| 标题 | 基于城管执法视角的“街区制”政策执行分析 |
| 范文 | 摘要：“街区制”是世界上多数国家近年来推进城市建设所采用的一种格局形式。我国从“封闭式小区”到逐步推行“街区制”是缓解各种城市顽疾，实现美好生活、宜居宜业的一项重要政策。本文依据政策执行过程模型等相关理论为基础，剖析城管执法环境下“街区制”政策执行过程中的优势和冲突，从法律、行政、思想三个方面为优化城市发展、使“街区制”进一步迈向成熟而提出合理化建议对策，以期为“街区制”改革提供参考。 关键词：街区制;城管执法;政策执行;街头官僚 中图分类号：D922.1;D630 文献标识码：A 0引言 街区是城市形态结构与功能结构的基本单元。2016年2月21日，国务院发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，“我国将加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，己建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”街区制的推广体现着我国城市规划理念的发展和进步，很大程度上将会推动我国城市管理的转型。 党的方针政策方面，2015年10月党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，再到2017年10月党的十九大报告将我国社会主要矛盾修改为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在这种时代背景和社会环境下，政党、社会、组织、个人将视野更多地关注到“宜居”层面，我国“街区制”的提出和施行是顺应时代发展的产物。 1研究意义和目的 “街区制”区别于“互联网+”之类的虚拟化技术，真实存在于公众的生产生活层面，其带来的变化给公众非常直观的感官冲击和切身体会。某门户网站的民调结果中，高达七成的网友对“街区制”呈反对意见，说明该政策在实施过程中存在种种问题不被公众所理解。以往文献多集中于城市规划、建筑设计、公权私法、物业管理、公共安全角度，鲜少有从城管执法切口具体剖析利弊。城管执法作为我国行政执法机构“街头官僚”的直接体现，在日常依法行政中，与街道、社区、商户、个人的关系密不可分，推广“街区制”的过程势必给城管执法带来全新局面和更高挑战。 “街区制”不仅仅是一项政策，也向公众传播了一种新的“居住文化”理念。目前，上海城管执法管辖范围涵盖市容、市政、绿化、水务、工商、房管、规划、环保、交通九大内容，执法事项与居住环境诸多方面发生重叠交叉，城管行政执法是最能直观感受“街區制”带来变化的“神经末梢”。 因此，区别于其他研究角度，本文旨在从城管执法视角分析施行“街区制”的优势和冲突，对问题归纳总结并提出对策建议，研究结论对于城市管理领域为适应“街区制”而进行行政体制改革和法律法规建设能提供有价值的参考。 2国内外“街区制”研究 街区制一词的概念发源于美国，街区与城市之间存在相互作用和影响的联动关系。目前学界对街区的研究有一个共识：它不仅是一个地理概念，指由城市道路及围墙、绿化带等边界元素划分的城市区域;同时，还是市民生活工作和休闲娱乐的基本城市单元，也是公众参与和社会管理的基本单元。 2.1国内典型案例综述 在古代，大而封闭的街区限制了唐朝经济和社会文化的发展。北宋后期采用新式开放的街巷制，反而促进了经济、贸易、文化的发展。 传统建筑方面：“北京菊儿胡同社区”是具有不同层空间结构的典型案例，与街区制内涵不谋而合。既可以使公众无障碍地进入到每一个院子、走过每一户人家，又同时保证住户的隐私和安全。 新式建筑方面：“深圳万科第五园”吸纳了西方街区规划的经验并更好地融合。庭院之间以遮阳避雨、喝茶谈天的场所作为过度;庭院式小广场又是一个人们休闲生活的场所，生活与商业转换得当、收放自如，形成了万科主张的开放式住区理论，提倡与城市衔接的网状路网和交通组织。 住宅区方面：“四川宜宾莱茵河畔”小区被称为“国内最成功开放小区”。其特点是虽然依旧设置了门禁系统，但将原来小区以外的主干道路、单元之间的路网和绿化景观都向公众开放成为公共场所，实现了小区空间的开放性和公共性。“上海古北一期”楼盘公寓之间共享一片休闲广场，这种空间、道路、商业经济以及人们精神上的共享，符合时代发展的需求。 2.2国外研究综述 雅各布斯在《美国大城市的生与死》一书中就曾雄辩地论证了开放式小区的种种好处和优势。目前，欧美发达国家诸如美国纽约、德国柏林、西班牙巴塞罗那、捷克布拉格等都有享誉世界的成熟街区的典范。如，美国波特兰市依据地形和交通特点设立了60米的街区宽度标准，在核心地区高密度、高强度土地开发，实现土地集约利用，提高人口密度，增强城市活力，形成紧凑、可步行、宜人的城市空间。日本将接受欧美开放街区制的城市规划原理和顺应日本本土传统文化相结合。街区制与社区组织町内会相对应，治安专业服务市场发达，地方自治体承担城市公共服务，三个主体共同合作，有效保障了城市街区的治理与服务。 3研究的理论基础 3.1政策执行 政策执行是将政策目标（理想）转化为政策实现的唯一途径。在公共政策过程的制定、执行、评估、终结、监督五个部分中，政策执行被视为整个政策过程的核心部位。通过公共政策的实施和执行可以解决社会公共问题。西方学者提出政策执行研究的途径主要有四种：自上而下、自下而上、政策/行动连续统、工具选择。其中，“自下而上”途径以组织中的个人（既参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础，强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。城管执法作为“街头官僚”的典型代表，面对的诸多管理目标客体（环境、公共设施、行政相对人等），是组成整个社会体系最基本的个体因素。因此，在城管执法视角下研究“街区制”，运用“自下而上”途径的政策执行理论较合适。 3.2影响政策执行的过程模式 史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》一文中提出了描述政策执行过程的模型，该模型将公共政策过程看成是政策制定与政策执行两大相互作用的过程。政策执行过程中所涉及的重大因素有：一是理想化的政策，指合理、正确的政策;二是执行机构，指政府机构中负责政策执行的单位，包括单位的执行者;三是目标群体，也就是政策对象，他们作为政策的直接影响者，并且做出适当的反应以表现出对政策的价值判断;四是环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行的受政策执行影响的因素。四者之间形成互动关系，从而不断地更新和完善政策方案。就本文而言，城管执法的主体、客体、法条、环境因素均是“街区制”政策执行过程中影响其实施效果所需考虑和认定的重要因素。 4城管执法视角下的“街区制”政策执行分析 4.1政策自身 在经济体制转轨过程中，相较于激进式的改革方式，中国特色渐进式改革取得了巨大成功。结合我国具体国情和社会主义实践过程，党和政府在政策制定过程中尝试使用一些渐进式政策来避免实行中可能出现的消极影响和矛盾冲突，如，渐进式延迟退休年龄政策。从《意见》措辞可以看出，推广“街区制”也要分几步走而不是一蹴而就，使该政策体现价值的合理性和实施方式的可操作性。因此，一要深刻、正确解读相关政策，把握好执行过程中的平衡点，最大化地发挥“街区制”政策的效能。二要在政策执行过程中，一旦发现政策目标有所偏离及时调整，这便是渐进式政策的优势所在。 4.2执行机构 我国《城市管理执法办法》由住建部发布，自2017年5月1日起实施，囊括了住建、环保、工商、交管、水务等多个领域的行政处罚权，城管执法覆盖面和处罚权限不断扩大，填补了此前20余年城市管理执法规范的缺位。其中相当多的条款涉及街面公共区域执法管理，如占道设摊、跨门经营、户外广告、空调设备安装、噪音污染、破坏绿化、出租车违规运营等。 上海城管执法法条依据如《上海市市容环境卫生管理条例》、 《城市道路管理条例》等，对于城管管辖范围内区域、道路、绿化、公共场所均有明确定义。对于商铺内外、住宅小区内外的管辖与市场监管、物业有明确职责划分。推行“街区制”，将己建成的住宅小区和单位大院逐步打开，实现内部道路公共化，给城市管理执法带来巨大变化。 第一，推行“街区制”需要利益主体间重塑关系，随之带来城管执法客体的重构：一是中国公民法治和维权意识不深，出现矛盾纠纷不善于使用法律手段维护合法权益，城市社会管理风险加剧，政府对于公共区域的人力物力财力管理成本激增，增加了基层政府的膨胀;二是城管执法管辖范围不断扩大，从封闭小区围墙外延伸到围墙内、从经营活动场所外延伸到场所内、执法力量逐步向7天、24小时、365日全天候倾斜。现代规划大师雅各布斯在《美国大城市的死与生》中指出，“若要消除街区不安全隐患，须增加街道‘人气，如沿街开设夜晚仍活力不减的各式小店、小酒吧、电影院等，在装点住宅区魅力的同时提升街道的吸引力，为街区提供稳定的安全保障”。要达到如他所描述的场景，需要相应配备符合比例的基层执法力量。 第二，统一街区道路管理标准，便于城管日常执法管理。推行“街区制”，住宅小区、单位大院内部道路转变成公共道路，目前参照执行的法律依据将不再适用，亟待更新统一执法标准。例如，原本在实行物业管理的住宅小区内发现设摊、堆物的，由街道牵头组织城管、环卫、物业等部门组成综合整治队伍配合居委开展工作，城管非主责部门。推行“街区制”后，小区内外道路由城管依法统一执法管理，减少了执法程序，提高了政府部门行政管理的效能，行政部门承担了推动基层社区治理模式的创新。 第三，职能部门管辖辨识度高，公众不再困惑职责不清。推行“街区制”，普及城市管理相关法律法规变得简单化，公众诉求不再难以区分主责部门，职能部门管辖更明确，网格化管理更流畅。例如，原本封闭小区内道路堆放的建筑垃圾，不再由居委、物业自治管理，而由城管对小区开放后的道路“负责”。 4.3目标群体 第一，“街区制”政策的推行显现了个体利益、共同利益和公共利益的复杂性。住宅区楼下交通安全隐患、开放小区后私密性和安全性受威胁、沿街商业活动场所噪音影响居民生活等，降低了生活品质和舒适度，环保问题涉及个人切身利益。利益冲突的增加导致社会矛盾的激化，行政管理部门将要面对各种挑战。 第二，管辖范围权责不清，政府和市场分工不明。我国住宅小区种类繁多，新旧小区情况差距较大，施行“街区制”后，老旧小区和新式住宅道路管理标准是否一致？统一标准管理后是否會丧失一座城市独特的文化风格？街区开放后地块内道路到底是市场道路还是小区道路，应该谁来管？开放小区和道路后还会带来更多的商业活动，增加管理难度，城管行政处罚裁量权如何体现？公众对“街区制”政策的理解存在偏差，多元主体间利益冲突，给城管执法带来实际困难。 第三，自我保护和公众监督并行，提高公众责任意识主人翁精神。推行“街区制”，公众对小区外的公共资源、城市面貌、社区管理不再是旁观者、注视者，而是感受者、监督者，享受开放社区带来的美好宜居环境。通常情况下，公众只对涉及侵犯到自身利益的问题反应较激烈，而对损害那些具有非竞争性、非排他性的公共物品的行为较冷漠。推行“街区制”，使公众对“公共”一词更敏感，成为城市真正的主人，使用合理的投诉举报途径表达不满诉求，监督行政管理部门更好地为社会和公众服务。 4.4政策环境 第一，我国住宅小区实行封闭式管理历经多年，《意见》虽已下达，但有研究显示，“街区制”政策与我国现行法律规定存在不少冲突，目前仍缺乏对街区制的配套立法，城管方面做出相应调整的法条也空缺。政策制定“中国特色”明显，先有事件或现象发生，后有相应的管理办法或法规条例出台，往往间隔时间较长。 第二，突出公共场所的生活性和开放性，利于激发社区治理活力。推行“街区制”，使公众、商家、社区互相之间有交集，形成一个生活共融圈，对于宣传法律法规、实行统一管理标准能起到事倍功半的效果。例如，沿街商铺互相之间“看样学样”，共同遵守法规、服从管理，提升城市整体形象。 5对策建议 习近平总书记多次提到“重大改革要于法有据”，强调在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式依法执政。行政法学者杨海坤教授提出的“政府法治论”，主张“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法律管理和服务，政府对法律负责，政府与公民法律地位平等”。行政活动的目的是服务而不是统治和管理，政府应以服务者的身份去为纳税人提供有效的公共服务。在城管体制改革的背景下，贯彻和打造“服务型政府”和“法治政府”是当下城管部门工作重心所在，对于城管执法视角下施行“街区制”面临的种种问题，当提出行之有效的应对措施。 5.1法律手段 第一，完善相关的配套法律规定，是一项公共政策能否落地的重要保障，也影响公众对政策的态度。当前，要借力全面深化改革，贯彻党中央“依法治国”基本治国理念，完善城管执法“街区制”相关配套法律法规建设，为依法行政、文明执法奠定坚实的基础。 第二，学习借鉴发达国家经验，营造法治环境下“街区制”的改革发展。比如，英国通过立法保护街区安全。1967年制定的《街区保护法》对英国城市历史环境的保护和良好居住环境的维持起了很大作用。1971年城县规划法修改时，英国便把街区保护法纳入城乡规划法的体系中，作为城乡规划的街区保护制度而存在至今，并一直维护着英国的街区安宁。要加快建立适应“街区制”的城市管理行政法规，使城管一线执法有法可依、有法必依。立法实施过程中还须有民意征集、社会听证等环节，切实尊重民众利益。 第三，积极普法加强法治教育，提高公众法治素养。城管执法部门要改变以往以罚代管、以罚代教的执法模式，借力街道、居委、志愿者的宣传普法作用，使公众放心地接受“街区制”，充分发挥“街区制”的优势。 5.2行政手段 第一，从封闭小区到“街区制”的政策转型要遵循“适度开放、逐步推行、分类实施”的原则。在美国，小区是否开放，由业主投票决定;在俄罗斯，封闭大院和街区制并存。在我国，新式楼盘全面推行、二级旧里适度开放，要区别对待、逐步推行、平稳过渡，切莫一刀切。建议抽样进行试点，制定不同的规范标准。 第二，鼓励个人与单位加强自治，提高自管意识。在韩国，开放式小区的配套管理措施较完善，在提供公共设施的同时，加强区域自治。对于行政管理部门而言，单位的管制要比个人相对更容易、更集中，城管部门要加强与单位的联系，做好日常宣传告知，针对单位潜在的违法事项从源头上遏制，如违规设置户外设施、未履行市容责任区管理义务等问题。 第三，城管执法由行政监管转变为提供公共服务。当前，上海城市管理行政执法理念己由原先的“法律工作者、社会管理者、党的群众工作者”三位一体转变为“70%服务、20%管理、l0%执法”的“721模式”，逐步实现执法队伍“单一执法”向“管理服务”转变、“硬性执法”向“柔性管理”转变、“执法者”向“服务者”转变，这与构建服务型政府的目标是一致的。加快城管行政体制改革，加强与社区的联系，协调多元主体关系，改善“自下而上”的管理方式，实现基本公共服务的有效供给。 5.3思想诱导 第一，政府应当正确引导公众认知“街区制”，有效减少人们的担心和误解。通常情况下，生活在封闭式小区的人们，对自我小区会有更强的认同感、依附感和凝聚力。要改变现有局面需要做出很多努力，畅通政府与公众的双向沟通渠道，积极阐释政策，打消公众疑虑，获得公众对“街区制”的理解支持。 第二，城管执法重心转移，服务为先。建议城管等基层政府机构人员学习储备一定的公共管理学、心理学、社会学、法学等相关基础专业知识，应对推广“街区制”改革在一线执法中可能出现的各种问题。以群众利益为先，及时回应公众对街区制的疑虑。 6结束语 我国正处于城市化发展的新时期，“街区制”政策也还处于探索和完善阶段。本文在他人文献研究基础上，总结了国内外部分典型城市“街区制”的发展现状及经验做法，运用政策执行过程模型对城管执法视角下施行“街区制”的优势和冲突进行分析，提出从法律上要“立法先行、完善配套”，从行政上要“适度开放、逐步推行、分类实施”，从思想上要“普及政策、服务为先”，逐步改变目前城管执法中不适应“街区制”的执法问题，最终能够实现“街区制”合理发展、城市管理和谐有序、人民生活安定美好。 參考文献： [1]邢长露，李娜.街区制实施中地方政府行为面临的困境及对策研究[J].经济与社会科学研究，2017（1）：479. [2]李嘉然，戴超.探析街区制改革的法律与实践问题[J].法制博览，2016（33）：200 [3]王振坡，张颖，梅林.我国城市推广街区制的路径及对策研究[J].学习与实践，2016（7）：108-115. [4]魏豪军，王水涛.私法视域下街区制改革困境及其或然对策[J].法制与社会，2016（22）：171-172. [5]吴晓林.从封闭小区到街区制的政策转型：形势研判与改革进路[J].江汉论坛，2016=（5）：40-45. [6]齐涛涛，何建佳，刘举胜.街区制在我国城市推行初探[J].改革与开放，2017（3）：21-24. [7]叶剑锋，徐昆仑.封闭小区街区制化物业管理障碍性因素分析[J].现代商贸工业，2017（6）：63-64. [8]刘奕彤.街区制改革中<物权法>面临的困境与出路[J].南阳师范学院学报，2017（1）：20-25. [9]黄黎平，谢袅鹏，薛尚斌.街区制物业服务融入城市网格化治理问题探究[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2017（8）：44-47. [10]齐默达.实施街区制改革对城市发展的影响及对策分析[J].北方经贸，2016=（9）：43-44. [11]朱玳萱.從“小区制”到“街区制”：行政公权力介入的法理分析[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2016（5）：102-107. [12]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：62-80，221-222. [13]王姝.国家审计如何更好地服务国家治理——基于公共政策过程的分析[J].审计研究，2012（6）：34-39. [14]陈水生.中国公共政策模式的变迁——基于利益集团的分析视角[J].社会科学，2012（8）：13-23. [15]叶大凤.论公共政策执行过程中的公民参与[J]，北京大学学报：哲学社会科学版，2006（SI） 64-69. [16]丁紫瑶，詹乔乔，佘雨婷，骆艳瑶.从法律与社会角度解读我国街区制建设管理难题[J].法制博览，2017（13）：128. [17]于明月.住宅小区街区制研究[J].法制与社会，2016（24）：221. [18]汪碧刚.中西居住文化背景下的街区制比较研究[J].济社会体制比较，2016（5）：137. [19]蔡少燕，徐国良.街区制：未来国内住区规划实践初探[J].城市观察，2016（4）：26-27. [20]李国庆.日本街区治理的经验与启示[J]，人民论坛，2016（13）：66. [21]陈振明.政策科学公共政策分析导论（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2005. [22]JACOBSJ.金衡山，译.美国大城市的死与生（第二版）[M].南京：译林出版社，2006. [23]郭晓红.探析街区制涉及的法律问题[J].开封教育学院学报，2016（4）：236. 作者简介：张子翌（1984-），汉族，上海交通大学国际与公共事务学院2017级MPA研究生，研究方向：公共政策、政务热线满意度等。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。