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失独家庭扶助政策研究

范文

赵仲杰郭春江

摘要：30多年来，严格的计划生育政策导致我国失独家庭的规模不断增大。为解决社会问题、缓解失独家庭困境，政府制定了一系列的扶助政策。然而通过政策研究发现，当前失独家庭扶助政策仍存在诸如精神关怀不足、分类扶助不够、参与主体单一的问题。本文建议政府在日后计划生育特殊家庭扶助政策中，增加情感慰藉和精神关怀服务、打造社会参与平台。

关键词：失独家庭;扶助政策;社会保障

中图分类号：C924.21 文献标识码：A

自20世纪80年代严格的计划生育政策推行以来，我国有大批新婚夫妇由于个人意愿、计划生育政策限制，以及对国家人口政策的积极响应等原因选择只生一胎。30年来，我国人口出生率得到了有效抑制。然而，计划生育政策在为我国经济、社会发展创造了巨大优势的同时也产生了一定的负功能，研究发现1975-2015年期间出生且存活的独生子女2.2461亿人，天有不测风云，一旦独生子女意外去世，其家庭即转化为“失独家庭”。“失独”既是一个事件也是一种状态，“失独家庭”则是指经历了事实上独生、独养子女死亡这一事件，并处在无子女状态的家庭。

我国潜在失独家庭规模庞大，已失独的家庭的增速在加快，“全面二孩”政策下生育率增速不够理想，严峻的失独形势仍未得到较好缓解。《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，截至2012年，中国已经有至少100万户失独家庭，并且每年新增7.6万。在我国，“白发人送黑发人”是一个家庭最不能承受之痛，失独家庭在经历失独这一事件后，面临诸多困境，生活质量大不如前。学界研究发现失独者在身心健康、经济状况、社会保障、养老状况、社会融入方面存在不适与困境，亟需帮助。失独家庭严峻的困境和增速引起了社会和政府的关注，相关报道、研究和扶助政策近年来渐趋丰富。

1失独家庭扶助政策发展梳理

1.1萌芽阶段（2001年-2007年）

对失独家庭的关怀在2001年已经写入了我国法律，2001年12月29日颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》中第二十七条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”“必要的帮助”模糊了帮扶标准，地方政府给予帮助与否均不会受到上级政府的考核或惩罚。因此，模糊的法律規定到了地方上近乎一纸空文。虽然在当时鲜有地方政府依照法律帮扶失独家庭，但该条规定是国家首次在制度层面明确政府对失独家庭负有帮扶责任，可视为国家对失独家庭帮扶的元年。

1.2试点阶段（2008年-2012年）

人口计生委、财政部在2007年8月31日年发布《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》，规定帮扶对象为：“我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻”，并且扶助对象还应同时符合以下条件：1933年1月1日以后出生、女方年满49周岁、只生育一个子女或合法收养一个子女、现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）。通知规定首先在西部地区的重庆市、贵州省、甘肃省，中部地区的山西省、吉林省、湖南省，东部地区的上海市、江苏省、山东省以及青岛市进行试点。

虽然《通知》相比计划生育法进一步明确了帮扶标准，规定政府给予符合条件的失独者每人每月不低于100元的扶助金。然而“每月不低于100元”却被许多地方政府理解为每月只发100元，并且扶助内容也仅限于此，虽然在2012年提高到每月135元，但失独家庭在精神慰藉、养老保障、看病就医等方面的迫切需求并未被政策关注到。

1.3推广阶段（2013年-2015年）

2012年6月，全国各地的失独者来到北京，向国家卫计委提交了2431位失独者签名的《关于要求给予失独父母国家补偿的申请》，而后一直到2015年，失独父母一共6次进京请愿，向国家表达了他们获得国家补偿的迫切需求。2013年12月18日，国务院发布《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，将特别扶助金的标准提高到城镇270元/月/人（伤残）和340元/月/人（死亡），农村150元/月/人（伤残）、170元/月/人（死亡）。在养老、医疗保障以及社会关怀方面，《通知》也进行了初步的规定。

2015年5月6日，国家卫计委在对进京失独者的答复中表示，在失独者医疗、再生育、养老、精神慰藉等方面将督促地方政府落实，并将统一城乡特扶金发放标准。

1.4提升阶段（2016年）

2016年4月17日，国家卫生计生委发布《关于进一步完善计划生育投入机制的意见》，将农村独生子女伤残、死亡家庭扶助标准提高到与城镇水平一致，即失独家庭270元/月/人（伤残）、340元/月/人（死亡），并根据经济社会发展水平等因素，实行扶助标准动态调整制度。特扶金政策贯彻“低起点、广覆盖”和地方不封顶、可持续的原则。2019年1月，国家卫健委在对十三届全国人大代表建议的回复中提到，当前计划生育特扶金为350元/月/人（伤残）、450元/月/人（死亡），并且将从经济扶助、养老保障、医疗保障、社会关怀等方面作出全面的制度性安排。

2政策存在的问题

通过上文对失独家庭扶助政策的梳理可以发现，我国失独家庭扶助政策虽然近年来得到了足够的重视和发展，但政策扶助的内容和质量仍存在优化空间。

2.1聚焦经济扶助、欠缺精神关怀

失独事件对失独者的打击首先就是精神上的，然而我国当前在政策上对失独者精神健康的重视程度仍有不足。从2007年《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》开始，对失独家庭扶助就聚焦在了经济扶助上，见表1。之后的10多年中，虽然特扶金标准不断提升，但是失独家庭的困难不仅是经济上的。在2016年发布的《关于进一步完善计划生育投入机制的意见》中，国家卫健委强调了各地应关注失独家庭的养老保障、医疗保障和社会关怀，各地亦出台了一定的政策制度，但失独家庭精神健康方面的需求仍很大程度上被忽视了。

2.2扶助额度偏低、需求仍未满足

研究发现，48.9%的失独家庭年收入在10000元以下，年收入在30000元以上家庭的不足15%，生活相当困难。即使是发达地区，我国对失独家庭的扶助金仍没有超过每人每月1000元，仅能满足最基本的生存需要，加之当前我国对失独家庭以经济扶助为主，失独者难以用杯水车薪的特扶金自行购买其他（如心理咨询、生活照护、看病就医等）服务。

2.3细化分类不足、资源分配不公

从上文梳理的政策中可以发现，国家层面仅将“计划生育特殊家庭”划分为独生子女伤残家庭和独生子女死亡家庭，并且仅在特别扶助金的额度上存在差别。

然而，不同种类的失独家庭存在不同的困境与需求。根据家庭有无再生育/领养意愿，可以将其细分为暂时性失独家庭和永久性失独家庭，即有生育意愿且有生育能力、有领养意愿的失独家庭为暂时性失独家庭，无生育/领养意愿的失独家庭则为永久性失独家庭;后者可能会因永久性的再无后代而陷入自闭，自绝于社会，导致其社会融入、身心健康每况愈下;比较之下，暂时性失独家庭可能存在再生育的费用、技术、健康状况以及抚养能力困境。根据失独父母有无第三代/孙辈，可以将失独家庭划分为有孙辈失独家庭和无孙辈失独家庭。有孙辈失独家庭向国家卫健委提交了他们的诉求书，表示他们的孙辈与备受公众关注的留守儿童更加需要关爱，并且他们作为祖辈也遇到的探望权得不到保证、自身抚育能力不足的问题等。不加划分地统一发放扶助金，不利于扶助资源的合理分配。

2.4扶助主体单一、社会参与不足

虽然卫健委在《关于进一步完善计划生育投入机制的意见》中指出，社会关怀也是计划生育特殊家庭的需求，但当前开展失独家庭服务的主体仍是政府，社会参与失独服务较少。失独家庭的一些需求是具有一定专业性的人员才能满足的。政府的资源和政府工作人员的专业能力有其局限性，在丧亲辅导、精神抚慰、社会融入等方面如果完全由政府公务人员开展，可能存在服务质量不高、需求不能满足的状况。

3政策完善的建议

3.1关注心理精神健康

失独事件对失独者最大的冲击是精神上的，研究表明失独者的心理健康程度远低于子女健在者，多数失独者在失独后陷入抑郁。而当前很少有地市针对失独家庭的服务中涉及精神健康关怀。笔者认为各地政府在为失独家庭建档时应对其精神健康状况进行评估，对有严重心理、精神健康困扰的失独者及时开展服务，预防其患上重性精神病甚至自殺悲剧的出现。

3.2多样扶助服务方式

失独家庭的需求与困境是多重的，经济补助固然重要，但单纯的经济补助并不能很好地满足其需求。在养老、社保、医疗方面，已有不少地区走在了前列，例如昆明市针对无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人的“失独”老人，为其优先安置到民政福利机构、购买意外伤害保险、优先分配保障性住房、免费体检等;河北省通过项目申请制，将失独家庭服务交给专业社会工作服务机构，目前该机构已长期为保定市200多户失独家庭提供一系列的健康医疗照料、精神慰藉、生活助困、支持网络建构等服务。

3.3分类有序开展扶助

不同类型的失独家庭有着不同的需求和困境，笼统的一刀切补助政策既不利于不同类失独家庭需求的满足，也造成了资源浪费分配不公。政府应在建立失独家庭档案时，就将其按照一定标准（如年龄、再生育/领养意愿、是否有孙辈、身心健康程度、劳动能力等）明确归类，在对其开展服务时，可按其分类提供不同类型、不同标准的服务，促进资源与服务的合理高效配置。

3.4打造社会参与平台

失独家庭遵守计划生育政策，所产生的人口红利亦由全社会共享，社会对失独家庭也有着一定的责任。政府独揽扶助任务，不如将一些服务交给社会，让专业人做专业事。政府可以通过项目申请制，将部分资金用于购买社会服务，如社会工作服务、心理咨询服务、就医陪护服务等。通过政府打造平台，社会组织参与的方式，形成社会参与机制。政府则在其中扮演资金提供者、资源协调者，争取让社会填补政府服务的空缺。

4结束语

社会对失独家庭愈发关注、失独家庭的扶助标准不断提升、扶助政策日益完善，这让我们无比欣慰。但当前政策中存在的诸多问题也应引起我们的反思和重视。国家法律、政府政策对失独家庭的关注应集中于宏观层面，但在具体服务内容以及服务机制上，政府仍需进行审慎的规划和改进，在经济扶助力度逐渐提高的同时，应引导多方主体参与失独家庭扶助关怀行动，争取让失独家庭得到更全面、精准、专业的服务。

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