| 标题 | “顶层设计”理念在重大活动安保中的应用 |
| 范文 | 张伟 谢明刚 摘要：随着社会经济快速发展，近年来在我国举办的各类国际性、国家级重大活动愈加频繁，确保这些重大活动安全顺利举办，安保工作面临的压力和挑战前所未有。“顶层设计”理念在科学性、全面化和实践操作层面的主要特质，为重大活动安保组织指挥提供了值得借鉴的思维范式。 关键词：顶层设计;重大活动;安保;组织指挥 中图分类号：D630 文献标识码：A 近年来，我国综合国力不断增强，国际影响力日益提升，诸如二十国集团峰会、金砖国家领导人会晤、中非合作论坛等国际性重大活动，党的十九大、中国抗战胜利七十周年阅兵等国家级重要会议、重大活动成功举办、举世瞩目。可以预见，今后将有更多重要会议、重大活动在全国不同区域、城市举办，如何进一步更新理念、强化组织、优化指挥，提升重要会议、重大活动安保效率和水平，值得认真对待并加以研究。 1“顶层设计”理念的核心要义 “顶层设计”是西方国家源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。其在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。这一理念在我国《“十二五”规划纲要》中提出后，引起社会各界普遍关注。国务院副总理刘鹤认为，项层设计指的是主体结构和主要模式的规划设计，包括主要目标以及先后顺序。国家行政学院科研部主任许耀桐则指出了这一理念的实质，即站在一个战略的制高点，从最高层开始，弄清楚要实现的目标后，从上到下分层逐层设计好，使所有的层次和子系统都能围绕总目标，产生预期的整体效应。这些分析意见被学界认可为主流解读，并取得广泛社会共识。 “顶层设计己被学者们运用于解决几乎所有难题，如水利改革、医改、行政体制改革、集体林权制度改革等。”中央层面提出并倡导这一理念，其在社会发展和管理领域的运用都将产生积极而务实的作用。因此，正确认知并探索这一理念在新时期重大活动安保组织指挥具体情境中的理论价值和实际功用，同样对各级公安机关极具现实指导意义。 2“顶层设计”理念与重大活动安保组织指挥的内在契合 2.1适用背景趋同 顶层设计这一理念之所以能在我国全方位改革进入“深水期”遇到重重阻力后应运而生，是因为其立足于对未来改革的整体谋划和全盘布局，提出解决的思路和框架，以此作为规范各项改革的标杆和制定具体政策的依据，从而确保改革顺利推进。当前，我国举办的各类重大活动安保工作面临着“三股势力”猖獗、一些矛盾激化等严峻形势和严重威胁，加之中央不断对改进警卫工作提出明确具体的刚性要求，新时期如何稳妥审慎地处理好安全保卫和政治保卫的关系，对高效实用的安保组织指挥提出了极高要求。 2.2基本特征对标 “顶层设计”理念具备三个基本特征：顶層决定性、整体关联性和实际可操作性。由于核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端;强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接;基本要求是表述简洁明确，设计成果具备实践可行性。 深入分析重大活动安保组织指挥的内在规律，正好与“顶层设计”理念的三个基本特征相契合：通过最高安保机构自上而下实施整体部署并发布决策指令（顶层决定性）;需建立权责清晰、分工明确、指挥得力、措施优化、反应迅速的组织指挥体系，进而在筹备和实施的全过程中充分实现各方安保资源的有机整合、有效联动（整体关联性）;终极目标是确保各项安保措施切合实际、科学合理且得到扎实有效地落实（实际可操作性）。 2.8应用模式耦合 重大活动安保工作是一项由多警种协同作战的系统工程。所谓系统工程，是指为实现一定目标而存在，由若干相互作用和相互依赖的子系统结合而成的有机整体，需要从整体组织架构、指挥机构设置到流程化规范作业各个环节进行科学设计、合理规划。然而，国内各地在组织实施重大活动安保工作的过程中，指挥理念不尽相同，运行模式缺乏规范，工作效能高低不一，其中深层次原因之一是组织理念陈旧化、指挥模式碎片化。从工程学角度审视重大活动安保组织指挥的实际操作需求，其与“顶层设计”理念的耦合关联在于，从全局的角度对各项安保任务或者涉及安保工作的各方面、各层次、各要素统筹规划，以期各方安保资源的有机整合，高效顺利地实现安全万无一失的目标。 因此，在重大活动安保组织指挥中引入“顶层设计”理念，既是针对重大活动安保工作搭建多层级、高效率组织指挥架构的理论支撑，也是“大警卫”运行机制在重大活动安保实践操作层面的现实需求。换言之，无论核心思维的目标趋向，还是强调的重点、实现的途径，顶层设计理念的核心思维与重大活动安保组织指挥所需要的方法论存在诸多契合之处。 3“顶层设计”理念应用于重大活动安保工作的具体路径 重大活动安保组织指挥运用“顶层设计”理念，需要从安保工作最初发端做好规划设计，即根据活动安保工作的总体目标，自上而下构建高效运转的组织指挥体系，对安保工作涉及的各方面事务进行科学合理的统一部署，促进警卫勤务从前期筹备到具体实施各环节有序化、精细化、高效化运转，最大限度提升安保工作效能。针对实际操作层面，需重点把握以下关键环节。 第一，坚持以顶层设计实体机构的决策统摄所有安全部署。“顶层设计、中枢设计没有搞好，地方很可能就是小打小闹，不解决根本问题。”这个解释同样适用重大活动安保组勤模式的创新。因此，重大活动安保的组织指挥，必须站在最高安保决策层面，建立一个具有权威性的统揽全局的安保顶层设计实体机构，确保整个安保工作的理念源自这个顶层的、唯一的领导机构。 具体到实践过程中，这个指挥机构须由最高安保层下设并直属领导，相当于重大活动安保神经中枢机构;同时，必须给予其最高权限的统筹协调和指挥决策权，以确保这个处于安保工作最顶层的指挥协调机构充分发挥指挥中枢的职能作用，即根据活动的规格、规模和内容安排，统筹谋划、全盘考虑，有针对性地制定安保工作总体部署，达到安保指令统一规范输出、遇到问题灵活高效解决的目的，保证其统揽各项安保事务的触角横向到边、纵向到底。横向到边就是打破警种、单位界限，联合沟通各类安保力量和资源，实现勤务运行效能的最大化;纵向到底就是明确规定所有的安保决策、部署及勤务指挥均由最高安保指挥机构下达，勤务实施过程中根据情况变化直接对各警种、各执勤单位下达指令，一抓到底，确保紧急情况下警令畅通、措施落实到位，快速高效完成战力整合与输出。 第二，坚持以围绕顶层决策实现有机整合作为调动一切安保力量发挥作用的主要途径。重大活动安保任务重、头绪多，具有高度组织协调性，且协调工作涉及范围广、单位多、事务杂。如何把有限的警力优化整合在一起，协调聚合一切可利用的安保资源，生成最强安保合力，事关安保成败。 因此，要从理顺安保工作内、外部协作机制入手，理清各协作单位的职责分工、协作方式、运转模式，高效快捷、顺利流畅地协调好各方关系，实现互联互通、联勤联动。重大活动安保内部协调主要指公安机关各警种之间的协调，诸如治安、警卫、消防、交通、通信等参勤单位间的协调，强调保持政策尺度一致、措施标准一致、整体进度一致、对外口径一致，避免各单位各自为战、衔接不到;此外，各参勤单位遇到困难或者问题时由最高安保层的指挥中枢机构予以协调解决，而不是擅作主张、自由发挥。重大活动安保的外部协调主要体现在安保与会务组织、接待保障、新闻宣传等工作的配合，比如活动主办单位出于本身工作的考虑，在准备工作中往往注重场面大、规格高、气氛浓，许多细节安排可能与安保工作的要求产生冲突，为此，要注意工作方式方法，晓之以理、动之以情、多措并举，站在实现双方利益诉求趋同的基础上，全力排除安保障碍。 第三，坚持以要人警卫引领其他各项工作作为顶层设计的主攻方向。项层设计需要明确主攻方向，即“在整个改革设计上有一个抓住时机、确定优先顺序的问题;在各领域内部改革上，同样也有一个抓住时机、确定优先顺序的问题”。同样，重大活动成功的安保实践有力地表明，无论安排多少分项活动，无论涉及多少参勤单位，安保工作的核心是要人警卫。其它安保工作固然重要，但绝不能等量齐观，必须从复杂的系统里找准核心、突出核心，着力形成重大活动情报信息、社会面防控、督导检查、勤务保障等专项工作围着要人警卫开展的运转模式。 将要人警卫作为重大活动安保指挥顶层设计中的主攻方向，就是把“要人警衛安全稍有闪失、重大活动安保满盘皆输”的理念贯穿到活动举办的全过程，灌输到活动涉及的各部门。为此，警卫部门在重大活动中不能仅局限于警卫对象近身护卫开展工作，而必须从要人警卫安全的角度出发，提前介入、主动作为，强化警卫主导牵引意识，敢于“唱黑脸”“发声音”，掌握安保话语权，特别是围绕要人警卫的实际需求，积极向活动主办方、筹委会等相关单位建言献策、提出意见，主动与会务、接待、外事、医疗、宣传、安监、质监、卫生检疫等各方面加强对接，阐明要人警卫的原则要求，争取各方理解和支持配合，及时调整一些不利于要人警卫安全的活动安排，变通一些可能存在安全隐患的工作方法，使各项工作围绕要人警卫安全这个核心运转。 第四，坚持以各方安保力量的执行力作为衡量顶层决策实效性的唯一标准。学界把“项层设计”翻译为“Top Down Design”，显然其中不仅包含着对最高层次的设计，而且也包含着对基层层次的设计，如果只是对最顶层的设计规划，而没有对顶层之下的明确指导，那无异于华而不实的空中楼阁，许耀桐更是直言“项层设计，基层做起”，顶层把整个事情考虑清楚，底下开始做，就如建房子，是需要从地基开始，慢慢往上，由此足见基层执行力的重要性。 在最高安保机构对整个安保工作做出科学合理的“顶层设计”后，便要依托参与重大活动安保工作的各单位、各警种各司其职、分头行动，齐心协力实现这一战略“蓝图”。诸如开展扎实细致的基础调查可以先于设计之前就开始行动，而情报信息搜集研判、社会面整治防控、安全检查、通信保障、警务督察、应急处突的培训和装备等工作，则要根据顶层设计的整体思路同步展开，各专项工作的实施和顶层设计要做到知行合一、信守奉行，一旦顶层设计中的任何一个环节在贯彻落实的过程中主观上敷衍了事、未能扎实到位，客观上遇到矛盾制约或者瓶颈限制，那么顶层设计发挥的实际效用就要进行重新评估。因此，顶层设计框架内的各要素是否以最高安保机构的意志为转移，是否不折不扣地贯彻落实各项安全措施，直接决定着安保工作整个顶层设计体系能否按照既定模式高效运转，也最终决定了安保实际效果的呈现。 归根结底，顶层设计只是一种形而上的方法论，而非一种形而下的具体措施，运用到重大活动安保组织指挥中，现实意义在于一种组织、指挥、管理模式的更新，可以促使重大活动安保组织体系更加科学合理、指挥流程更加顺畅有序，安保实际效果还受到实际情况变化、临场指挥调度、科技成果应用等诸多因素影响，这里不作研究。 |
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