| 标题 | 提高部门预决算审查监督实效探讨 |
| 范文 | 李鹏程 为了加强部门预算监督，提高预算监督实效，近年来，湖南省湘西自治州人大着力从部门预算如何做实做细做准上，如何发挥资金效益上进行了一些探索，并取得较好成效。 一、正视当前人大审查部门预算的薄弱环节 部门预算从试点到逐步推开到全面实施经过了好几年的历史，从理论上讲人大的审查应该比较成熟比较规范，但实际上不是这样，就湘西自治州人大来说，在部门预算审查方面还有许多不足和薄弱环节，主要表现为：就人大本身而言，一是对部门预算作用和重要性认识不足。没有把部门预算作为基础，没有把基础作为审查的重点，重宏观预算综合预算轻部门预算，重法定要求法定程序轻部门的基础实质。二是审查部门预算流于形式，造成认认真真走程序，实实在在走形式。原因是多方面的，但主要原因是时间仓促，政府部门一般都不能按时提交预算文本，导致人大专委会会议、常委会会议审议时间很短，加上专委人员不够，初步审查实为虚化，审查报告形式雷同，内容不新，缺乏针对性。三是人大不掌握部门实情，人大财经委，常委会预算工委对部门的预算，除了个别某些部门人大意识较强，到人大汇报预算以外，多数部门可以说是一无所知，特别是对权威权力部门更是如此。就政府而言，首先是部门预算不实，有预算，但不是实实在在的预算，是与支出挂不上钩的预算，是没有约束力的预算。其次是财政业务科室预算不细，协商分到各部门的预算分计划砍指标，甚至凭部门申报，砍降指标幅度，科室的综合预算，即有待再分配的项目切块预算总量多，二次分配的随意性大。再次是综合预算实质上是汇总预算，财政预算科没有也不可能对其他科室的预算进行审核，实质上相关业务科室才是预算做实做准的关键，因此，人大不仅对综合预算要全面审查，更主要的是要着力对其他科室预算进行审查。最后是一些预算外收入的支配不规范，常常采取中途追加和年末砍账等方式，缺乏有效控制。 二、找准当前部门预算存在的主要问题 针对部门预算审查的薄弱环节，2014年，湘西自治州人大常委会围绕部门预算如何做实做准开展了专题调研。通过调研，发现部门预算这个基础预算单位存在许多问题，主要表现在：一是必要的经费安排不足导致专项不专预算不实。如公用经费、小车及车辆运行费等定额标准低，干部职工福利待遇有的给政策不给钱，如住房公积金、津补贴、医疗补助、一些奖金以及社保资金没有按政策安排到位，逼迫部门假报项目到处找钱，或者拼命往“项目预算”中挤不该列的项目，执行中用找项目的钱和挪用项目资金来弥补公用经费不足和只“给政策不给钱”的开支。二是追加多，决算数与预算数差距大实证预算不准。从调研看，所有部门的决算数均大于预算数（剔除上级追加），例如某单位年初预算为489万元，部门决算支出为1898万元，其中州本级追加567万元，追加金额是预算数的1.16倍。追加数比预算数多得多，预算失去了意义。追加资金有上级追加和本级追加，本级追加包括一般性转移支付、年初预算切块、其他专项、年终砍账四个方面。三是部门结余资金较多，沉淀难调。从调研看，所有部门都存在资金当年结余和滚存结余的问题，且资金沉淀大，财政无法调控。据资料显示，某单位上年资金结余500多万元，某单位结余资金为2000多万元，这部分资金除存在当年资金下达较迟以外、按进度拨付资金和跨年度安排项目资金外，有很大一部分属于部门历年滚存结余，由于没有编入支出预算，资金使用缺少计划控制，成为机关自由支配的机动财力，支出的随意性大，规避了人大监督。四是预算管理不够严格，重分配轻管理的现象比较严重；个别单位财务支出管理不严，花钱大手大脚，公共资源浪费现象严重，运行维护费居高不下，给财政造成较大压力；缺乏预算约束的意识，决算时没有对照预算严格核算，导致预算名存实亡，损害了预算的严肃性。 三、强化对部门预算的监督措施 为了加强部门预算的监督审查，实现全口径全方位重实质的预算审查，湘西自治州人大常委会强化了有效监督措施。 一是对部门预算的编制执行提出明确建议。第一，提高公用经费标准把部门预算做实。要明确部门预算编制的责任主体，真正使部门预算与部门职责相衔接，真正使财权与事权相统一，提高部门预算的科学性和可行性。要优化支出结构，做到“两个优先”，即优先保证工作运转支出，优先保证工资福利支出。保运转，就是要达到基本保证单位部门工作正常运转并要求一次列入预算；保工资福利，就是凡是法律法规有规定的，凡是政策有规定的干部职工的福利待遇、津补贴、医疗补助、住房公积金补助等财政要足额纳入预算，不留硬缺口。部门的项目预算实行零基预算，根据财力情况按轻重缓急适当安排。第二，力避再次分配把科室预算做细。部门预算的一个重要特点就是“细”，一方面要求部门项目支出要明确其具体用途，要改变过去那种将大量资金用“其他”这个筐隐蔽的做法。另一方面，财政部门有预算职能的科室，要改变以往将大量资金作为项目预算切块而没有细化的做法，要求尽可能细化的项目要一次性列入部门预算，以减少预算切块资金的追加。第三，严格依据预算来审查决算。建议财政部门在审查部门决算时，不仅要审查收入支出的来龙去脉、账目清不清楚、是否合法合规外，更重要的是要看符不符合预算的各项支出，要依据预算来审查决算，要看哪些是预算内支出，哪些不是预算的支出，哪些是超预算的支出，并以此提出审查结果意见。第四，改进拨付制度力求盘活沉淀资金。常委会要求财政部门改变过去财政资金直拨方式，研究拨付机制，不能把部门预算的资金直接拨入部门账户，避免资金沉淀到部门。同时要清理部门结转结余资金，尽量盘活沉淀资金以穷尽其用。第五，加强非税收入管理，取消收入与支出挂钩机制。多年来，一些部门的罚没收入或其他非税收入，虽然已入财政，实行收支两条线管理，但实质上还是除财政按相当小的比例统筹一点外，其余大部分资金均以项目的名义拨付原单位。实质上的利益驱动，影响了经济和执法环境，也造成了部门间用钱的极度不平衡。 二是改进审查部门预算的机制。第一，建立对财政科室预算审查的抽查机制。委员会从2015年起将财政局内部的业务科室预算编制纳入审查范围，每年专题听两个科室的编制情况汇报。第二，建立对重点部门的预决算审查机制。明确初审重点，突出重点部门、重点方面、重点项目。在目前情况下，人大要对所有部门预算的各项收支情况进行详细审查是做不到的。因此，对部门预算的审查，应突出重点部门、重点方面、重点项目。重点部门指资金收支量大、预算外收入比较多、社会关注度比较高的部门。委员会每年审查2到3个，决算的审查力争上常委会批准。第三，建立审计部门对部门决算的审计机制。依据预算法和湘西自治州人大常委会作出的决定，要求审计部门按规定每年对部门的决算进行审计，并向人大专委会报告审计结果，必要时提交常委会审议。第四，建立人大相关专委会协同审查部门预算的机制。2014年湘西自治州人大常委会开展的部门预算检查调研，取得了较好效果，主要就是得益于人大相关专门委员会的共同参与，实践证明，依靠相关专门委员会协调审查预算是一条好的途径。财经委员会审查前，召开会议听取相关委员会对部门预算的意见，相关专门委员会开展调研听取联系部门的预算编制，收集意见。第五，建立经济咨询机制。2014年底，湘西自治州人大常委会主任会议研究，将建立常委会经济咨询顾问制度，拟从相关单位、院校聘请一批经济咨询顾问组成经济咨询顾问委员会，现正着手摸底推荐工作。 三是注重发挥审计职能作用。人大财经监督具有至上性和不可抗性的特点，但目前就总体而言，还存在监督手段和机制不适应的问题。人大监督财政由于委员会人员较少，加上现实又不可能深入财政部门去调取收入和支出信息，人大缺乏深入财政收支源头的监督机制，要深入了解部门预决算的真实性，特别是决算的真实性，必须依靠审计的力量，发挥审计职能作用。近年来，特别是2014年以来，常委会和专门委员会依靠审计力量，增强了对部门预算监督的力度，对2014年有的单位无依据收费、套取棚户区改造专项资金等51个问题全部得以整改，增强了部门预算的约束意识。 （作者系湖南省湘西土家族苗族自治州人大财经委主任委员、常委会预算工委主任） |
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