| 标题 | 上海国企内部监督分析及完善对策 |
| 范文 | 黄炜 邓兴浩 摘要：本文分析了上海国有企业内部监督体制的现状、内部监督困境与不足及其产生的原因，并提出以国企党建为引领、摆脱当前困境与不足的对策。 关键词：上海;国有企业;内部监督;党建 中国分类号：F272 文献标识码：A 0 引言 历经约40年的国有企业改革，我国已建立国有企业监督体制，但一些国有企业仍然暴露出管理不规范、内部人控制严重、腐败案件多发、重复监督和监督不到位并存等问题。这些反映了现有监督体制尚未较好破解我国国有企业监督困境。 当前，我国国有企业的内部监督主体包括股东（大）会、董事会、监事会、党委会、职工代表大会和工会等;监督客体主要是中高级经理层，尤其高级经理层。也就是说，我国国企内部已普遍形成多元监督体制。内部监督的对象包括人、事、物，本文侧重于关于前两者的监督，即对各种类型的员工及其履职行为（也包括非职务行为）的监督。 建立适应我国国有企业改革与发展的内部监督体制，对建设与完善我国现代国有企业制度具有重要意义。发挥内部监管效用是增强外部监管效用的基础，在这样的基础上，国资监管机构方能对国有企业实现以管资本为主，国有企业的市场化程度得以增强，进而有利于现代国有企业制度的建设和完善。 1 上海国企的内部监督体制运行现状 1.1 股东大会对国企的监督 股东（大）会是国有企业的权力机构，对公司重大事项进行决策，有权选任和解除董事。股东大会的监督主要通过以下五种形式实现。通过行使重大事项决定权实现监督;通过人事任免权监督公司，董事长和董事须通过股东（大）会或董事会的提名并选举产生;通过审批权监督董事会和监事会，包括审批董事会和监事会的报告等;股东召集股东大会会议实现监督;以股东代表诉讼的形式进行监督。 以上海电气集团为例，2018年6月27日，上海电气集团召开2017年年度股东大会。在这次股东大会中，议案9和议案10为特别决议议案，根据相关法律法规，需出席该次股东大会会议、具有表决权的股东2/3以上赞成才能通过。该次会议的其他议案均为普通决议议案，根据相关法律法规，需一半以上的出席该次股东大会会议、具有表决权的股东赞成才能通过。经会议审议，除一项议案未获通过，其余均获通过（上交所，2018-6-29）。 1.2 董事会对经理层的部分监督职能被监事会代替 对董事会职责的经典界定是，代表全体股东和公司负责对公司的战略指导和监督经理层。但在我国企业中，董事会不仅具有战略决策和指导职责，而且还具有日常经营职责，因而董事会对经理层的部分监督职责被监事会替代了。这是因为，董事会的不少成员都是执行董事，即兼属经理层，经理层不能自己监督自己（高明华，2019）。 上海国企董事会规模平均是11人左右。董事会成员包括三类人员：内部 （执行）董事、外部非独立董事和外部独立董事。内部董事通常由董事长、总经理、部分副总经理、总会计师（或财务总监）等组成，还有职工董事、党委委员董事;外部董事不在企业任职。非上市的国有企业大都没有独立董事，卜市的国有控股企业按照证监会的要求设置独立董事。 1.3 监事会对国企的监督 上海的国有企业监事会制度于1998年开始实施，国有控股公司监事会成员由各股东协商产生。上海国有企业的监事会形成了一套“3+2+1”工作机制，即：三种会议形式，包括监事会会议、监事工作例会和监督工作联席会议;两项报告制度，包括监事会报告和派出监事报告;一条沟通渠道，指監事会主席与董事会成员、管理层领导保持有效沟通。 上海市国资委确立了国企监事会的五项重点监督内容：监督企业制度的建立及执行情况;检查企业财务;监督董事、高级管理人员的履职行为;具有对企业开展审计的建议权，并监督审计结果的整改落实情况;对董事会的重大决策及决策执行情况进行评估（刘震伟，2011）。 1.4 党委会的监督得到落实 从20世纪90年代起，上海就在全国率先探索党组织和国有企业法人治理结构相互渗透、相互融合的领导体制;为进一步增强党组织在公司治理中的影响力，后来又推行纪委书记兼任监事会副主席等政策（颜维琦，2018）。实行双向进入、交叉任职领导体制，在决策过程中，党委委员不仅为公司决策，也有监督的身份。2018年，上海市国资委推动上海市国有企业党委落实从严管党治党的主体责任和监督责任，监督执纪成效明显，46家企事业单位的831名二级党组织书记，开展了党建和党风廉政建设述职评议（上海 国资委，2018-12-5）。 1.5 职工代表大会的监督地位获得提升 职工代表大会通过规范民主管理程序，发挥监督和协调作用。国有企业涉及改革发展的重大事项和涉及职工切身利益的重要事项，需提交职工代表大会审议，就是向职工公开、接受监督的过程。职代会的监督作用还体现在对企事业单位干部的民主评议方面。结合民主评议与干部考核、奖惩、任免，使民主监督不是停留在形式上，而是真正取得实效。 以上海国际集团为例，2018年6月22日，该集团召开第四届职工代表大会第二次全体会议。大会通报了该集团集体协商和集体合同履行情况，并具体说明了《上海国际集团有限公司集体合同》的修订内容。大会采用无记名投票表决方式，全票通过了《上海国际集团有限公司集体合同》（上海国际集团新闻中心，2018-7-3，https：//www.sigchina.com/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=50&id=720）。 1.6 工会的监督作用将逐渐加强 作为职工代表大会常设机构的企业工会，不仅是职工合法权益的维护者，而且对企业管理和经营活动中的违法违规行为，承担着一定的监督责任，因为这些行为必然会侵犯职工的合法权益。然而，从人事管理到经费，工会都依赖企业行政的“关照”，缺乏相对独立的执行保障（我们可参考西方资本主义国家企业工会的运作机制），所以工会对高管可能出现的腐败行为，缺乏有效监督的条件和能力，对某些高管的贪腐行为，鲜见工会提出质疑 （闫丽娜，2015）。 2017年，国企工会改革的部署被提上日程，上海电气、新徐汇集团等纷纷拿出方案。上海市总工会下发了《关于加强和改进本市国有企业工会工作的指导意见》和《实施（指导意见）的通知》，要求各区局（产业）工会制定改革总体计划。1.7对董事会的监督日趋加强 董事会是公司治理的关键，上海的国有企业普遍重视董事会的制度建设，根据《公司法》、国资委有关制度和公司章程，明确了董事会的决策范围、程序和方式。董事会制度建设主要包括董事会的决策制度、会议制度、授权制度、报告制度、专门委员会的工作制度以及评价制度（杨丽伟，2012）。通过制度建设，董事会的权力行使有章可循，也为全体员工监督董事会提供了有利条件。2上海国企面临的内部监督困境与不足 本节分析上海国企内部监督困境与不足的表现，并对部分困境与不足分析其产生的原因，最后以上海国企的一个案例分析作小结。 2.1 股东大会对董事会、监事会的监督不足 上海if券报2018年7月27日报道，百场股东大会中，董事、监事全勤的只有1/40其中也包括很多国有企业的股东大会，例如上海某*ST公司6月28日的股东大会，在任董事9人，出席1人，3名独董均未出席。审议年报的董事会上，這家公司也有4名董事未出席。追溯该日期之前的近半年里，连续三次（临时）股东大会，9人董事会都只有1名董事出席。董事、监事大量缺席反映其对股东大会不重视，更深一层，反映了股东大会对董事会、监事会的监督不足。对不尽职的董事和监事，应适当采用罢免惩罚。 2.2 监事会的认可度低，监督作用发挥不明显 当前，监事会在我国国有企业中的监督职能未充分发挥，监事会在大多数情况中都无法对董事会和经理层形成有效制约（任广乾、徐瑞、李妍溪，2019）。上海国有企业的监事会主要存在以下两个问题。首先，部分国有企业监事会主席一职空缺。在国有企业监事会，由于组织配置的监事会主席常常接近退休年龄，所以他们往往只能工作三到五年，甚至只能工作一年。因此，监事会主席职位空缺已渐成普遍现象。空缺的另一个原因是，主管部门对监事会重要性的认识存在不足，长期不配置监事会主席。其次，混淆监事会和政府审计的职责定位。 2.3 党委会的监督工作仍有阻碍，监督力度不够 一是国有企业的一些干部对党委会的内部监督不理解、不配合，增加了党委会的监督难度，甚至主管部门也不够重视党委会的监督职能。但随着各部门、各单位贯彻中央确立国企党委的领导核心、政治核心地位的精神，国企内外部的政治环境将越来越有利于党委公开展监督工作;二是一部分党委干部为了拉关系，打着“为企业好”“为大家好”的幌子，对腐败问题和不正之风熟视无睹（孙晋、徐则林，2019）。 2.4 职工代表大会自身的发展尚有障碍 当前，上海国企职代会的监督地位有一定的提升（参见第2节第五条），但是，职代会自身运行尚有不足，国有企业对于职代会的认识还有误区。首先，尽管坚持职工代表大会制度有《公司法》《工会法》等法律依据，但是，上海仍有不少国有企业在具体实施时，出现了理念不清、操作欠规范的问题。其次，对职代会制度认识有偏差，例如，有人认为，党委可以代替职代会行使权力;还有人认为职代会只是计划经济的产物。实际上，参与企业民主管理、民主监督是职工的基本政治权利，不是别的组织能替代的;在西方资本主义国家，企业也非常重视发挥职工（董事、监事）的作用（崔生祥，2001;张旭霞，2006）。不解决好这些问题，职代会的监督作用就会受抑制。 2.5 工会发挥监督作用困难较多 当前，工会在国有企业中地位不高，在一些国有企业，《工会法》《企业工会工作条例》常常被束之高阁，工会的地位，几乎要看主要领导人的喜好和认识水平，工会发挥监督作用的困难较多。在上海的一些国有企业，只要进行基层机构精简，工会必首当其冲，将工会合并到其他部门，人员减之又减。在待遇方面，工会工作人员的待遇相对较低，评先总是最后。工会向相关部门反映职工诉求，常常收不到回应，监督动力不足。 2.6 职工对企业的监督未真正得到落实 职工监督也是国有企业内部监督的重要一环，但是这一环却未起到该有的作用。首先，职工不敢监督。职工间的信息流通是比较快捷方便的，所以国有企业高管的不规范行为和滥用权力，职工都是有可能知晓的。但是，职工自认为人微言轻，所以对此类问题往往不会有什么实际行动。其次，权力运作的透明度不高，职工的知情权没有得到保障，使职工难以进行监督。上面讲的信息流通主要是非正式渠道的流通。再次，职工在企业管理中缺少发言权。不少国有企业中，职工代表大会只是走走过场，所谓的投票表决是事先安排好的（注：安排好代表人选）（闫丽娜，2015）。 2.7 各监督主体相互协作、有效形成监督合力仍然路途遥远 有人认为，国有企业中的监督主体很多，会导致混乱的状况。笔者不同意这样的观点。国内外的实践表明，单一或类型较少的监督主体并不能完全破解企业内部的监督困境，甚至一元监督体制本身就是监督不足的原因之一。多类型的监督主体倒是有可能破解此困境，但需要他们相互协作，形成合力，而党建工作将能在其中起到很好的引领作用。在我国目前多类型监督主体共存的环境中，这些主体的工作尚有一些欠缺，妨碍他们形成有效协作的局面。 一是许多监督主体的担当意识不够，碰到公司出现问题时，不想得罪人，希望别的监督主体去管，或者将大事化小，小事化了。这种情况势必导致国有企业中的违法、违规行为频发;二是一些监督主体的监督动机不纯，常常从自身的立场采取行动，例如董事会通过监督争夺经理层的权力（薛有志、马程程，2018）;三是老三会、新三会、经理层和职工等多方监督主体各自为营，没有形成彼此协调、资源信息共享、优势互补的工作机制。 上海光明食品（集团）吕永杰案例分析： 2018年10月份，光明食品（集团）有限公司原党委书记、董事长吕永杰涉嫌挪用公款、受贿、国有公司人员滥用职权罪一案，由上海市人民检察院第二分院向上海市第二中级人民法院提起公诉。 起诉书指控：2003年12月至2006年6月，被告人吕永杰在担任上海轻工控股（集团）公司总裁、董事长，梅林股份董事长，上海正广和网上购物有限公司董事长，上海正广和饮用水有限公司董事长等职务期间，利用职务便利，擅自将公款提供给他人用于经营活动，情节严重。1997至2003年，吕永杰利用职务便利，为他人在职务晋升、企业经营等方面提供帮助，并收受贿赂，数额巨大。2000年4月至2011年，吕永杰违反规定，擅自处置达能亚洲有限公司转、受让正广和网上购物公司股权收购款，造成国有资产重大损失（东方网，2018-10-9，http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20181009/ulai11880722.htrnl）。 吕永杰能在职位上进行这些违法活动，和国有企业的内部监督困境有关，下文简述两点原因。一方面，国有企业内部的监督主体，包括董事会、监事会、党委会等机构，未起到应有的作用，对高管的监督不到位，给了吕永杰可乘之机。推广到一般情况，本节中的上述第二至第六项监督困境与不足，使内部监督主体对有问題的干部疏于调查，姑息纵容，不能在基层（即企业）查办和上报贪腐案件，一些有问题的干部甚至不断升迁（吕永杰即如此）。另一方面，国有企业的党建工作不到位，对内部监督未起到促进、引领作用，对高管的思想教育不到位，他们在面对利益诱惑时不能保持初心，走上违法犯罪的道路。 吕永杰的案例绝不是个例，企业中的经营管理人员，尤其手握实权的管理者，可能就会产生贪图享受的思想，就会萌发利用职务之便获取一已私利的想法。在国有企业中还存在着不少的“吕永杰”，为了杜绝他们的产生，企业必须加强内部监督。下一节将主要从加强国企党建的角度，论述如何摆脱国有企业内部监督的困境与不足。 3 以国企党建为引领，摆脱国企内部监督的困境与不足 对于目前上海国有企业遇到的内部监督困境与不足，我们要坚持党的领导，以加强国企党建为引领，摆脱上述困境与不足。国企党组织进一步实现了国有出资者到位（从而加强了所有者监督），因为党代表全体人民的利益;企业内外的党组织又是一个有机整体，也有利于加强监督并有效结合内外部监督，减少国企多发的内部人控制、高管缺乏制约、监督力度不够、贪污受贿、过度重复监督和监督不到位等问题，并监督中央政策在国企的贯彻执行。 3.1 确立国企党组织在内部监督体制中的领导地位 在我国目前的国有企业内部监督体制中，包含新者三会在内的多元监督主体的责权利不明晰、不平衡，造成监督动力不足、效率不高、效果不佳等问题。为解决这些问题，须确立国企党组织在内部监督体制中的领导①地位，以协调上述监督主体形成多元监督统一体。 有人批评多头监督现象，笔者对此持不同意见。适当的重复监督是可接受的，例如监督客体、监督内容有重叠。管理原理表明（在组织结构方面），适当的冗余能确保工作的有效性（例如在监督工作中不留死角）、正确性与及时性，尽管会多耗费资源。不过，仍然要重视梳理、整合监督内容，开展分类监督，提高国企党组织领导下的监督网络/监督统一体的效率。 确立国企党组织的监督领导地位，其基础工作是将党组织有效融入公司治理结构（三会一层）中，并明确、平衡各监督主体的责权利，以激发各主体的监督动力。上海46家市管企业与150家区管企业，明确把党组织研究讨论作为董事会与经理层决定重大问题的前置程序，确保党组织参与重大决策，落实党组织对国有企业的监督。 3.2 以国企党建为引领，监督好国企领导班子 国有企业领导班子是党在经济领域的执政谓，干，是国有企业内部监督对象的重中之重，也是摆脱上海国有企业的内部监督困境与不足的重要突破点。为此，上海市出台了一系列政策①监督好国企领导班子，要把这些政策落实到内部监督中。通过加强思想建设这个契合点，把党建工作融入现代企业制度，推动党内监督融入国企内部监督，推进廉卿夕建设嵌入公司管理，以从严治党带动从严治企。 国家出资企业尤其国有企业中，董事和监事实质上是真正股东（即政治意义上的全体人民和产权意义上的政府）的代理人，因此党组织以及工会等组织的监督（注：监督董事甚至监事等对象②）作用是不可或缺的。国家出资企业的董监高成员往往都是党员，在党组织的政治领导下，上迷成员不管作为股东（注：真正的股东——混合所有制企业中的私人投资者）还是代理人，他们将更会与党组织、与国家保持相同的目标，即经营发展好企业。 3.3 促进多元监督主体形成监督统一体 当前国有企业的内部监督体制包含新老三会以及职工、经理层等监督主体，从体系架构看，是完整的。但是，这些主体履行监督职能的机制、遵循的监督制度仍需进一步完善，尤其建立健全这些主体的协作机制的工作需重点推进。目前，许多国企并未形成有效的监督统一体，并未有效形成监督台力，达到较佳的监督效果。 各监督主体加强协调与合作是形成监督统一体的必要条件，而国企党建能促进上述主体的协调与合作。为形成监督统一体，应明确各监督主体的监督边界、内容和重点，各主体有针对性地选择不同的监督方法;设计并执行多元监督主体之间的协调机制，形成监督合力（薛有志、马程程，2018）。 与时俱进、有效的党建工作能优化调整股东（大）会、董事会、监事会和经理人员的关系，规范董事会的决策，增强企业重要决策对股东、职工等主体的透明度，通过思想建设加强董事、监事对股东的责任感以及经理对董事会的责任感。这些有助于推进多元监督主体形成监督统一体。 3.4 营造国企内部良好的监督氛围 职工代表大会是职工参与企业管理、监督领导干部的权力机构。作为职代会的工作机构，工会的监督职责主要体现在：监督企业的劳动、安全、卫生条件;监督公司遵守劳动法律法规的情况。党组织对广大职工的坚强支持，也使职工监事的工作正常化、规范化，保障职工监事依法行权。另外，党组织对职代会和工会的坚强支持也保障了它们的监督权力与效果。 坚持职工代表大会与其他企业民主管理制度，坚持公司有关亚务的公开制度，让职工有更多的知情权、参与权、监督权，落实公司主要负责人向职工代表大会报告履职和廉洁从业情况，并由职工代表进行民主评议，以营造良好的监督氛围。 从上海的一些媒体发布的数据看，加强国企党建能有效提高国企内部的监督效力，例如上海国资系统每年的内部查处惩办与立案数量有了明显增长。随着国有企业党建的加强（例如，浓郁的党建氛围能提高党员认识自身在企业中的位置，加强党员的思想建设能让党员增强监督贪污腐败的意识），国有企业党组织、处于各个职位上的党员都会增强监督企业中违法犯罪行为的意识。 参考文献： [1]崔生祥.职工董事、监事制度和具有中国特色的公司治理结构[J].改革，Zoor（2）：27一31. [2]崔竹，刘凌，王晓洁.企业国有资产运行安全新形势与监事会监督[J].经济研究参考，20巧（72）：22一24. [3]高明华.破解董事会治理形式化难题[N]，经济参考报，2019-1-28. [4]刘震伟.创新监督体制与机制增强国企监事会工作有效性[J].上海市经济管理干部学院学报，2011（5）：21-27. [5]任廣乾，徐瑞，李妍溪.国资控股、监事会结构特征与监督有效性盯经济体制改革，2019（2）：156-163. [6]上海市国资委.市国资委2018年基层评议市级机关自我评价材料[R].上海基层党建网，2018-12-5. [7]孙晋，徐则林.国有企业党委会和董事会的冲突与协调[J].法学，2019（1）：124-133. [8]薛有志，马程程.国企监督制度的“困境”摆脱与创新[J].改革，2018（3）：103-110. [9]闫丽娜.国企工会民主监督与国企反腐倡廉的探索[J].东方企业文化，2015（7）：139-140. [10]颜维琦.上海国企党建工作论坛召开党建做强了就是竞争力[R].光明网，2018-7-1. [11]杨丽伟.上海国有企业推进董事会建设研究[J].现代商贸工业，2012，24（20）：20-21. [12]张旭霞.完善职工董事监事制度的理性思考[J].企业经济，2006（10）：190-192. 注释：①讲领导地位比较好，讲核心地位可能令监事们不舒服，高级经理也不一定能接受，但党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，讲领导地位，其接受度更高。 注释：①2015年，上海在全国率先出台《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》;2017年9月，出台《关于加强和改进市管国有企业党风廉政建设的实施意见》;2018年6月，出台《关于市管国有企业经营管理活动中防止领导人员利益冲突的办法（试行）》，共有七个“不得”规定，列出了国企干部廉洁从业负面清单。 ②党组织的监督是全方位的，不仅监督董事、监事，也监督经理人员。例如对经理人员的监督，可以为董事会和监事会提供有益的支撑——在一个大型企业中，董事会和监事会对经理人员的监督管理工作很难面面俱到。这就实现了不同监督主体间的协作与支持。 基金项目：2018年度上海市哲学社会科学规划一般课题，项目编号：2018BDS001 |
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