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甘肃省第八次村委会选举观察分析

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丁志刚+++王乐斌

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《甘肃省村民委员会选举办法》有关规定，中共甘肃省委组织部、甘肃省民政厅下发通知，要求于2013年9月至2014年3月，在全省开展第八次村民委员会换届选举工作。按照换届规定和要求，甘肃省各地如期进行了村民委员会换届选举工作。基于研究的需要，笔者对甘肃省兰州市永登县上川镇B村换届选举进行了全程跟踪观察，本文是对该村换届选举观察分析的结果。

一、甘肃省兰州市永登县上川镇B村村委会换届情况

甘肃省兰州市永登县上川镇B村地处兰州新区秦王川盆地西北部，海拔在2100米左右，绝对无霜期113天左右，年平均气温5.5℃，年平均降水量231毫米，属于永登县引大灌区，是上川镇插花移民的重要安置村之一。农业种植以小麦、啤酒大麦、胡麻、豌豆为主，农业基础薄弱，种植结构单一，农民增收困难。全村共有4个村民小组，281户，1080人，其中贫困人口65户、260人，共有耕地面积5765.6亩，其中水浇地424.1亩，旱砂地5341.5亩，2013年人均纯收入4895元。全村农田水利设施破损比较严重，人畜吃水困难。有小学1所，村卫生所、村委会办公阵地年久失修。全村基本户户有电视机，85%的农户通电话，建有移动通讯基站。村庄居住比较分散，规划较凌乱。B村的自然环境、经济发展水平、人文历史、乡土风情是中国西北地区广大农村的一个缩影。

B村根据2010年修订后的《中华人民共和国村委会组织法》和2013年5月29日甘肃省修订通过的《甘肃省实施〈中华人民共和国村委会组织法〉办法》，结合本村实际制定了《上川镇B村第八次村委会选举办法》，成立了选举委员会。为加强对村委会换届选举的组织领导和工作指导，镇上成立了以镇党委书记为组长、有20名组员的上川镇第八次村民委员会换届选举工作领导小组，负责协调、指导、督查全镇村民委员会换届选举工作。同时，向每个村派驻由1名包村领导和包村干部组成的换届选举工作组。

B村第八次村民委员会选票结果：B村本次共有选民770名，于2013年12月28日召开选举大会，参加投票选举的选民759名，参选率达98.57%，共发出选票759张，收回选票759张，其中有效票755张（含弃权票11张），废票4张。酝酿、提名、推荐村委会主任候选人4名，确定村委会主任候选人2名，村委会主任差额1名;酝酿、提名、推荐村委会委员候选人6名，确定村委会委员候选人5名，差额1名。共产生1名村委会主任，4名村委会委员。

B村第八次村委会选举从2013年12月6日开始到2014年1月15日结束，整个过程有9个步骤：（1）推选产生B村村民选举委员会;（2）选民登记，并张榜公布;（3）经村民代表会议确定职位和职数设置，报镇政府批准;（4）发放选民参选证;（5）酝酿、提名和确定候选人，并进行公布;（6）正式候选人名单公布;（7）正式投票选举;（8）公布当选的村民委员会名单，并报镇政府备案，同时整理档案封存;（9）新一届村民委员会产生后，建立健全各级组织机构。

B村村民对第八次村委会选举的普遍态度是期盼与观望。他们期盼第八次村委会选举能够将第七届村委会的成员全部换掉。村民普遍认为，第七届村委会存在三个问题：（1）没有把党和国家的许多惠民政策落实到户里;（2）村级财务管理混乱，账目不透明;（3）第七届村委会部分干部存在个人腐败问题。他们观望的是新一届村委会候选人能不能真正解决第七届村委会存在的三个问题。基于这样的心理，B村村民参加第八次村委会选举的热情相当高，所以，参选率也很高。B村村民对第八次村委会选举的总体思想认识状况是：有一部分人仍然抱着“选谁都一样”的心态，但大部分村民认为，此次村委会选举很重要。

二、B村村民选举分析

笔者从推选产生B村第八届村民选举委员会的村民代表会议开始介入，全程参与了B村第八次村委会选举，还对B村直接参加选举的759人进行了问卷调查，了解村民对第八次村委会选举的看法、意见和期望。通过亲身观察，结合对调研问卷的分析，笔者认为，B村第八次村委会选举总体上符合《中华人民共和国村委会组织法》，符合甘肃省、兰州市以及永登县、上川镇关于第八次村委会换届选举的要求，并有下述特点：

（一）选举更具竞争性，但存在价值错位问题

从选举参与情况看，B村有选举权和被选举权的选民770人，占总人口的71.3%，投票当天有759人直接参与了投票，无论是参与的人数，还是参与的范围都是B村历史之最。其中有300多名女性直接参与了投票，人数明显增多，B村“三委”班子共有11人，其中女性2名，越来越多的女性正参与到基层组织的建设中。从候选人竞选情况看，B村共有4个村民小组，共推荐村委会主任候选人4名。对候选人的介绍采取自己演讲和村民点评相结合的方法。4名候选人依次做竞选演讲，言辞尖锐、针锋相对，村民现场表达对候选人的看法，讨论激烈。与以往不同的是，不仅村委会主任，而且村委会委员也成了很多人竞争的“香饽饽”。连任现象，这在过去一直是一个普遍现象，有些村干部村主任可以当几十年，但这次村委会选举中上一届的村委会成员都没能连任，也说明本次选举竞争很激烈。

通过对B村参加投票的759人问卷调查发现，影响村民进行投票的主要因素如下表所示：

通过分析可知，影响村民投票的主要原因是：工资之外的隐形收入和信息优势。参加投票的大部分村民认为，村干部可以通过各种途径获得额外收益，而且可以提前掌握有效的信息，从而得到好处。正是由于这些复杂的因素综合起来产生了村民积极的竞争性投票行为。一位候选人告诉笔者，如今村干部不仅仅是一种身份的象征，而且往往与“权力”“利益”联系在一起。这说明，在这次村委会选举中，村民并没有将关注点放到选出的村委会与自身利益的关系上，即通过治理村庄公共事务，实现村庄利益，而是放到村干部通过当选获取额外收益上，这不符合村委会应有的价值，只能说明两个问题：一是村民对村委会及村干部的错误认识，二是村干部职位的错位。

（二）选举更具自主性，但选票质量不高

B村选举的另一个突出特点就是村民在选举中表现出更大的自主性。主要表现为：（1）村民自愿投票的比率较高，参加投票的759人基本都是自愿来投票的。不可否认，B村的村委会选举过程中仍然存在个别人用烟、酒、请客吃饭等方式进行拉票、贿票，或者以这种方式让一些村民不去参加投票，从而达到破坏选举程序的目的。但是大部分村民哪怕一根烟不抽、一场酒不喝、一顿饭不吃还是要表达自己的意愿。（2）B村村民在选举中结合B村村民长期居住分散的特点不设中心会场，4个村民小组相应地设立4个流动票箱。每一个流动票箱有3个人负责，包括一名选委会成员、一名村“十户代表”、一名镇领导小组成员。事实上，整个选举过程处处都体现着村民的自主性，包括从每一个村民小组推荐一个主任候选人，为方便距离村委会办公阵地较远的三组和四组村民选举配置了两辆机动车。（3）B村的一组和二组是大组，人口较多、耕地较多，村民主要以种植业为主;三组和四组是小组，人口少、草地多，村民主要以养殖业为主。此次村委会选举村民结合各小组的实际和致富目标商议，在一、二组两个大组里产生村书记和村主任，在三、四组两个小组里产生村文书，通过这种结合更好地反映各个小组村民的诉求，提高村民自治的效率。（4）B村村民在选举的过程中完全按照自己的意愿进行投票，选举不受镇行政权力的干扰。与过去一些镇干部安排选举自认为满意的候选人不同，B村此次村委会选举结果完全是B村村民民主选举的结果。

通过投票后对相关材料的认证和对村民的访谈，笔者发现，尽管村民的投票行为是自主的，但其实选票质量不高。主要表现在：（1）村民在进行投票时往往会优先考虑自己的家人，其次是同姓家族，最后才是外姓人。如果候选人是外姓人，那么村民往往对于投票抱着“选谁都一样”“多一事不如少一事”的心态，对于参与投票也是“避而远之”，有些村民即使参与了投票，也不知道投票的意义所在，也没有觉得一张选票有多么“神圣”。（2）存在人为因素多填几张选票的行为，导致选票的虚高。（3）选民登记的数字并不准确，镇选举领导小组得到的选民登记的数字主要来源于村当年所交合作医疗人员的花名册或者计划生育上提供的数字，有些数字是村干部提供的往年数字，这些登记都容易造成漏登或者重复登记。（4）农村存在大量流动人口的现实情况很难使每个选民都参加选举，虽然选举时间正好是大量的外出务工、经商人员返镇季节，但还是有少数外出人员无法参与到选举中。委托投票也只是走形式而已，B村通过的选举办法规定，“每个选民接受的委托不得超过三人”“参加投票的选民凭参选证或委托证领取选票，本人到场但不能填写选票的，可由指定工作人员代写，代写人不得违背选民意志”。事实上，有的选民不但没有委托证而且接受的委托超过了3人，打电话征求选民意见也只是走走形式，并没有体现选民意志。

（三）选举总体平稳完成，但围绕村委会选举出现的问题较多

通过观察B村及B村所在镇其他村的情况，围绕选举本身存在的问题主要有：

1.受人指使故意破坏选举工作。选举日的当天各种突发性事件层出不穷，上川镇有的村以镇选举工作人员迟到半小时为借口，砸烂选举票箱，部分党员竟然挑唆解散群众;有的村殴打选举工作人员、阻挠村民进行投票;有的村以罢免村支部书记为条件进行罢选。2.采用不正当的方式竞选。主要有，（1）托关系、打招呼、“走后门”，总有候选人会借助自己在政府部门工作的亲戚、好友帮助自己竞选;（2）串联或拉帮结派，一些候选人为自己竞选造势，搞小团体;（3）弄假票、报假数的方式操纵选举，篡改选举结果，一些候选人在选举现场搞虚假委托投票。3.贿选。贿选是一个老生常谈的问题，B村也不例外。在选举中一些候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财务或其他利益诱导本村选民、选举工作人员和其他候选人。4.群众上访。上川镇第八次村委会选举过程中群众向县政府集体上访1次，向镇政府集体上访4次。通过对这几次群众上访的观察，笔者发现，第八次村委会选举中群众上访有了新变化，（1）一般群众上访都会直接找镇党委的一把手或者就是越级上访;（2）群众上访的形式多样，一些群众上访自己带有摄像机并且联系了记者;（3）群众上访出现了许多违法上访的问题，群众上访一般都是无组织、无纪律的集体上访，按照《信访条例》第十八条的规定，“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”

以村委会选举为中介，引发的其他矛盾主要有：（1）农村低保分配不公的问题。上川镇第八次村委会选举过程中几乎每个村都有个别村民因低保户分配问题大闹会场、扰乱选举，在B村的村委会选举大会上就有村民斥责包村干部在低保户分配中存在不公行为，致使有楼房的、有小汽车的村民在吃低保。（2）危房改造评定问题。上川镇危房改造的评定完全按照永登县民政局下发的户数和资金结合本镇实际在各村分配户数，每年每个村给的指标都不同，所以，在村委会选举中往往有村民因危房改造问题罢选、贿选。（3）宗派问题。一到村委会选举时间，农村拉帮结派的现象就普遍存在。上川镇就有一个村因为宗派问题未按期完成换届选举，主要原因是，一些养羊、养牛、开渔场的养殖户联合起来希望他们推选的候选人当村主任，但是他们的愿望并没有达成，结果这些人砸烂票箱、撕毁选票、殴打选举工作人员导致选举无法按期完成。（4）“两委”关系问题。上川镇的村委会选举中有个别村不认可村党支部选举产生的支部书记，认为支部书记在选举中存在贿选行为，如果支部书记不免职，他们就不选举产生村委会。

三、进一步规范村委会选举的几点思考

（一）规范村委会职能，提高村民对村委会及村干部的认同

通过调查分析，笔者认为要从两个方面加强村民对村委会及村干部的认同。

1.规范村委会及村干部的职能

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的性质是，“村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡政府的派出机构。”广大基层干部在实践中一定要明确村委会的这一性质，村委会与乡、镇政府的关系是，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。按照《甘肃省实施〈中华人民共和国村委会组织法〉办法》村民委员会的职责主要就是：（1）宣传国家的各项法律政策，协助乡、镇人民政府开展工作，向国家机关反映意见和建议;（2）支持和组织村民发展本村经济，促进本村公共服务设施建设;（3）保护土地、森林、矿产等集体财产。在规范村委会职责的同时也要规范村干部的职责，村干部的主要职责就是服务百姓，一定要将那些能够坚持依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选举到村、组干部和村民代表的位置上来。从B村村干部现状看，农村村干部待遇低，既要做好自己的本职工作，又要兼顾自家的农活，而且村干部的工作基本是直面问题和矛盾。因此，村干部大多时候是在奉献，没有无私奉献的精神做不好一名村干部。

2.加强村委会选举的宣传与动员

从B村村委会选举观察看，对第八次村委会换届选举的宣传只停留在张贴几张选举标语以及口头通知选举的时间和地点上，没能将民主选举的意义以及村民自治的精神宣传到户、到人，所以，村民对民主选举村委会没有认知，那就更谈不上认同了。民主选举是政治社会化的主要途径，政治学家一般认为政治社会化这个概念可以从两个方面来理解，个体层面主要指，社会成员在政治活动中获取相应的政治知识、技能的过程;体系层面主要指，政治系统将系统内的政治文化、政治知识传授给个体的过程。要改变村民对民主选举村委会的认知，一定要明晰村民在民主选举上的政治社会化心理经历的三个阶段：第一阶段是认知过程，在这一阶段村民通过感觉、听觉、记忆等方式集聚关于村委会、民主选举、村干部的知识，村民的政治态度和政治行为并没有改变;第二阶段是情感过程，村民结合自己的情况对村委会、民主选举等表达喜、怒、哀、乐;第三阶段是内化过程，村民认识到民主选举的村委会与自身利益息息相关。加强村委会民主选举的宣传与动员是村民改变对村委会以及村干部错误认知的开始。

（二）进一步提升村委会选举的制度化、程序化水平

要提高选票质量，就要完善村委会选举的制度、程序和各个环节，提高村委会选举的制度化、程序化水平。制度化是整个社会生活规范化、秩序化必经的一个变迁过程，村委会选举制度也不例外。熊彼特将民主的方法定义为，“为作出政治决定而实行的制度安排，”“在这种制度中，某些人通过争取人民选票，取得作出决定的权力”[1]。我国现行宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”这一规定奠定了村委会选举制度的宪法基础。甘肃省已经进行了八次村委会选举，在这方面有丰富的经验和教训，村委会选举制度也逐渐完善，B村也制定了本村的民主选举制度。虽然农村已经建立起了民主选举制度，但民主选举制度并不健全，尤其在程序上，由于大众参与的盲目性、随意性，往往导致一些程序没有按照制度规定的“动作”进行，一些环节还不完整，如选票发放不到位、没有委托书等。

如何进一步提升村委会选举的制度化、程序化水平呢？

1.完善村委会主任候选人的推荐环节，防止“简单以选票取人”

按照村委会组织法的规定，村主任主要由全体村民直接选举产生。在选举村主任之前应该推荐主任候选人，村委会组织法第十五条规定，“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人。”上川镇第八次村委会选举中村委会主任候选人的推荐问题比较突出：一些村推不出村主任的候选人;一些村参加民主推荐的人员存在投“利益票”“感情票”“跟风票”等现象，导致民主推荐质量不高、推荐结果失真失实[2];一些村不管推荐的候选人是谁，只要谁的推荐票高，谁就是村主任。所以，一定要完善村委会主任候选人的推荐环节。一方面，要对村委会主任的推荐合理定位，村委会民主推荐不是村委会民主选举，选举就需要“以票取人”;一方面要改进村委会主任推荐的方法，民主推荐应该专门召开村民会议，而且民主推荐还可以与个人推荐相结合实现民意基础性作用和个人能力的统一。

2.扩大村主任差额选举比例，完善竞争机制

根据村委会组织法“候选人的名额应当多于应选名额”的规定，上川镇的第八次村委会选举采取主任差额1名的选举办法。从B村推荐提名4名村委会主任候选人的效果看，差额越多候选人之间的竞争越激烈、候选人越愿意贴近群众反映民意。没有差额的选举，不是真正的选举;没有竞争的差额，不是真正的差额[3]。扩大村主任差额选举比例的实质就是在扩大公民民主选举权的基础上，将竞争机制引入民主选举之中，为候选人创造公平竞争的机会。一个公平、平等的竞争性的选举制度往往可以吸引群众积极地参与竞争。通过完善这方面的制度使选民投票的过程不再仅仅是一种形式，而是选民表达自己意愿，真正决策的过程。

3.完善民主选举的程序，防止一些人钻程序的空子

B村的第八次村委会选举中在填选票环节方面问题较多、组织混乱，例如个别人找一个角落多填几张选票;发出的一些选票收不回来;缺少委托函等。很明显，由于程序监督机制的缺失、奖惩机制的不完善导致一些人钻了程序漏洞的空子。程序选举是约束权力、规范选举行为的一项基本准则，其目的是让村委会民主选举规范起来，压缩政府的自由裁量权，减少选举中的失误。选举程序的公正是实现选举结果公正的前提和基础，未来的村委会选举要进一步完善发放选票环节的监督机制。

（三）完善农村治理体系，解决村委会选举出现的各项问题

1.加强基层党组织建设

农村的事情好不好办、办得怎么样，关键看村级党组织，因为党在农村社会各项事业的建设与发展中居于领导核心的地位。上川镇第八次村委会选举中村级党支部班子健全、党员充分发挥先锋模范作用的村，村委会选举过程就顺利。相反，村支部班子软弱涣散、党员的作用发挥不出来的村在村委会选举中往往问题较多。农村一些群体性事件的发生与基层党员干部作用的发挥有着密切关系。一方面，一些基层干部下村后“乱作为”，对老百姓吃拿卡要，不解决实际问题，这导致村民对基层政权极度的不满。另一方面，基层党组织涣散，基层党员在综治维稳中不但没有起到先锋模范作用，而且有些党员挑唆村民上访。村委会选举中一些群众上访本来就是因为平常很小的事情引起的，但由于一些基层党员干部的“不作为”行为默许、纵容、放任了事件的扩大，许多群众上访事件的发生就是因为基层党员干部的作用没有发挥出来。

2.密切干群关系

为什么村委会选举会出现如此多的问题，还会引发一些潜在的矛盾？最根本的原因就是干群关系的脱节。笔者通过对B村以及其他村村委会选举的观察发现，村民反映的问题大多是低保、危房改造、惠农补贴等这些问题，这说明乡、镇干部平时的工作不够细、不够准确、不够及时。税费改革以后特别是2006年农业税取消之后，基层干部跟村民打交道的渠道减少，但社会的发展导致村民需要办的事情越来越多，而现实中农村群众办事时往往存在“找人难、办事难”的问题。为此，兰州市在基层党组织中建立了以“三争一促”（争创发展型党支部、争做服务型村干部、争当帮带型党员，促进社会主义新农村建设）为主要内容的“为民服务代办制”，其目的是使村干部为民办事成为一种责任、一种义务，使群众足不出村就办成了事，既节约了群众办事的经济成本，又增加了群众从事农业生产的时间。如何使类似“为民服务带办制”的制度真正落实，是基层政权建设中需要着力之处。

3.用法律对村委会选举中的违法行为进行规制

目前关于村委会选举的法律主要是《中华人民共和国村民委员会组织法》，甘肃省以此为依据制定了实施办法和选举办法，这些法律法规对村委会换届选举都有详细的规定，但是对于村委会选举中的违法行为，如扰乱和破坏村委会选举程序的行为、采用不正当方式竞争的行为、非法上访的行为、侵害选民的选举权利的行为等缺少严格的规定，没有建立起处罚机制。尤其是缺少对贿选行为裁量的严格界定，制止贿选不仅要从完善村委会选举制度上下工夫，更要完善贿选的惩处机制：一定要严明纪律，维护选举工作的严肃性;一定要严肃教育，引导党员干部自觉遵守选举纪律;一定要严厉查处，狠刹选举中的贿选行为。另外村级矛盾错综复杂，要完善村级矛盾纠纷机制，加强对村级矛盾的综合管理。

参考文献：

[1]【美】约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，商务印书馆1999年版，第395～396页。

[2]刘峰：《用好制度选出好干部》，载《半月谈》2014年第3期。

[3]蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学文献出版社1992年版。

（作者单位：兰州大学管理学院）

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