| 标题 | 地方立法中应当把握的几个问题 |
| 范文 | 郝永伟 新时代的地方立法工作，应当具有较高的立法效能，优化立法资源配置；应当具有很强的针对性，真正解决实际问题；应当具有可操作性，能够在实际生活中切实执行。要符合这些要求，就必须坚持科学的地方立法理念，严格遵守立法程序和标准，为地方立法提供强有力的保障。 一、坚持正确的立法理念，确保实现 “四个增强” 立法理念是指导立法业务工作的指针和思路，只有立法理念正确，才能保证立法工作顺利开展，才能保证立法質量。地方立法作为我国低层次的立法，直接面对本地的人民群众和具体问题，应当坚持精准立项、深入调研、广开言路、强化论证的立法理念，针对实际问题规定法律措施，制定具体明确、具有实效、可操作性强的地方性法规。 （一）精准立项，增强立法的针对性 立项是地方立法工作的一项基础性工作，是提高立法质量的先决条件。目前地方立法立项方面存在的主要问题是不够精准，主要表现是立项的随意性较大，没有建立起科学民主的立项制度，这也是导致地方立法质量不高的主要因素之一。因此，地方立法立项时要坚持精准原则，科学确定立法项目，增强立法的针对性。要坚持合理配置立法资源、提高立法效能的原则，区分轻重缓急，统筹兼顾，避免重复立法，避免盲目立项，实现立法资源合理配置。通过立法，把本地最突出的矛盾呈现出来，把最鲜明的特色展现出来，把最急迫的需求反映出来。把立项工作与制定立法计划和立法规划结合起来，通过立法必要性、可行性和合法性论证，确认立法需求的真实性和急缓程度，推动地方立法有计划、分步骤、有重点地开展。 （二）深入调研，增强立法的实用性 深入调查研究，掌握第一手材料，把握事物的规律、本质和发展趋势，才能使法规符合客观规律和地方实际。在立法调研起草工作中，应当深入基层、深入一线、深入现实生活开展调查研究，准确掌握第一手资料和数据，为法规条文提供翔实的资料和有力的数据支撑。他山之石，可以攻玉。应当采取外出学习考察、互相交流、共同研讨等方式，掌握外省市的立法经验及做法，实现立法资源共享。在法规草案起草中，注重总结本地相关工作经验，密切结合本地实际情况，充分吸收借鉴其他地方的立法经验、立法智慧，甚至国外相关立法工作的经验，确保法规能够解决本地的实际问题，增强立法的实用性。 （三）广开言路，增强立法的民主性 地方立法直接面对基层、面对群众、面对现实生活，与本地的经济社会发展和民生工作联系紧密。为了确保立法质量，就必须实行开门立法、民主立法，自觉将党的群众路线贯彻到每一个立法环节中，倾听群众心声，掌握群众意愿，满足群众需求，把法规立在群众的心坎上。在法规调研和起草的每个环节，都要积极拓宽征求意见的渠道，既要征求党政机关的意见，也要征求人大代表、政协委员、社会组织的意见，还要征求基层部门、基层群众、企事业单位的意见，集中民意，广聚民智，保证法规的质量。建立基层立法联系点，是新形势下人大立法工作机制的一种创新，是实现立法工作面向百姓、走进群众、开门立法的重要平台和有益探索。充分发挥基层立法联系点的桥梁纽带作用，使立法机关更直接、更便捷地了解基层单位和人民群众对立法的需求和意见建议，使基层单位和人民群众更直接、更畅通地了解立法的情况和信息，做到在地方立法中及时上情下达、下情上报，真正实现民主立法、科学立法。 （四）强化论证，增强立法的科学性 立法工作不仅是一项实践性很强的工作，还是一项专业性很强的工作，不仅涉及法律专业，还涉及相关的其他社会学科和自然学科。可以说，立法过程就是不断调查研究、反复论证的过程。所以，立法工作必须走立法工作者、业务工作者和专家学者三结合的路子。在法规的起草过程中，相关部门的法制工作人员和业务工作人员要密切配合，深入研究论证法规涉及的制度设计和法规条文。要高度重视专家学者参与立法工作的重要作用，积极开展专家咨询论证工作。立法过程本身就是利益博弈的过程，不能自家人关起门来写草案、拍脑袋、作决定，必须邀请相关领域的专家学者参与起草。在起草、调研过程中，根据工作需要可以召开多次专家论证会和咨询会，听取专家的意见建议，充分发挥专家的咨询作用。建立委托第三方起草地方性法规草案制度，维护立法的中立性、体现立法的专业性、彰显立法的社会性。 二、严守立法程序和标准，确保立法工作有序推进 立法工作是一项程序性很强的工作，每一个立法环节都有具体的工作标准，环环相扣，形成了确保立法质量的工作规程。在地方立法工作中，应当按照立法法和地方的立法条例或者制定地方性法规条例的规定，有条不紊、循序渐进、严谨求实地开展立法工作。 （一）依法立法 依法立法不仅要求立法程序合法，还要求法规内容合法。立法法对地方立法的立法步骤、立法主体、立法权限作了明确规定，地方立法工作必须严格执行这些规定，确保依法立法。地方人大及其常委会根据立法法的规定，制定了地方的立法条例或者制定地方性法规条例，具体规定了立法的操作程序。地方立法工作同样要严格执行这些操作程序，确保立法程序合法。地方性法规不得与上位法相抵触，这是地方立法的一条基本原则，也是对法规内容合法性的基本要求。在法规起草中，要坚决贯彻不抵触原则，严格遵守上位法的各项规定，确保各项条款不与上位法抵触或者变相抵触，杜绝立法放水。 （二）严谨立法 立法工作是一项十分严谨的法律工作，对法规内容的文字要求异常严格。法规文本作为外在表现形式，从结构到内容，从外观形式到语言运用，都有其独特的要求和统一固定的模式，切不可随心所欲。在起草法规草案时，要充分发扬工匠精神，准确使用法言法语，坚持精细化立法。立法人员要认真学习领会立法技术规范，反复斟酌法规草案文本，确保法规的结构、形式、文体符合立法的技术要求，实现名称规范、结构严谨、表述准确、文字简练、内容具体，制定出能用、管用、好用的地方性法规。 （三）加强沟通 立法工作是一项系统工程，有许多工作环节，涉及许多部门单位，每个部门单位根据自己的工作实际，提出的意见可能不一致，甚至相互冲突。这就要求立法工作要加大沟通协调力度，对关键条款进行多次会商，力争形成一致意见。特别是对于法规草案涉及的部门职权、职责，起草部门要与其他有关部门充分协商和沟通，书面征求意见。上报送审稿时，要一并说明征求相关部门意见的情况和存在的不同意见。法规草案初稿形成后，在报送政府法制办的同时，要抄送人大有关专门委员会和人大常委会法工委。关于法规草案的重大分歧意见，一定要在起草阶段进行有效沟通，努力把问题解决在法规草案提请人大及其常委会会议审议之前，减少人大及其常委会会议审议阶段的重大意见分歧。 （四）务求实效 法规在不与上位法抵触、符合上位法的具体规定和法律原则的前提下，突出地方特色，坚持问题导向，在对上位法的补充和细化上下功夫，不要追求大而全的框架，不一定非得设置章节，需要什么就规定什么，有几条算几条，管用几条制定几条，最终目的是通过立法，解决本地工作中出现的问题、难题，追求立法实效。紧紧围绕解决实际问题，寻求治本之策，建立长效机制，写好“关键的那么几条”。对这关键的几条，立法人员应熟悉相关背景，掌握其历史及现实状况，把握矛盾的焦点，提出科学可行、明确具体的规范。走“精细化立法”的路子，具体条款写法要繁简得当，重点条款精雕细刻，做到张德江委员长所要求的“能具体尽量具体，能明确尽量明确”，确保每一项制度“可执行、易操作、真正管用”。制定各项规范时，保证有足够的手段保障其落到实处，对违法行为能够依法有效地追究和制裁。 （五）完备材料 法规案提交人大常委会时，除了法规草案文本外，还应同时提交关于法规草案的说明和立法主要参考资料。提交这些材料的主要目的，是便于人大常委会、人大专门委员会、人大常委会法工委在审议和修改法规草案时更加明确、更有针对性。政府法制办和法规草案起草部门应当高度重视材料的内容、格式和份数，按时提交有关材料。法规起草部门应注意收集保存起草工作资料，政府法制办要收集整理审核把关资料，人大常委会法工委要收集整理法规审议资料，务必把立法过程中所有的重大问题认真登记、全程留痕，形成完整的地方立法档案。这些立法档案，对于下一步的法规修改、解释、贯彻实施、法规答复、接受检查都具有十分重要的意义。 三、加强立法工作保障，确保地方立法工作质量 地方立法不仅是地方人大及其常委会的一项重要工作任务，还是地方實现社会治理能力现代化的一项重要的政治任务。加强地方立法工作，就必须为立法工作提供强有力的保障措施，真正构建起党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。 （一）构建有力立法格局 首先，加强党委对地方立法工作的领导。地方立法工作是一项重要的政治任务，地方党委要认真贯彻党中央关于加强党领导立法工作的意见，将党的领导贯穿到立法工作全过程。特别要加强立法工作组织领导，将法治专业人才充实到立法队伍中，大胆提拔使用法治专业人才担任立法工作领导干部。其次，加强人大及其常委会对立法工作的主导。紧紧抓住提高立法质量这个关键，在立项、起草、审议、宣传等环节中发挥人大及其常委会的主导作用。实行关口前移、预热在先，提前介入法规的调研、论证、会商、起草等工作。再次，加强地方政府立法工作的基础性作用。政府及其部门的基础性作用发挥得越好，立法工作就越主动，质量也就越高。政府起草部门应认真负责地起草法规草案，政府法制办应加强对法规起草部门的督导协调和法规草案的审查把关，政府常务会议要认真研究法规草案相关问题，确保政府提出的法规案质量。政府应明确立法时间进度和责任分工，按时提请人大常委会审议法规案。不能按照立法计划如期提出法规案的，政府要向人大常委会主任会议提交书面报告，说明情况。最后，加强各方参与立法的机制建设。在坚持民主立法、广泛征求意见的基础上，加强社会各界参与立法的机制建设，保障社会各界参与立法的民主权利。完善立法协商工作制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的作用，在编制立法规划和立法计划、起草法规草案、开展立法调研中广泛听取和征求他们的意见建议。 （二）落实立法工作责任 首先，增强立法工作人员的责任心。习近平总书记多次强调，立法是国家重要的政治活动，是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是法治建设的源头环节。从地方的角度考虑，地方立法也是为地方建章立制的重要政治活动，是为地方定规矩、定方圆的重要工作，是实现地方全面依法治理的前提和基础。地方立法工作关系到地方治理现代化和科学化，是提升地方治理水平的有效途径。这就要求地方立法工作者要充分认识地方立法工作的重要意义，自觉增强立法工作的责任心和使命感。其次，落实起草部门责任。法规起草部门开展的起草工作，是立法工作的重要环节，起草质量的高低直接决定着立法工作的成败。法规起草部门和起草人员要严格遵守立法程序，坚守不抵触原则，按照立法法及其他法律、法规规定的权限和程序立法，不超越法定权限，不违反法定程序，不缺失工作环节，不与上位法抵触。再次，落实审查部门责任。政府法制办担负着对法规草案合法性审查的重要职责，应切实做好法规草案的审核修改工作。严守地方立法不抵触这一红线，对法规草案逐条研读，坚决删除与上位法相抵触或者变相抵触的条款，确保政府提交人大常委会审议的法规案中不存在与上位法相抵触或者变相抵触的情况。充分征求各方意见，对于公众或者相关单位、人员的意见，认真收集整理和研究讨论，妥善平衡好各方面的利益诉求，坚决摒弃部门利益和地方保护主义。 （作者单位：山东省济宁市人大常委会法工委） |
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