| 标题 | 保定市“撤县改区”后农村治理探索 |
| 范文 | 张天翼 贡太雷 摘要：保定市处于“京津冀一体化”一小时直达圈南端，京津冀地区中心城市。辖属5个市辖区、15个县，4个县级市，常住人口1042.5万。随着“京津冀一体化”中支撑角色的深入，保定市将逐步过渡为首都二级区域中心城市，承担支撑发展、缓解首都压力等任务的责任。自2013年至今，国务院大范围、高频度的行政区划调整，引起经济建设、社会治理与保障等不同领域内的广泛关注，为深入贯彻落实党的十九大乡村振兴精神，做到求真求实，开展保定市“撤县改区”后农村社区治理调查，形成本调研报告。 关键词：新型农村社区;县改区;发展路径;农村社区治理 中图分类号：D422.6 文献标识码：A 自明清以来就被誉为“京畿重地”的保定市。具有承北启南，连接东西的独特历史地位和区位优势，在对接“京津冀一体化”发展战略中，保定市调整自身发展新定位。2015年4月28日，经国务院批示，徐水县撤立为徐水区。是保定市对接“京津冀一体化”、雄安新区规划的重要举措，对在“京津冀一体化”背景下河北省其他城市，如何处理市辖区行政区划调整、对接国家发展规划具有较强的指导意义。 1 保定市县改区（徐水区）的基本情况与效果 1.1 徐水行政区划建制基本情况 2015年撤县改区前，保定市24个县区已经开始不同程度度融合。保定市以过渡地区行政区性质属性等举措，积极对接发展战略、疏散、转承部分城市职能。出于对实际部分县区发展的现状并与规划内所承担职能相适应考虑决定将设立徐水区。 徐水城市化水平中等偏下左右，经济发展以第二产业为主、第一产业为辅来带动第三产业，以2015年“撤县改区”的徐水区为例，全县乡镇14个、以第二产业为主年产值69亿元，第三产业处于发展状态现已投资150亿以上，38%城市化程度与保定市城市化水平相差8.65%。为徐水区为解决“撤县改区”后徐水区与社会发展水平与承担功能不对等的矛盾，将县域经济发展转为以市辖区身份承接“京津保一体化”战略部署下的地域经济方向。 “大保定”的发展构架为徐水融入雄安新区、京津大都市圈创造了有利的因素，使徐水进入发展快车道并位于“京津保一体化”顶点上，并且全县贫困人口已于2017年底脱离贫困并通过国家验收。 1.2 撤县改区后徐水行政区划实施效果 已实现与国家和区域重大发展战略的对接。保定市作为“京津冀一体化”重要战略支点，为实现国家对保定的城市发展定位。在发展战略对接上，撤县改区后的徐水区功能格局、结构体系更为明晰，逐步结合保定市总体发展定位要求从县向区推动体制机制转换，加快农村政区向城市政区的转型，徐水区农村社区建设进入新阶段。 1.3 撤县改区后徐水区农村社区转变概况 保定市徐水区撤县改区不足五年，农村社区处于转型阶段，从传统农村社区向新型集约型农村社区发展。徐水区已将城区内土地开发以及棚改遗留问题全部解决，以便于徐水区近郊及部分农村地区更好地承接中心城区功能拓展和产业转移，加快融入主城城市发展步伐对接发展战略。 徐水区全面推进美丽乡村建设，全部农村社区的环境治理已实现保姆式托管，14个乡镇全覆盖约56万人，纳入治理范围的有299个村庄。创造岗位1700余个，维护设施建设15000多个。且各村根据实际情况，加大现代特色农业生态园区建设，使第一产业与第三产业结合，实现发展以生态旅游、休闲观光，乡村特色文化为主的现代农村社区定位。并且随着雄安新区的设立以及徐水区设立后承接保定市部分产业转移，徐水农村劳动人口外流量下降并出现一定程度上的返乡创业人数上涨。 2 撤县改区后徐水农村社区治理的现状及内在要求 2.1 治理内容复杂化 经调查走访50个徐水区居（村）委会，60%以上的居委会是把牌子换成居委会的“换牌社区”，社区班子成员不变，公共服务和管理、居民的生产和生活方式与原行政村相差较小，治理能力无实质提升。 围绕产业发展的社区组织是徐水区新农村社区建立的关键，村里承包农民的土地，农民又在社区工作，农民经济收入依靠社区。所以，新型社区管理的核心内容不仅要调节本社区内村民的社会关系、还需调整内部经济关系，增加了横向治理的难度。 2.2 治理矛盾深刻化 集体资产管理问题深化。徐水部分农村社区的集体资产在转化为股份合作制经济的过程中出现很多问题：一是股份合作制下管理體系不够完善。徐水区农村股份经济合作组织的内部在决策、管理和监督等制度上都要不断完善，而且很多社员对于管理的认知不足，没有意识到管理的重要性，社员的民主权利没有真正行使，不能充分反映集体意志在一定程度上淡化了合作社的模式;二是农民的股份合作组织对于集体资产的增值和保值相关制度没有建立健全，而且缺乏相应的资产管理控制制度和激励制度，无法更好地适应市场发展;三是农民股权流动性较差。作为一种市场主体，股份合作制经济无法完全独立，从根本上来讲，股份经济合作社内部完成股权转让，即内部资本不允许外流，外部资金不允许加入。这使股份合作制经济的发展受到很大制约。 3 “京津保一体化“背景下徐水农村社区承担功能的现状及问题 3.1 巩固和完善农村土地基本经营制度 土地经营权的租赁的必然性要求尽快对承包土地经营权的“流转”概念应当进行明确的区分，避免财产关系混乱，从而导致农民合法权益受到威胁。同时在京津冀一体化背景下，界定土地确权土地问题，保证在区域经济趋同下农民根本权益土地的安全，以便对接京、津土地流转政策，防止在市场化经济下出现“劣币驱逐良币”现象侵害农民土地权益导致农民身份被实质剥夺等现象。 在坚持党的农村政策中，徐水区的农村社区执行情况较好。坚持农村土地农民集体所有、坚持家庭经营的基础性地位。 3.2 全面推动实现三地基本公共服务均等化实施现状及问题 经济需求与基础设施投资之间的矛盾。徐水撤县改区后接收了部分产业转移，其中国际零部件产业园的铝合金一期、迪安汽车、一汽东机工、科世达等项目吸纳了当地大量的农村社区劳动力，为其农村居民进入城镇实现消费服务升级创造了条件，一部分农村居民收入虽然增长了也存在消费和服务需求升级的意愿，但缺少基础的消费升级设施供其使用。 社会保障需求与投资之间的矛盾，徐水在大午、德力等龙头企业的基础上，推动一二三产融合，确实培育一批新的农业龙头企业，帮助农村富余劳动力转移就业助力农民增收。但同时也存在企业与农民之间因农村土地承包问题，仍需政府介入调整。 4 保定市“撤县改区”后农村社区建设面临挑战 4.1 解决公权力介入后社区遗留问题 在“京津冀一体化”背景下，国家权力介入改造了传统的农村社区，社区内人际关系衍生的社会关系，逐步过渡给组织化、单位化、制度化的业缘关系，社区之间的凝聚力下降。表现为原有社会环境受到外来务工人员、投资企业为主的冲击;农村社区从保障职能到经济职能的多次过渡导致社区共建合意下降，社区公共事务管理合意下降，公共服务管理办法欠缺。 4.2 农村社区个体利益保障 随着“京津冀一体化”与周边联系程度加深，市场经济发展加大激发了村民的“私性”，在多种经济发展可能的选择下，村民之间原本高度一致的利益共同逐步瓦解，原有村两委职能覆盖范围小、服务对象单一、经验不足，导致村集体难以形成持久、有力的村民服务的权威中心，在比较利益的驱使下，村内劳动力外流明显，村庄空心化、老龄化程度日益增长，困境儿童、老人很难维护自己权益，同时对社区难以进行有效的建设;同时村民碎片化、原子化的个人利益表达容易遭到市场经济忽视甚至漠视，社区缺少有效的组织框架发挥作用，土地流转在完善执行中存在争议等问题。 5 “撤縣改区“后徐水农村社区发展路径的探索 5.1 把握基本原则，保护农民利益 城乡一体化发展进程中，新型农村社区的确立起着重要的推动作用。因此在新型农村社区建立过程中，要以实干务实和以人为本为基本准则，通过建立新型农村社区能够实现资源的重组，对土地生存发展有重要影响，在建立过程中农民更重视的是自身利益问题。要考虑实际问题，以城乡一体化发展为基本前提，不违反经济社会发展的秩序，让农民获得更多利益，在新农村建设和经济快速发展的情况下享受更多成果。 5.2 扩大财政投入，保障公共服务 建立新型农村社区这一工作具有复杂、长期和系统性特征，并且需要政府在社会公共设施及服务的建立上提供财务和智力等方面的支持，使新型农村社区的建立工作在科学有效且具有持续性的财政制度的保障下进行，新型农村社区建立的整合资金内容包括社会保障、农村基础设施、新农村建立及司法层面等制度建设等，使公共服务质量不断提升，对有关法律政策进行优化，促进新型农村社区公共服务体系的标准化和一体化发展。 5.3 加快土地流转促进集约经营 土地对于农村利益的影响十分重大，从本质来看，土地流转后农村利益就得到重新分配。从政策角度出发，新农村社区的建立需要对农村土地流转行为进行规范化管理，促使农户在土地流转上更加积极从而使土地流转速度加快。另外，可以先着手进行集约型土地的流转，在土地流转过程中要建立档案，将土地流转分户及承包续包等做好记录，包括流转与面积改变等内容都要做好记录，促进土地资源的集约利用。 参考文献： [1]喻新安等主编.新型农村社区论[M].北京：人民出版社，2012. [2]王江伟.中国社区治理创新的特征、动因与绩效——基于“中国社区治理创新成果”的多案例分析[J].求实，2017（12）：67-73. [3]殷灵芳.城镇化与新农村建设背景下合村并居发展研究——以德州市为例[D].河北大学，2015. [4]张军.新型农村社区建设的理论依据与重要作用[J].农村经济，2013（3）：3-6. [5]张国祥.农村社会管理体制的探索与思考——以社区建设创新农村管理[J].社会主义研究，2008（12）：104-108. [6]孙久文等.走向2020年的我国城乡协调发展战略[J].北京：中国人民大学出版社，2010. [7]王丽丹等.沈阳快速城镇化地区城乡统筹规划时间探索[C].转型与重构：2011中国城市规划年会论文集，南京：东南大学出版社，2011. 基金项目：中央司法警官学院课题立项项目《保定市“撤县改区”后农村社区治理能力的提升与创新探索》的成果，项目编号：XYX201713。 |
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