| 标题 | 论人大制度的顶层设计与摸着石头过河 |
| 范文 | 孟庆辉 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出要“推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新”。《决定》对新形势下人民代表大会制度的改革创新提供了科学指南，作出了总体部署，提出了新的要求。但是，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对这一制度的改革创新步子要稳，要有序推进，更要合理区分顶层设计与摸着石头过河的边界。尤其是对于地方人大来说，探索人大工作创新更要注意认清“楚河汉界”，“该中央统一部署的不要抢跑”。 顶层设计：系统性、整体性、协同性 “顶层设计”是一个系统学概念，后来逐步被写入国家发展的规划当中。按照字面意义理解，“顶层设计”还可解释为“高层设计、上层设计”等，核心之意就是强调设计主体的权威性和统一性，设计客体的整体性和宏观性。十八届三中全会一方面对全面深化改革作出了全面部署，但是也强调要注重改革的系统性、整体性和协同性。而要保证这“三性”，就需要通过顶层设计来统筹规划，这也是成立“中央全面深化改革领导小组”的重要目的。这个领导小组的具体职责就是进行“改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。 根据中央关于改革总体设计的精神，人大制度改革创新的顶层设计一般应该包括这么几个方面：一是指导思想和基本理论的创新。即人大工作的指导思想、人大工作的基本理论应当包括哪些具体方面，在新时代新时期应当如何进行创新发展等等。二是职权内容的创新。即人民代表大会及其常务委员会的职权范围应当如何界定，如何规范行使，全国各级人民代表大会及其常务委员会的职权如何创新发展等等。三是权力运行机制的创新。即人民代表大会及其常务委员会的职权行使与其他国家机关的职权如何统一协调，如何体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一等等。如果将人大制度比作一座大厦的话，这三大方面的内容就像大厦的地基、承重梁，决定的是大厦的基本结构，具有根本性、全局性和宏观性。在我国属于单一制的政治体制下，人大制度的顶层设计自然由中央层面进行统筹考虑，系统设计，慎重推行，而这也是地方人大工作创新的“临界点”。 摸着石头过河：微观性、局部性、实践性 “摸着石头过河”，是我国三十多年来改革实践的最生动描述，集中体现了我国区别于世界其他国家改革的独特道路。从小岗村的家庭联产承包探索到经济特区的开放等地方创新举措，都是通过“摸石头”使我国经济社会跨过了一条又一条的改革大河。相对于顶层设计的宏观系统，“摸着石头过河”更多地体现在微观层面和实践层面。 地方人大的改革创新，主要就是集中在“摸着石头过河”领域。但是地方人大工作者又必须清醒地认识到，地方人大要过改革创新的“河流”，有的石头摸得到，有的石头摸不到，“过河”要顺利就要靠“摸得到的石头”来支撑。这些“摸得到的石头”就是指在现有宪法和法律规定的大框架下，立足于法律赋予人大的现有职权，立足于本地的实际，对人大工作的具体制度、具体机制进行探索创新，使人大履职更加有序规范，更加富有成效。 辩证统一：顶层设计与摸着石头过河的良性互动 我们强调人大制度改革创新的顶层设计主要的目的是：一方面可以更好地与我国其他方面的改革相衔接、相配套，保证我国的经济政治社会等领域的改革具有协同性和统一性。这种统一协调性，只有靠中央的层面才能把握得准，认识得清，推进得及时。另一方面，也可以保证人大制度的改革创新自上而下地统一有序推进。从目前来看，人大工作的具体制度和具体机制在各地具有不同的地域特点。如果缺乏顶层设计，那么各地人大制度与时俱进的进程就会出现不均衡发展，进而影响人大工作的整体性与协调性。 地方人大“摸着石头过河”的改革创新探索对于顶层设计更具有重要的意义。一是地方探索可以为“顶层设计”提供实践基础。“顶层设计”的制度来源，固然有理论的制度化，但是更重要的是实践的制度化。地方人大在立法、监督、代表、重大事项等工作制度、工作机制的创新探索，能积累大量丰富的实践经验，能提供许多改革创新的新思路新方向。这些是顶层设计这座“大厦”所需要的坚固“砖瓦”。二是地方探索可以为“顶层设计”提供群众基础。人民群众是历史的创造者。地方人大的积极探索可以充分“接地气”，广泛听取人民群众的意见和建议，可以探索出人民满意、人民接受的工作制度来。这样的制度才具有广泛的群众基础，才能为顶层设计提供正确的制度“材料”。三是地方探索可以为“顶层设计”提供“试错”的机会。“顶层设计”的制度成果是系统的宏观的，同时一定程度上也是从具体实践基础上抽象出来的。而制度的生命力在于执行，要能植入现实的土壤。因此，“顶层设计”的制度成果要接受得了时间的检验和历史的考验，就必须在地方进行深入细致地实践。在实践探索中发现不好的，就应及时修正完善，使制度的推进更顺利。 总之，人大制度的改革创新只有在顶层设计与摸着石头过河的良性互动中才能不断实现与时俱进，不断推动人大工作的科学发展。地方人大的改革创新也只有认清顶层设计与基层探索的界限，才能归好位、探好路。 （作者单位：广东省珠海市人大常委会） |
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