农村贫困村民的基本生活权利，但在政策执行过程中出现了偏差。笔者通过对X村的田野调查发现，影响政策执行偏差的因素主要有政策内容、执行主体、执行客体和监管机制4个方面。 [关键词]农村低保；政策执行；执行偏差 doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.073 [中图分类号]D632.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）22-0-03 0 引 言 自2007年国务院发布《关于在我国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号，）以来，农村最低生活保障制度（后文简称农村低保）在一定程度上实现了对经济困难群体的救助，但在执行的过程中也出现了不同形式的政策偏差，如错保、漏保，人情保和关系保等现象。低保政策执行的偏差问题不仅违背了该政策的公共性目标，也激发了基层社会矛盾。因此，本文通过研究X村低保政策执行中的存在的问题，探讨了如何建立有效的措施以保障政策执行与政策目标的统一。 本文通过田野调查的方式，采用结构化和开放式深度访谈的研究方法，从2017年12月至2018年6月期间，研究者分别对村委会里3名村干部和多位村民进行了多次深度访谈，并对X村的村干部及普通村民进行问卷调查，共发放132份问卷，有效回收问卷为100份。X村位于M市北部，全村农业以种植水稻为主，其中水田53.5 hm2、山地613.1 hm2，下辖3个自然村，共有709户，总计2 863人。 1 政策执行的含义 政策执行是一种互动的过程，这些目标在相互作用过程的行动之间建立和适应；政策执行是为了实现先前政策决定中确定的目标，接受有关政策指导的公共部门或私人部门中个人（或全体）所采取的行动。因此，政策执行就是把政策目标转换为政策实际的途径，而影响政策有效执行的因素主要包含政策执行主体、政策执行客体、政策内容本身和政策监管机制4个方面。 2 农村低保政策执行的重要性 2.1 实现社会公正 公正指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等……要求有效消除和降低富人与穷人之间的两极分化，维护弱势群体的基本权利。农村低保政策作为社会保障体系里的主要组成部分，推进和完善了我国传统的社会救济方式。农村低保政策自2007年在全国推广至今，有效保障了广大农村贫困农民的基本生活，实现了社会公正，维护了弱势群体的基本权利。 2.2 维护社会稳定 基尼系数是用来考察居民收入分配差异状况的一个指标，其高低可以直接反映社会成员间的贫富差距。贫富差距过分悬殊会带来一系列危险：首先，不利于社会的稳定发展和和谐建设，低收入人群对社会愈发产生不满甚至做出“反社会”等极端行为，引起社会动荡；其次，影响社会的消费水平甚至是整个社会的生产水平。因此，推进农村低保政策有助于缩小贫富差距，维护社会稳定。 2.3 提升国民幸福感 “各级干部要时刻把老百姓的安危冷暖放在心上，把造福人民作为最大的政绩，让人们生活更加幸福美满。”习主席在执政期间，多次提到“幸福”二字，我国无论是经济、文化和军事等方面在世界上都属于强国水平，在快速发展的同时，国民的幸福感却呈下降趋势。地域经济发展不平衡、贫富差距大、部分地区的温饱没有解决和治安等问题，是造成幸福感较低的重要原因。 因此，推进农村低保政策发展，保障人民的根本利益，满足人民的根本需求，在这个发展差异巨大的时代里尽可能让全体人民共享社会发展的成果，有利于维护社会的和谐稳定，提升国民的幸福感。 3 X村低保政策执行存在的问题 3.1 政策执行主体存在偏差 政策执行主体存在的偏差主要包括以下两个方面。 （1）低保工作人員数量不足且工作任务繁重，缺乏必要的培训。据调查，X村只有1人负责将近3 000人的低保政策落实执行过程。整个村委会加上村长只有4人，主要负责民政工作的干部只有1人，该名干部不仅要低保、五保、老龄残联等工作，有时候还得负责包村工作，因此不能把所有精力都投放在低保工作上。同时，村里也没有低保专干，负责农村低保的村干部没有接受过相关专业培训。 村干部对低保政策的了解只停留在工作本身，不能够很好地去领会政策的内涵和精神。村干部只是为了应付完成工作去执行政策，不主动去学习政策和提升政策觉悟，对政策内涵也没有深入领悟，村干部与上级镇政府民政部门的沟通不充分，仅限于在必要时交接低保工作，信息资源没有实现共享，造成了一定的信息不对称。这些“懒惰”的思想随着执行融入政策中，直接导致政策效果出现偏差。 （2）低保决策中村干部的自由裁量权使用不当，导致出现人情保、关系保等现象。在与X村村民进行访谈时，基本上所有村民都反映存在“人情保”和“关系保”的现象。通过查阅公开的低保户名单并对低保户、村民的访谈和查看X村族谱，发现其中有13户低保家庭有亲戚、熟人或者有认识的人在县级做干部。在低保政策执行的过程中，村委一半按照自己的意志确定名额，决策过程不公开，村民也无法参与，而乡土社会又是熟人社会，不可避免地出现人情保、关系保等现象。 3.2 政策执行客体存在认知偏差 政策执行客体存在的认知偏差主要包括以下两个方面。 （1）村民对低保政策认知不足。X村村民大多为初中毕业，而文化程度较高的青年大都不愿意留在家乡，留村的大多是孤寡老人和留守儿童，他们对低保政策文件的理解只停留在表面，或者是道听途说，大多村民对低保政策存在不同的误解。由于工村民的文化水平较低，村干部常常是说了几遍也不理解，因此极少为村民进行政策宣讲。有超过80%的村民不清楚申请低保所需要提交的手续，其中有几户非常困难的家庭正是由于不清楚低保的程序和条件，因此出现了“漏保”现象。 （2）一些贫困村民对低保政策存在依赖思想和骗保行为。有不少村民对低保产生了一种依赖思想，簡单地认为低保就是补贴给穷人的，自己穷，因此能领取低保，便不思进取、消极懒惰。另一些村民甚至铤而走险，想方设法通过各种手段骗取低保资格，如伪造材料等。 3.3 低保政策的规章制度不完善 低保政策的规章制度不完善，主要是指农村低保政策文件大多为地方性规章，国家层面的立法仍是空白，导致政策执行缺乏统一的指导和规范。同时，政策中存在对低保对象定位不精准的情况。村民的收入多样化，经济来源不稳定，变动快，导致经济收入不容易核查。实地调查发现存在一部分贫困村民没能享受低保。有15户家庭由于年均人收入高于最低生活保障标准线而无法申请低保，研究者对其中的两个家庭做了详细访谈。 A家庭共有8人，其中3人外出工作加上家里的补贴人月均收入为608元左右，超出了所规定的最低生活保障标准线，每次申请低保都被退回。但接受访谈的家庭A户主很无奈地说：“家里有老有残疾，每月用于医疗买药的费用就将近500元，这几年借了不少债务，再省吃俭用也很难供明年即将念大学的儿子，不知如何是好。” B家庭共有4人，只有户主在村里跟着包工头做工人，靠每月1500元的收入养活卧病的母亲和两个儿子。两名成年的儿子不工作，还常常要家里的钱。该家庭2016申请低保就被村委会以家里有超半数具有劳动能力的人为由拒绝了。 还有8户左右家庭因为家里有人患重大疾病或发生了交通意外，另有5户家庭是由于去年的特大水灾失去家园和田地，从而处于低保边缘。这几类群体不能申请低保的原因有两个，一是家里人均收入高于最低生活保障标准线，二是家里有接近半数具有劳动能力的人。虽然这些家庭都有一定的经济来源，但是相对于整个家庭来说，负担和支出实在是过于沉重，如果没有得到政府资金或物质上的支持，他们的生存将会成为很大的问题。 3.4 政策执行的监管机制不健全 X村缺乏相应的监管机制，导致执政主体在执行的过程中“明目张胆”地进行某些违法行为。一方面，针对低保政策过程中出现的贪污受贿或违法行为缺乏惩处机制；另一方面，对于假装贫困家庭骗保的人也没有处罚的依据。监管机制不健全，导致农村低保政策执行的工作难以稳定和规范，“人情保”和“关系保”现象严重，进而直接导致政策执行的效果大打折扣。例如，有的家庭有车有房也有低保，有些家庭的子女在市区做老板，也能领取低保。 4 完善X村农村低保政策执行效果的对策 4.1 加强政策执行主体的执行力度 （1）保证执政主体的数量。从国内农村低保政策落实较好的地区中可以发现，这些地区都有一个专业、高效的工作小组。农村低保工作量大且烦琐，像X村的低保工作人员只有一名的时候根本应接不暇，因此经常出现“错保”“漏保”现象。广东省的农村低保政策里没有明确规定工作人数，但各级政府应该根据实际工作量和低保人数进行分配，面向社会公开招聘农村低保工作人员，并根据省、市、县、乡的差异配备相应的人员。 （2）保证执政主体的质量。保证质量要重视两个方面，即执政主体的综合素质和公正意识。在面向社会公开选拔的时候要注重农村低保的专业知识，在录用工作人员后及时进行相应的培训，针对村干部在决策中的自由裁量权应进行适当规范。一方面，确定低保名单时应实行回避制度，即实现“无知之幕”的决策状态，另一方面，应让村民直接参与确定最终名单，实现决策公开。 4.2 提高政策执行客体的认知度 为了提高X村村民对农村低保政策的认知度和参与度。首先，X村可以制定低保政策宣传小册子，详细并通俗易懂地介绍该政策的目的、意义和具体流程。其次，要加强宣传力度，村干部除了在村委会门口张贴书面公示外，由于农村地区交通不便、居住分散，存在很多留守老人和儿童，因此要灵活地通过不同渠道去宣传低保，如短信、微信、电话等方式，使农村低保政策真正走进每一户家庭。再次，针对骗保和依赖低保的思想要及时进行思想教育。让村民真正了解低保政策的意图，只有村民都了解农村低保，都清楚这项政策的所有项程序，才能为开展农村低保工作奠定良好的思想基础。 4.3 完善低保政策的规章制度 我国的农村低保政策于2007年开始向全国推广，但目前较为规范的法规只有1996年颁发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和2014年国务院颁发的《社会救助暂行颁发》。我国地区之间经济发展差异大，地理环境亦千差万别，农村低保政策在各地也出现了诸多新问题，原有的法规早已不适应不同地区出现的不同问题。因此，根据目前及未来可能出现的问题制定新的农村低保政策法律法规乃是当务之急，防止人为故意钻漏网。 首先，要制定基本的法律法规体系，明确规定农村低保对象、低保等级、领取金额、申请程序及资料等，同时也要制定相关的惩处法律法规，严格打击农村低保政策执行中出现的“暗箱操作”行为。其次，根据不同地区的差距出台具体的规章制度，广东省城市化发展较快，各乡村经济状况和地域风俗各不相同，针对不同地区出现的不同问题，制定具有指导性意义的规章。 4.4 健全政策执行的监管机制 低保政策的贯彻执行必须符合公平的正义，即包括形式正义和实质正义。政策执行过程中出现的各种偏差，都是由于形式正义和实质正义没有得到保障。因此，政府应该尽快制定关于农村低保政策执行的监管机制来保障实现公平正义。监管机制应包括以下几个方面。 （1）成立村镇级监督委员会。委员会可以聘请退休的老干部、老党员担任或青年学生志愿者，主要负责听取和收集农村低保政策方面的问题，监督低保工作中存在的违法行为。 （2）不定期检查。在镇政府机关中抽调一些人成立突击检查小组，不定期审核地方有关部门的农村低保工作，包括低保资金使用情况、走访低保家庭和核实申请低保材料等，及时排查不符合低保户的情况和资金使用不当情况。 （3）拓宽社会监督渠道。除了政府内部监督，还应该面向群众广开监督渠道，并且是多样化的，比如开通投诉电话热线、微信公众号、微博等。 5 结 语 笔者通过对X村低保政策执行偏差的调查研究，发现低保政策本身是一项好政策，但存在不会自动如期执行的情况。政策执行会受政策内容、执行主体、执行客体和监管机制的影响，只有通过规范影响政策执行偏差的各个因素，才能更好地实现政策意图。 主要参考文献 [1]熊跃根.社会政策：理论与分析方法[M].北京：中国人民大学出版社，2009. [2]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014. [3][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀荣，译.北京：中国社会科学出版社，2009. [4][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：人民出版社，2012. |
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