| 标题 | 专题询问的发展历程与创新对策 |
| 范文 | 张升忠 2018年，是中国改革开放40周年。40年众志成城，40年砥砺奋进，40年春风化雨，中国发生了翻天覆地的变化，从农村到城市，从试点到推广，从经济体制改革到全面深化改革，中国人民用双手书写了国家和民族发展的壮丽史诗，不仅使中国人民稳定地走上了富裕安康的广阔道路，而且为世界经济发展和人类文明进步作出了重大贡献。40年来，党和国家的事业全面开创新局面，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，取得了全方位的开创性成就，进行了深层次的根本性变革，开启了中国特色社会主义新时代。40年来，中国特色社会主义制度不断自我完善、除旧立新，生动体现了社会主义的巨大动能。我国社会主义民主法治建设不断迈出新的重大步伐，人大制度建设和人大工作取得一个又一个的重大进展。其中，作为人大监督重要内容之一的专题询问也经历了从无到有、从初步探索到不断创新完善的历程。本文拟就专题询问的产生与发展作一回顾与探讨。 一、专题询问的发展历程 （一）改革创新，意义重大。2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，2007年1月1日起施行。监督法是一部政治性很强的重要法律，制定工作从1986年六届全国人大期间開始酝酿，七届、八届、九届全国人大常委会都组织了工作班子开展调查研究和起草工作，到2006年高票通过，历时二十年，跨越了五届全国人大常委会，曾数十易其稿，先后进行了四次审议（2002年8月九届全国人大常委会第29会议进行初审，2004年8月十届全国人大常委会第11会议进行二审，2006年6月十届全国人大常委会第22会议进行三审，2006年8月十届全国人大常委会第23会议进行四审），可以说是“二十年磨一剑”。这也是我国民主立法的一个典范。因为这部法律政治性很强、操作性很强，涉及我国的政治制度和国家体制，涉及如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系，涉及处理好加强人大监督与支持“一府两院”依法开展工作的关系。另一方面，准确把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势，也需要通过实践，积累经验，统一认识。正因为这部法律政治性、操作性强，在制定过程中，始终受到党中央的高度重视和大力支持。 （二）法律完备，奠定基础。监督法规定，人大常委会开展监督工作，主要有七种监督形式。一是听取和审议专项工作报告；二是对计划、预算执行情况的监督；三是开展执法检查；四是规范性文件的备案审查；五是询问和质询；六是特定问题调查；七是撤职案的审议和决定。第三十四条规定：各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。询问是监督法赋予各级人大常委会的一项重要职权，是人大监督“一府两院”的重要形式，是人大常委会组成人员对“一府两院”工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题要求有关机关作出说明、解释的一种活动。人大的询问，是人大法定监督权的一种外化载体，是国家权力机关依法进行的监督性的庄严之问。专题询问的法理依据来源于询问权，与询问相比不同之处在于，专题询问主要体现在它是有计划、有组织、有准备地集中对特定议题进行问答的活动，更加注重询问作为一种法定监督方式、刚性监督方式的运用，实质上是对询问形式的创新与发展，它比一般意义上的询问主题更加集中，监督更有针对性、更尖锐、更严肃、更实在、更具有约束力，从而有利于加大监督力度，增强监督实效。 （三）上级率先，作出样榜。2010年3月9日，十一届全国人民代表大会第三次会议上，吴邦国委员长强调，今年要进一步加大监督工作力度，依法开展专题询问和质询。自此全国人大常委会于2010年率先启动了专题询问监督，这是我国人大监督制度发展史上一次少有的自上而下推动并且卓有成效的重要尝试。9年来，全国人大常委会每年选择2～3个重大问题认真开展专题询问，创新了询问制度，提高了审议质量，有力地发挥了监督作用。在率先垂范下大力气推动专题询问工作的同时，不断进行改进完善，2015年4月全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，全国人大常委会专题询问的运用频率一年比一年高，力度也一年比一年强，充分体现了全国人大常委会对这项工作的高度重视，为地方各级人大常委会做出了表率。 二、专题询问的青岛实践与探索 （一）精心部署，开局良好。在全国人大常委会的示范引领下，青岛市人大常委会把专题询问列为2011年的一项重点监督工作。为扎实做好专题询问工作，于2011年5月17日经市第十四届人大常委会27次会议通过了专题询问工作办法。紧接着于2011年6月，市十四届人大常委会第28次会议，围绕浮山绿化管理和生态保护问题进行了首次专题询问。浮山被称为青岛的“城市之肺”，是青岛乃至山东半岛东部生态安全的基石。但随着经济的快速发展，出现不少制约浮山保护工作的新情况新问题。对此，青岛市人大常委会高度关注，不仅2011年6月和2014年6月分别对浮山保护进行了两次专题询问，而且进行了满意度测评，还作出了《青岛市人民代表大会常务委员会关于加强浮山绿化管理和生态保护的决定》，连续跟踪发力，全力进行保护，确保取得显著成效。 （二）紧抓不放，连续发力。从2011年起，青岛市人大常委会紧盯事关经济社会发展全局、事关百姓生活和民生疾苦的热点难点问题，每年选取1～2个重要问题进行专题询问，先后围绕浮山保护、农村饮用水安全、服务业发展、农产品质量安全监管、旅游业改革发展、胶州湾保护、城市管理、食品安全等问题进行了专题询问，成为促进“一府两院”依法行政、公正司法的有力有效监督方式，进一步增强了人大监督的主动性和约束力。工作中，常委会组成人员通过事先精心准备、深入开展调查研究，就相关工作反映人民群众的意见和诉求，既问出疑惑、问出要害、问出责任，并为进一步做好工作提出建设性的意见和建议，为“一府两院”的工作出谋划策，有力地督促“一府两院”研究解决工作中的重大问题，增强了监督实效。与此同时，“一府两院”的相关负责人认真答出原因、答出对策、答出承诺，进一步强化了政府及有关部门的履职责任，促使其更好地依法行政，在法制的框架下运用好手中的权力。胶州湾被誉为青岛的母亲湾，为保护好胶州湾，2014年市人大常委会出台了胶州湾保护条例，2016年又专门进行了专题询问。八位委员直奔主题，切中要害，直接发问。有的委员坚持原则，敢于碰硬。有的委员顺藤摸瓜，紧跟追问，刨根问底，直指问题根源。有的委员谋略长远，不仅要求提出解决方案，而且要求明确具体时限，现场进行表态。整个询问面对面、硬碰硬，不回避问题，认真梳理查找，找寻解决之策，既展示了委员依法履职、精心提问、连续追问、献计献策的高超水平，也充分表达了委员们保护母亲湾时不我待、积极查漏补缺、底线不容突破的庄严责任。2017年10月，为推进城市管理提质升级，全力保障上合组织青岛峰会圆满成功，常委会听取审议城市管理工作情况的报告并进行专题询问，形成审议意见转市政府及相关部门研究办理。这次联组会议既是对城市管理的一次大问底、大鼓劲、大会诊，一次再动员、再协调、再发力，也是专题询问的一次新筹划、新提升、新样本，为峰会的成功举办贡献了人大力量。 （三）勇于创新，不断完善。2015年10月，为进一步完善专题询问办法，提升专题询问的规范性、针对性、互动性、实效性，青島市人大常委会本着“于法周严、于事简便，借鉴吸收、有所创新、体现特色”的原则，以锐意进取的精神状态，在法律的框架内勇于探索、大胆创新，对2011年制定的专题询问办法进行了认真修改，对专题询问的概念、议题的产生途径、提出方式、询问的形式、与政府部门的沟通协调、询问人的范围、满意度测评、信息公开等内容进行了十个方面的创新，由原来的十二条扩展为现在的六章二十九条，条目更加完善、内容更加具体、程序更加规范，在全国各地人大的专题询问办法中是领先的，是人大监督工作与时俱进，不断完善方式、增强实效的一个重要探索与创新。新修改的专题询问办法得到市委深化改革领导小组的充分肯定。 三、当前专题询问工作存在的主要问题 专题询问是一项有计划、有组织、有准备、集中对特定议题进行问答的法定监督方式，是对询问形式的创新与发展，它比一般意义上的询问更严肃、更尖锐、更实在、更有刚性、更具有约束力，能够不断加大监督力度，增强人大监督实效。然而，目前尽管各级人大常委会普遍开展了专题询问，但仍存在不愿问、不敢问、不善问、不会问等诸多不足与薄弱环节，突出表现在： （一）认识程度不够高，不愿“多问”。由于监督法等法律未对询问的内涵作出具体界定，更没纳入专题询问，以致在实践中产生一些误解。一些地方人大没有把询问作为推动实际问题的解决，发挥人大监督实效的重要利器，对专题询问工作思想上不重视，行动上不积极，认为专题询问只是组成人员随便问问，一问一答，很难解决实际问题，所以不愿“多问”；有的认为询问权同质询权等其他一些刚性监督手段一样，只能装点人大监督工作门面，难以真正发挥实效；有的抱着多一事不如少一事的心态，一年安排不了一次专题询问，有的甚至更少。 （二）主体意识不够强，不敢“深问”。一些地方人大认为政府的重要工作多由党委决定，询问多了会影响同党委的关系，对专题询问不积极不主动，存在畏难情绪，在行使询问权过程中只是简单归纳几个问题，象征性地询问一下，不敢充分行使询问权。一些人大常委会组成人员履职行权的意识不强，明知自己肩负着询问职责，却没有把人大之“问”、坦率提问、一问到底当成是代行民意、实施监督的法律权力，担心开展专题询问是在“找茬”，会影响人大同“一府两院”的关系，不敢对享有“实权”的“一府两院”进行询问；有的瞻前顾后、畏首畏尾，缺乏询问的勇气和信心，即使“问”了，也不敢提出尖锐的、实质性的问题。另外，有的“一府两院”对人大行使询问权缺少理解，在思想上不情愿、行动上不积极，有的甚至变相抵触不配合，答非所问，也加重了常委会组成人员不敢行使询问权的心理负担。 （三）工作机制不健全，不善“询问”。有的地方人大只是简单“复制”和“拷贝”全国人大常委会的做法，没有结合本地实际进行探索创新，没有充分发挥询问权的作用。有的地方人大迫于形势压力开展了专题询问，却没有在询问的策划组织、提问督办、增强效果上下功夫，只是走走过场，摆摆样子，追求场面热闹，让社会和公众了解一下人大监督工作的“新花样”“光打雷、不下雨”。不少地方开展专题询问还处于摸索阶段，工作经验不足，没有制定专题询问办法，问什么、怎么问、怎么答尚无章可循，操作程序不规范，收效不大。有的因为专题询问相对于“质询”监督力度小、操作灵活、容易实行，而在组织中过于随意、灵活过度。有的专题询问针对性不强、互动性不高、实效性不够，出现彩排、预演、对口型、念台词等形式主义现象。 （四）素质结构不匹配，不会“提问”。一些地方人大对组成人员的培训工作很重视，但在培训中对为什么要使用询问权、如何使用询问权却往往一带而过，讲得不深不透，组成人员听了一知半解，概念不清、程序不明、不得要领。另外，组成人员平时也很少能看到有关询问的学习材料，不少组成人员不会使用询问这一监督手段。一些地方人大常委会组成人员在结构、素质上存在一些薄弱环节，有的把“常委会组成人员”当作“荣誉称号”，只满足于享受政治待遇，不愿为人民行使国家权力，甘当“哑巴代表”；有的组成人员询问抓不住重点和关键，提问题不痛不痒，或随声附和，或很少发言，影响了专题询问的有效开展。 四、创新完善专题询问的对策建议 如何行使好询问权，使专题询问成为增强人大监督实效的杠杆，不仅需要政治胆识，而且需要政治智慧，不仅需要制定更具操作性的实施细则，科学“选题”，精心组织，而且需要勇敢“发声”，大胆“发问”，“问”出真情，“督”出实效，真正做到常询问、有答复、有结果，不断提升专题询问的规范化、制度化、常态化水平，不断提高人大监督的法定性、权威性、庄严性。 （一）提高认识，突出“为啥问” 强化教育，着力解决“不愿问、不敢问”的问题。组织常委会组成人员认真学习相关法律法规，从法理和实践的角度明确开展专题询问的合法性和可行性，深化对专题询问性质、目的和作用的认识，充分认识到询问权是法律赋予人大的一项重要监督职权，开展专题询问是法律的要求、人民的期盼、代表的呼声，也是推动“一府两院”改进工作的需要。推进专题询问常态化，既可以深度了解政情社情，提高议政质量的有效方式，也可以对被询问者施加一定压力，敦促有关方面加强和改进工作，还有利于提升人大的主体地位和权威形象。 强化培训，着力解决“不会问、不善问”的问题。专题询问作为一种法定监督方式，具有议题更突出、组织性更强、集中性更高、公开性更广、实效性更强的特点，需要注重法定性和程序性，要通过模拟训练、专题讲座等方式，帮助常委会组成人员掌握专题询问程序和方法，搞清楚“问什么、怎么问”等问题，正确使用、善于运用，确保专题询问取得应有效果，使人大监督工作更加深入、扎实、有效。 （二）多选议题，突出“常态问” 一是拓展询问概念外延。目前，各地的专题询问工作办法中普遍将专题询问的概念概括为：常委会组成人员在审议议案和有关报告时，对不了解或者不理解的问题，可以向有关国家机关提出询问。根据《宪法》第三条“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督的规定”和《监督法》第九条有关常委会根据执法检查、调研中发现的突出问题、人大代表和人民来信来访集中反映的问题，确定听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题的精神，应将专题询问的外延拓展为常委会针对某一特定问题或工作领域相关情况即可进行专题询问。 二是拓展议题提出方式。目前，各地的专题询问工作办法中普遍规定，每年年底前由专门委员会和常委会工作机构提出专题询问计划，确定后列入常委会工作要點，这样就限制了对年中发生的重大问题进行专题询问的渠道，为此应将专题询问的提出方式拓展为：除年初确定的议题外，常委会组成人员在年中视察调研时发现新的重要问题或群众反映强烈的问题后，也可以提出临时专题询问建议，进一步调动某一领域情况熟、有造诣的专家跟踪研究政府工作的积极性，提高监督的针对性，使专题询问成为一个常态化的监督方式。 三是拓展询问选题范围。一方面，要“逢会必问”。在常委会全体会议上，组成人员听取有关议案和报告后，只要有不明白不清楚的内容，当场向“一府两院”提出询问，为做好审议打好基础。另一方面，要“找议题问”。坚持问题导向，从党委作出决策、政府着力推进、群众普遍关注的重大事项中寻找议题，从社会普遍关注和人民群众反映强烈的重点问题中寻找议题，从那些经过努力可以解决并具有倾向性、苗头性、紧迫性的问题中寻找选题，把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的事项作为选题的重点，使专题询问的议题更具针对性和可行性，做到问大事、问要事、问难事，通过专题询问真正解决问题、推动工作、促进发展。 （三）精心组织，突出“灵活问” 一是创新承办主体。专题询问不仅可以在常委会会议上进行，也可由常委会委托有关专门委员会组织进行，大的问题上常委会，小的问题由专门委员会组织，更加灵活地监督“一府两院”，促进工作。其根据是专门委员会和人大常委会一样都是通过本级人民代表大会选举产生、依法设立的，是协助本级人代会及其常委会依法行使职权的法定机构。人大常委会委托有关专门委员会，对一些专业性比较强的议题进行专题询问，既能对议题挖深问透，促进问题解决，又可以缩小影响范围，方便“一府两院”做好应询组织工作。 二是优化组织形式。专题询问不仅可以在常委会联组会议上进行，也可在分组会议上进行，重大问题上联组会，一般问题上分组会，这样不仅可以增加专题询问的数量，也可以让更多的组成人员从多个角度提出问题，为全面了解情况，提高审议质量打好基础。 三是精选询问人员。为保障询问工作顺利开展，在询问人员的组合上，应选择基本情况熟、参与意识强、专业水平高的组成人员，并对询问问题进行精心梳理，准确把握询问切入点，细化询问问题提纲，并形成周密的询问工作方案。 （四）完善程序，突出“规范问” 一是细化询问流程。对询问议题的产生途径、主要内容，询问前的准备步骤，询问中对询问人和答问人的要求，询问后的意见督办及信息公开等都要作出详细的规定，确保专题询问环环相扣，周密顺畅。 二是深化问前调研。精心制订询问调研方案，通过开座谈会、问卷调查、明查暗访、听取汇报、查阅资料、走访群众等方式，深入基层群众，扎实开展调查研究，了解掌握真实情况，发现不足问题，形成有深度、有力度的专题调研报告，为专题询问的开展提供详实的材料，为会议询问作好准备。 三是优化沟通方式。确定专题询问计划后，要及时将有关事项通知常委会组成人员和被询问机关，但不告知“一府两院”要求回答的具体问题，不仅可以有效避免走过场，更便于在具体操作中能结合工作实际，确定通知内容的多与少、粗与细，确保专题询问真问真答、不走过场。另外，在专题询问前，可召集市政府有关部门召开协调会，介绍专题询问目的意义、询问大体范围、会议议程等内容，并对如何答问等提出建议和要求，达成共识，营造有利于询问的宽松环境。 四是发挥专家作用。建立专题询问专家库，对一些专业性强、组成人员没有精力深入调研的议题，可组成专家组，在专题询问开展前进行专门调研，深入一线、深入群众，掌握第一手材料，切实把情况摸透，问题找准。在召开联组或分组等专题询问会议时，邀请专家组的同志以第三方的身份列席会议，当“一府两院”汇报的有关情况不全、不实、不准时，请专家组现场进行补充或更正，真正把存在的问题说清楚、把问题产生的原因理清楚，为彻底解决问题奠定坚实基础。 （五）创新方式，突出“怎么问” 一是紧扣主题“问”。专题询问采取一问一答的方式进行。提出询问应征得主持人同意，在询问议题范围内询问。询问人提出的问题应紧扣议题，突出“精”“深”“专”，坚持原则、重点突出，开门见山、直奔主题，敢于碰硬、切中要害。对于重要问题，不仅要求答问人提出解决方案，而且要求明确具体时限，现场进行表态。 二是一追到底“问”。询问人如对回答情况不满意，可以连续追问、句句较真。追问比第一次询问更有力度，更能体现询问人要彻底把问题搞清楚的执着精神。对于有的被询问人有意避开主题，找客观理由时，应当即打断，要求其直面问题，提出具体解决办法。同时，顺藤摸瓜，直指问题根源，刨根问底。 三是扩大范围“问”。其他常委会组成人员、列席会议的专门委员会委员和市人大代表要求提问的，经主持人同意，也可就同一问题补充询问一次，但问题已经作出回答的，不应再次询问。通过赋予人大代表的询问权，使专题询问人的范围不仅仅局限于组成人员，更加科学广泛，有效保障了代表的询问权利。 （六）盯住效果，突出“跟踪问” 一是抓好满意度测评。专题询问结束时，对专题询问情况进行满意度测评，并形成制度化、常态化。主任会议认为必要时，可以决定将专题询问意见研究处理情况报告提请人大常委会会议审议，就专题询问情况进行满意度测评或者作出决议、决定。 二是抓好跟踪督办。人大相关专门委员会或常委会相关工作机构应当对专题询问意见研究处理和整改情况进行跟踪监督，对被询问机关在询问答复中提出的具体事项进行重点督办，直到有关事项得到解决。 三是抓好责任追究。被询问机关对专题询问意见落实不力、工作不到位的，人大常委会可依法启动质询、特定问题调查等监督手段督促落实，真正促使相关问题得到解决。如有必要，可以对专题询问的问题办理和落实情况进行再次询问，切实把专题询问的问题抓到底、抓出成效。 （七）加大宣传，突出“知晓问” 一是坚持公开透明。要及时将专题询问的工作计划、报告或议案、审议意见、“一府两院”研究处理审议意见情况的报告等向社会公布，联组会议可以图文形式在网上直播或电视直播，或专门制作专题片，在电视台播出，及时向社会公开，使广大群众能第一时间了解到专题询问的具体情况，把专题询问活动置于公众和社会监督之下。 二是拓展深度广度。做好新闻宣传工作是增强专题询问实效的有效手段。要以专题询问为切入点，对相关报告议案的审议及审议之前的调研、座谈、听取汇报等工作进行连续报道；对热点难点问题和典型事例进行深度报道，努力营造人民群众关心关注的良好氛围，使专题询问更富有影响力和推动力。 三是把握舆论导向。对敏感问题的报道要认真把关，引导社会舆论对专题询问的方式、内容、效果作出正确解读、客观评论，防止出现误解、误读、误评，充分反映人大认真履行职责、积极促进工作的新进展新业绩，努力营造推动人民代表大会制度与时俱进、推动国家治理体系和治理能力现代化的舆论氛围。 改革开放40年来，我们党带领着人民进行社会主义现代化建设，取得了历史性成就、发生了历史性变革。改革开放也是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大变革！习近平总书记指出：“中国特色社会主义政治制度是中国共产党和中国人民的伟大创造。”“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。”我国过去40年的快速发展靠的是改革开放，未来要实现社会主义现代化强国目标，还是要依靠改革开放。我们坚信，在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引下，我国社会主义民主法治建设将取得更大的成就，人大监督的科学性、权威性、实效性将持续不断提升，人大监督工作水平将不断迈上新的台阶。 （作者系山东省青岛市人大常委会研究室副主任，青岛市人大工作理论研究会常务理事、副秘书长、监事会监事） |
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