| 标题 | 三公经费监督治理：基于公共预算视角的探讨 |
| 范文 | 邹之昕 人大要通过加强预算审查监督能力建设、健全预算支出联网监督系统机制、推动审计监督与人大监督有机结合、重视发挥预算绩效监督的作用，实现“三公经费”全口径预决算审查监督，建立有效的机制运行，切实推进“三公经费”的监督治理。 “三公经费”问题，是一段时期以来社会舆论广泛关注的焦点，因此也成为政治学、财政学、公共管理学界探究的课题。2006年，《学习时报》刊发了国家行政学院竹立家教授题为《政府管理改革的几个切入点》的文章，文中披露“三公经费”浪费及腐败问题，指出我国公款旅游、公款吃喝、公车消费的数额每年高达9000亿元之多[1]。2011年国务院决定公开中央部门“三公经费”预算并且要求省级政府逐步公开职务消费经费，到2012年5月制定《2012年政府信息公开重点工作安排》，并针对中央部门的公费出国（境）数量、车辆购买数量及使用、公务接待费用情况，必须向社会公众公开。特别是2012年末中央八项规定出台，“三公经费”治理在实际操作层面上取得明显成效，“三公经费”支出明显下降，党和政府与人民群众的关系不断改善。但应当说，这些主要还是在操作层面上得到了执行，要更好地规范我国职务消费，亟需从制度和机制层面进行改革。从“三公经费”监督治理的角度进行深入研究，对我国“三公经费”的改革治理，正是富有建设性、现实性的理论与实践课题。 我国职务消费制度由来已久，早在官员俸禄制度形成的封建社会时期，职务消费就普遍存在，且消费形式也伴随着官员制度的发展而变化[2]。新中国成立后，中国共产党针对官员贪污腐败行为的打击从未停止过。在学术领域，不少专家学者从政治学、经济学、财政学等角度对“三公经费”问题进行了多维度的深入分析，普遍认同两个问题，一是在政府日常运行成本中，“三公经费”所占比例过高且呈现逐年增长的趋势，许多预算外基金项目游离在财政支出的统计范围之外。行政消耗性开支占较大比重，严重挤兑财政资金，无形之中增加了财政支出的负担[3]。“三公经费”存在群体普遍化、消费目的模糊化、权利范围无限膨胀的现象，并且存在监督机制不健全的现象[4]。另一个问题则是“三公经费”浪费巨大、假公济私、支出透明度低、公开不及时等现象严重。“三公经费”监管不力，导致政府形象受损[5]。近几年在“三公经费”信息公开上得到一定的提高，但是“三公经费”的界限笼统、公开内容过于简单、公开的法律保障滞后、公开的监管主体不作为等问题仍然存在[6]。“三公经费”范围模糊不清、回应民众的质疑态度不端正、口径不一或偏窄以及数据真实性有待考量等方面并没有达到人民对政府的预期[7]。对于“三公经费”问题产生的根源，专家学者们主要从我国财政预算制度、控制与监管、审计和监督等方面进行分析，针对“三公经费”治理，提出了完善公开责任机制、充分发挥人大监督作用、积极调动网络舆论监督作用、加强“三公经费”的财政预算控制和政府内外部的审计监督、合理建立“三公经费”支出制度机制等意见。 综上所述，当前国内学者对于“三公经费”问题研究著述颇多，但大多偏重于经验总结与观点归纳，总体缺乏系统性，专家学者对社会公众及媒体普遍关注的“三公经费”监督治理问题研究甚少。笔者认为，基于公共预算的视角，从理论构建上应把握监督主体、监督对象、监督方法的内在逻辑，在加强政府对公共预算支出实现有效控制的同时，要充分发挥人大依法行使监督职权的作用。本文主要以广东省为例，着重探析加强预算编制审查监督、预算执行监督、预算绩效监督、预决算公开监督、建立预算支出联网监督系统等制度机制，以同时作用于“三公经费”监督治理的实践意义。 “三公经费”治理中的政府控制与人大监督 我国新预算法出台后，将“三公经费”归类为一般公共预算中。应通过对政府部门公共预算编制的严格控制，从预算角度对行政支出的违规行为进行约束，进而减少甚至阻止“三公经费”不良使用的发生。 公共预算视角下的“三公经费”监督治理，从理论构建上应主要分为监督主体、监督对象、监督方法等方面。监督主体是监督作用发挥效用的载体，是监督行为的实体承载方式，是监督行为发挥作用的媒介。人大通过立法权的行使审议预算，对预算的编制的合理性进行监督；预算绩效监督是对公共预算的行政监督，或由第三方评估机构对行政岗位的公职人员进行监督和审查，检查相关单位的账目明细、执行质量以及工作效率；预决算公开监督可以建立公共预算监督公开透明的良好氛围。不同“三公经费”监督主体的监督方式和监督内容不尽相同，可以通过缜密的监督系统对“三公经费”实施全方位的监督治理，针对政府公共预算的各个环节，遏制公职人员因委托—代理产生的违法违纪行为[8]。 根据国家提出的对“三公经费”预算公开详细的目录，公务用车购置及运行维护费、公务接待费、因公出国（境）费、会议费等每项花费都逐条公开，但仍需对已经公开的目录进行细致监督和审查，选取正确的监督对象可以为监督部门节省相当的人力、物力和财力。“三公经费”的正确使用承担着社会公众对政府的信任，政府必须对“三公经费”的使用負责，建立政府与民众之间的互信关系，建设为人民服务的“阳光政府”[9]。 依据“三公经费”监督主体与监督对象的不同，应选取不同的监督方法进行治理。在政府加强对公共预算支出实现有效控制方面，近些年来广东省一直进行积极的实践探索。根据中华人民共和国政府信息公开条例、财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见、广东省人民政府办公厅关于深入推进政府预算信息公开的指导意见，广东省自2008年起参与削减公共预算的行动，2010年广东省赶在全国首批省级单位晒出本省的省直行政机关和事业单位“三公经费”支出账本，将2010年省直属行政机关和事业单位的财政拨款的“三公经费”支出决算公之于众，并且严格按照2009年压减后的年度预算额再压减4%。自2011年国务院部署治理“三公经费”伊始，广东省开始陆续公开省直属机关单位、各市县的“三公经费”信息，并于当年7月1日起，对省直行政事业单位的公用经费按照去年总额的5%压支，并且连续十年压缩和控制省级“三公经费”支出，截至2016年已经初见成效[10]。2012年4月，国务院常务会议要求省级政府两年内全面公开“三公经费”，广东省在2012年公开“三公经费”几乎达到所有省直部门、省直机构、各市县区全部公开。2013年广东省级预算编制工作进一步细化预算编制，完善定员定额方法体系，将“三公经费”和行政经费细化到项级科目。2015年广东省推行公务用车改革，根据改革方案的内容，全省省直单位和各市县区在2015年底前全面完成公务用车制度改革，鼓励省直属厅（局）主要领导及市、县（市、区）、乡镇党政主要负责人参与改革，取消领导公务用车制度，改为通过领取公务交通补贴代替专车。经过近十年的实践探索，广东省“三公经费”的监督治理，从政府加强对公共预算支出实现有效控制方面不断出台的具体措施，为打造“阳光政府”提供了制度保障。 与此同时，广东省人大行使对政府工作的监督职权中，在加强公共预算审查监督方面，重视推动对“三公经费”的监督治理，通过加强预算审查监督能力建设、健全广东省人大预算支出联网监督机制、推动审计监督与人大监督有机结合、重视预算绩效监督的作用、保障公众和媒体参与监督的权利等，初步形成了预算编制审查监督治理、预算执行监督治理、预算绩效监督治理、预决算公开监督治理的监督治理模式机制。 修改后的预算法从总体上确立全口径预算收支范围，各级人大及其常委会将政府的全部收入和支出纳入预决算审查监督。广东省人大在事前、事中、事后监督方面，搭建了“专项提前介入预算编制监督”“实时在线联网监督”“重要专项财政资金绩效监督”三个监督平台，在加强预决算审查监督中，强化专项提前介入预算编制监督，实现预决算审查监督关口前移。广东省人大及其常委会在履行预算审查监督工作职责的过程中，注重充分发挥人大代表和社会各界的作用，进一步提高预算审查监督水平及实效。 广东省人大重视预算执行监督工作。为了加强预算监督工作，早在2004年8月，广东省人大常委会就在全国率先实现省级公共财政预算支出执行系统联网。2005年开始探索与财政国库支付系统的连接，为预算监督系统的建设积累了经验。2013年实现了系统与纪检监察部门联网。2014年，根据新预算法的规定对财政预算支出联网监督机制进行改进，向人大提交财政预算支出联网监督的内容，初步实现省级社保基金纳入财政预算支出联网监督系统，社保基金部分统计报表数据可以通过政务外网进行查询。2015年根据修订后的预算法和深化财政预算管理改革的要求，结合省人大工作实际，大力推进新一轮预算监督系统建设，努力增强人大预决算审查监督的针对性和实效性。通过预算支出联网监督系统，使人大常委会能够及时了解预算收入依法征收情况；批准的年度预算和用款计划拨付情况；预算收入、支出的依法管理情况；有无违反专款专用原则，重点项目资金用途和追加预算。预算支出联网监督系统的建立为人大审查监督财政预算执行提供了有力数据保障，在人代会期间还可通过互联网向各位代表开放，为人大代表监督财政预算执行情况提供了方便、快捷的信息平台。 审计监督是评价政府公共受托经济责任履行情况的一种监督形式，是治理结构的关键组成部分和重要基石，是一项独立、客观的保证和咨询活动，旨在增加价值和改善管理[11]。根据《中华人民共和国审计法》和《广东省预算执行审计条例》的规定，广东省自2013年起，省直属部门及各市、县陆续公开“三公经费”账目预决算信息，由此开启广东省审计厅对“三公经费”的专项审计监督治理活动，为规范财政预算管理、促进廉洁政府建设发挥了积极作用[12]。2013年广东省审计厅针对省直112家一级部门预算单位采取全面审计监督，通过对当年财政报告以及预算报告等数据进行审计分析，查出涉及12家单位账务核算不规范等问题。2014年仍然对112家省直预算部门进行审计监督，查出违规操作部门5家，涉及资金管理不到位、账务内容重复计算等问题，并勒令整改。2015年广东省审计厅与预算支出联网系统相结合，利用预算支出联网系统的优势，对省直112家一级单位进行审计监督，并实时督促其规范操作，有效避免浪费支出。2016年，通过预算联网监督系统的进一步完善，省审计厅对省直部门的监督更细致更及时，并且将监督范围扩大到省直下属单位，提前发现审计问题33起，涉及金额153.19亿元。 以广东省的实践来看，针对“三公经费”的监督治理加强政府的自身控制和人大的依法监督，应当说取得了积极成效。通过预算编制审查监督、预算执行监督、预决算公开监督等方式，在一般性公共支出方面，继续实行公务购车和用车经费、会议经费、公务接待费用、党政机关出国（境）经费等“五个零增长”策略[13]。 表1-1选取2010～2016年广东全省“三公经费”预算数据，表1-2选取2010～2014年广东全省“三公经费”决算数据，统计口径是汇总广东省省直行政单位、事业单位部门的“因公出国（境）费用、公务用车购置、公务用车运行维护费、公务接待费”支出经济分类科目财政拨款支出数。由两个表相互比较可见，广东全省“三公经费”总体预算连续下降，尤其公务车辆购置及运行费降幅最高，这一良好的态势主要得益于公车改革力度不断加大、公务支出管理办法出台等一系列改革措施。2013年报告中显示，广东省进一步压缩会议、考核检查评比表彰项目和“三公经费”，全省性会议数量同比下降31%；省本级考核检查评比表彰项目从512项减少到101项，简缩率达到77.4%。2014年廣东省继续推进改革政策，进一步修改完善行政事业单位差旅费、因公临时出国经费等管理办法，加强行政经费节约考核，迫使“三公经费”略有下降，“三公经费”预算支出列为7.49亿元，压缩1.14亿元，省下来的一个亿全部投入民生项目。2015年广东省财政支出从严控制“三公经费”增长，全省主要用于维持行政运行的一般公共服务支出占全部支出的7.9%，较上年降低了4.1个百分点，“三公经费”共计6.89亿元。2016年初，广东省52个省直部门陆续晒出2016年部门预算，与2015年相比，全省省级“三公经费”同比减少6903万元，2017年依旧保持递减趋势。 从统计数据看，广东省“三公经费”支出费用总量呈下降趋势，政府部门在缩减“三公经费”支出过程中付出诸多努力，“三公经费”治理整改总体保持良好势头。在中央部级单位的示范下，广东省率先公开省级单位“三公经费”信息，接受人民群众的监督，并且连续八年“三公经费”支出总量保持下降趋势，其监督治理方式起到决定性作用。但根据有关资料数据分析，广东省各部门单位公布的“三公经费”仍然存在项目复杂、难以理解的情况，本可以详细说明的科目被堆砌在一起，显得过于粗糙，未达到公开账目的监督目的，在一些部门、单位，“三公经费”违规使用情况仍屡禁不止。经过多年实践探索，广东省在深化预算审查监督、建设预算支出联网监督系统、预算执行监督、预决算公开监督、提高审查监督质量和实效方面取得了一定成效，但对照预算法的要求还有差距。面对“三公经费”监督治理存在的问题，在继续加强制度规范、加强政府层面自身控制管理的同时，如何进一步强化人大监督职能作用，仍然是一个重要的实践课题。 强化人大监督：“三公经费”监督治理的对策 正如前文所述，公共预算视角下的“三公经费”监督治理，从理论构建上应分为监督主体、监督对象、监督方法等方面。人大依照宪法、法律规定对政府工作进行监督，加强公共预算审查监督、加强“三公经费”监督治理，无疑是人大监督的题中应有之义，换言之，人大监督应作为“三公经费”监督治理的监督主体发挥职能作用。人大要通过加强预算审查监督能力建设、健全预算支出联网监督系统机制、推动审计监督与人大监督有机结合、重视发挥预算绩效监督的作用，实现“三公经费”全口径预决算审查监督，建立有效的机制运行，切实推进“三公经费”的监督治理。 （一）加强人大预算审查监督能力建设 审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。中共中央办公厅印发的关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，为贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大预算决算审查监督职能的要求，实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，根据党中央决策部署和预算法、监督法等法律规定，提出了重要的工作要求和部署。人大通过审查监督支出预算和政策，保障了党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实[14]。 目前，制约人大财政预算审查监督职能发挥的一个重要原因是预算审查监督能力不强。加强人大财经和预算监督工作队伍建设，提高人大代表、常委会组成人员和人大财政预算审查监督机构工作人员的能力尤其重要。要按照贯彻落实预算法的要求，人大成立相关专门（工作）委员会，承担预决算初审职责。重视人大预算审查专业人员配备，适当增加人大及其常委会财经和预算审查监督机构人员，同时，采取多种措施，努力改善职能机构人员的政治素质、业务能力、专业知识等结构。要加大对人大代表和人大常委会组成人员相关财政经济知识、预算法监督法等法律知识和履职知识等方面的培训力度，以提高代表委员履行职务的专业水平和业务能力。同时，扩大社会参与，借助有关第三方非政府组织等社会力量来提升人大的监督能力，比如建立财经和预算监督的专家库和中介机构库，必要时成立财经和预算方面的专项监督专家委员会或委托相关专业化中介机构，就有关特定事项进行专业性审查监督。针对目前人大的机构设置和人员配备状况普遍不适应预算审查监督工作要求的实际情况，建议人大财政经济委员会或者常委会预算工作机构可以邀请有关专门委员会和工作机构参与预算决算审查，可以设立预算审查顾问组或者专家委员会协助工作。同时，鉴于人大会议和人大常委会会议会期有限，审查很难做到深入、细致，为充分发挥人大代表审查预算的主体作用，建议明确各代表团可以成立预算审查小组，在人大财政经济委员会或者预算审查委员会指导下，协助代表团做好预算审查工作[15]。 （二）健全人大预算支出联网监督系统机制 目前各地人大按照全国人大常委会的要求已经普遍建立预算支出联网监督系统。中办印发的关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，进一步明确要适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化。要充分利用预算联网平台，加强对支出预算和政策的审查监督，提升审查监督内容的翔实性和时效性，增强审查监督工作的针对性和有效性[16]。 预算联网支出监督系统对“三公经费”监督治理可以发挥重要作用，为建立“公开透明、科学有序、执行有效、纪律严明”的现代预算管理，实施全口径预算审查监督工作，扩大社会公众对财政预算活动的参与和监督，打下扎实的基础。通过联网监督系统可以查询到每个预算单位的用款计划明细，具体可以查询到每笔支出的预算拨款凭证，对“三公经费”的实时监督提供便利條件。为提高预算支出联网监督水平，应考虑推进几项措施，一是建立联网监督分析评估会议制度。通过建立联网监督工作情况分析评估会议制度，研究联网监督发现的涉及预决算法定重点审查方面的重大问题，协调处理联网监督系统建设、运行、升级以及保障等方面的难点问题，讨论监督工作计划和研究处理常委会有关联网监督的重要工作事项。二是增强联网监督系统统计分析预警功能。在支出预算执行、转移支付下达、重点专项资金分配使用、政府采购项目支出、部门“三公经费”支出以及政府债务管理等关键环节实现必要的分析预警功能。随着系统建设的进一步完善，预警的内容还应不断扩充。切实加强部门沟通合作，整合监督资源，形成监督合力[17]。着力加强与审计机关的沟通合作，审计机关应定期向人大有关委员会通报联网监督发现的预算执行问题。三是建立健全联网监督工作规范化。在联网查询工作流程、数据保密与安全、查出问题跟踪反馈、监督成果运用等方面建立制度规范，更好地为加强对公共预算执行的监督提供信息服务和支持。 （三）推动审计监督与人大监督有机结合 将审计工作纳入人大监督的范围，有利于人大更好地实施对公共预算执行和其他财政收支情况的监督，为审查批准政府决算、开展专项监督等提供可靠的依据，增强审计监督的权威性和预算执行的严肃性。从广东省人大常委会历年听取和审议审计工作报告情况看，常委会组成人员和人大代表反映最强烈的问题主要是：对整改不力、屡审屡犯的单位和个人追责问责不够到位，审计结果公告制度、审计成果运用和审计整改联动机制落实不够。为此，要完善审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告机制。审计工作报告对审计查出的问题，要对照财政资金管理使用制度规定结合有关审计决定逐个分析，列出整改方案，落实整改责任，明确整改期限。各级人大常委会每年至少安排一次会议听取和审议同级政府关于审计查出突出问题的整改情况报告。人大常委会可以采用审阅整改书面报告、实地调查以及法律法规规定的其他方式全面检查审计整改落实情况，还可以授权有关工作机构结合审计整改情况报告的审议，跟踪调查被审计单位的整改情况。建立人大有关工作机构与审计机关的信息数据共享机制，推动审计机关抓好联网监督系统的应用，及时研究分析预算执行中存在的倾向性、苗头性问题，提出建设性意见。加强审计成果运用，建立健全审计整改结果、绩效审计结果与预算编制有机结合的长效监督机制。人大有关工作机构对预决算草案进行初步审查可以邀请审计机关参加。对整改不力、屡审屡犯的部门和单位就相同或相近项目提出的预算收支安排要求，可以组织人大代表、专家学者和有关社会公众进行讨论听证或者委托第三方作专业评估。对审计发现的普遍性、倾向性问题，要认真分析研究，使审计成果更好地转化为决策依据。要积极推进落实审计整改情况向社会公开制度，实现人大监督、审计监督与社会监督相结合，增强监督实效。 （四）重视发挥预算绩效监督作用 预算法把“讲求绩效”作为预算应当遵循的五大原则之一，明确预算编制要参考上一年的有关支出绩效评价结果等。这意味着绩效将贯穿于预算编制、执行、监督的全过程。从一定意义上说，预算绩效监督是人大预决算审查监督的深化与延伸，也是人大财政监督工作的重要发展方向。要进一步探索实践，不断总结完善，进一步发挥绩效监督在预决算审查监督中的作用。一方面，要求政府及其财政部门在财政活动中，要将资金使用的效率、效益、效果作为重要的指标，并重视绩效结果的运用；另一方面，人大要强化对财政资金使用的追踪问效，通过对政府财政支出使用效果的评价，倒逼政府提高资金分配、使用、管理的科学性和有效性。预算法为开展预算绩效监督提供了法律依据，要开展预算绩效监督，将市场经济讲求经济性、讲求效率、讲求效果等基本理念融入公共管理中去，提高公共部门资源配置的效率，真正实现预算管理方式乃至政府管理理念的彻底变革。 （五） 强化立法，保障公众和媒体有序参与“三公经费”监督治理的权利 自2013年起，广东省相继出台关于重申严禁公款“大吃大喝”的若干规定、关于加强党政机关一般公务用车管理的通知、省直党政机关和事业单位会议费管理办法、广东省党政机关厉行节约反对浪费实施细则等一批规章制度，规范和制约“三公经费”的不良消费。各项规章制度的出台和实施，在三年时间里对遏制铺张浪费、徇私舞弊的行为治理有了重大突破[18]。然而也应看到，广东省出台的相关法规规章虽多，但真正具有强制性处罚的规范并不多，绝大多数是属于法律规范的低阶位内容，难以对职务消费惯犯起到警示作用。“三公经费”不良消费屡禁不止的原因之一就是惩罚手段过于表面，由此，亟需出台更为严厉的法规规章，对触犯底线的公职人员予以重罚。制定“三公经费”监督治理的相关法律法规刻不容缓。主要可从几个方面入手：一是针对违纪公职人员的惩罚必须以法律的形式加以明确，通过强制性规范让公职人员认真履行职责义务；二是通过赋予普通民众知情权，将“三公经费”公开时间、公开范围、公开渠道等事先进行宣传，让公众能够采用便捷方式了解政府部门及公职人员的消费状况；三是对公众和媒体问责制度予以法律和政策保障，任何公职人员不能因为受到公众的质疑和媒体的讨伐而利用权力展开私下的报复。只有切实保障普通公民的权利，才能真正实现透明政府的伟大任务。 注释： [1]竹立家：《政府管理改革的几个切入点》，http：//www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-03/14/content_6154431.htm，2 006.03.14. [2]孟庆平：《我国职务消费制度的溯源、现状与完善对策》，载《财贸经济》2009年第12期。 [3]魯璐：《对国家公务员职务消费控制的思考》，载《南方论刊》2009年第1期。 [4]任晓林、范莉：《我国行政问责制十年（2003～2012）发展状况研究——从制度构建到措施实施的运行轨迹分析》，载《延安大学学报（社会科学版）》2013年第6期。 [5]舒旺彩：《领导干部职务消费必须改革》，载《湖湘论坛》2013年第5期。 [6]严仍昱：《社会治理创新视阈下的简政放权》，载《理论视野》2013年第12期。 [7]李占乐：《中国政府“三公经费”公开的现状、问题与对策》，载《云南社会科学》2012年第2期。 [8]黎海波：《公共选择理论与政府改革的“选择”》，载《中共贵州省委党校学报》2010年第1期。 [9]陈工：《政府预算与管理》，清华大学出版社2004年版。 [10]杨灿明、赵福军：《行政腐败的宏观经济学分析》，载《经济研究》2004年第9期。 [11]田冠军：《“三公”经费的控制与审计探讨》，载《审计研究》2013年第4期。 [12]秦荣生：《深化政府审计监督-完善政府治理机制》，载《审计研究》2007年第1期。 [13]《广州政协委员韩志鹏谈微博：我就是个信访办》[EB/OL]，http：//gd.sina.com.cn/news/b/2014-02-12/07597715 6.html，2014.02.12. [14][16]《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，载《人民日报》2018年3月7日。 [15]耿成兴：《“三公经费”的控制与监管问题研究》，载《会计师》2013年第16期。 [17]张志红：《“三公经费”管理中存在的问题及治理对策》，载《审计与理财》2011年第10期。 [18]叶发旺：《三公经费控制中问题及对策研究》，载《现代商贸工业》2016年第11期。 （作者单位：广东省人大常委会办公厅） |
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