| 标题 | 地方人大及其常委会选举任免事项中备案问题浅析 |
| 范文 | 丁社海 李卓 根据宪法、地方组织法的相关规定，县级以上地方各级人大及其常委会依照法定权限和程序，具有监督、选举任免、重大事项决策等权力。行使选举任免权有选举、决定代理人选、决定任免、任免、补充任命、罢免、撤职等等多种形式。其中备案也属于监督、任免范畴，是一种特殊的监督、任免形式，这种形式与其他任免的程序和操作方式不同。多年来，一些学者和从事人事任免的工作人员对人事任免事项中的备案理解各有不同，认识也不一致，有差异、有分歧，通过对人民代表大会制度的学习和研究，结合工作实践，本人就涉及文事任免事项中的备案问题谈谈粗浅认识和理解。 一、备案制度与备案 备案制度是依照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关机关应当予以登记的法律行为要求。简单一句话，备案制度只是相关单位向国家机关备案登记，受备案机关只是受理备案，是对报备单位实行的监督备查方式，不需同意、不用批准、不发通知。 备案，按照字面的意思就是存档备查。它是相对于“审批”的一个概念，即你有义务让上级主管机关或有关机构知道某件事，但不需要他们的批准同意。简而言之告知、存档、备查，一般不影响法律行为的成立与否。 关于备案的法律责任，目前我国法律法规少有规定。对于备案义务机关而言，应当报送而不报送备案或不按时备案的，应当限期报送；如果备案违背了法律规定或有严重的违法错误行为，受备案的机关应责令备案机关予以纠正，否则受备案机关就会导致失职、失责；对受备案机关而言，备案登记是否会产生相应法律责任，由谁来追究，如何追究，追究责任效果等尚有待进一步的研究和规范。 二、人事任免工作中涉及备案的相关规定 地方组织法第二十七条第一款规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会组成人员和人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职，由常务委员会决定是否接受辞职。常务委员会决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案。人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会 常务委员会批准。 河北省人民代表大会常务委员会人事任免办法第六条规定：在省人民代表大会闭会期间，省人民代表大会常务委员会根据主任会议的提请，可以撤销省高级人民法院院长职务。撤销省高级人民法院院长职务须由省高级人民法院报请最高人民法院报经全国人民代表大会常务委员会批准，并報下一次省人民代表大会备案。 地方组织法第四十四条第九、十项规定：在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案。 根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。 河北省人民代表大会常务委员会人事任免办法第八条规定：在省人民代表大会闭会期间，省长、省高级人民法院院长、省人民检察院检察长因故不能担任职务时，省人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，分别在副省长、副院长、副检察长中决定代理的人选。如主任会议提名的不是现任副职中的人选，常务委员会可先决定任命为副省长、副院长、副检察长，再决定代理省长、代理院长、代理检察长。任命副省长、副院长、副检察长并决定其为代理人选可以在一次常务委员会会议上进行。代理省长、代理院长、代理检察长行使职权到下一次省人民代表大会选出新的省长、院长、检察长为止。 决定代理检察长，由省人民检察院和省人民代表大会常务委员会分别报最高人民检察院和全国人民代表大会常务委员会备案。 地方组织法第六十四条第三款、第四款规定：省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。 自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。 河北省人民代表大会常务委员会人事任免办法第九条规定：省人民代表大会常务委员会决定任命、任命、批准任命的国家机关工作人员，因工作机构名称变更的，应提请常务委员会重新履行任命程序；因工作机构撤销和离休退休的，不再履行免职程序，但须报常务委员会备案。 三、人民代表大会选举和人民代表大会常务委员会任免工作中有关的备案事项 备案实践中有很多种备案，具体内容各不相同，这里我们只对人事任免中涉及的一些备案程序问题进行分析讨论。 备案有什么用呢？比如说某省人大制定某个法律法规，要备案。比如说人事任免工作中，按照人事任免办法的规定和地方组织法的要义，备案是让人大代表和常务委员会组成人员了解掌握他所选举任免的国家工作人员因国家机构改革、到龄退休、工作调出本行政区域进行的免职备案。 备案就是上级部门对其内容的备查、审查，发现有不合规定的可以撤销或者责令其纠正，起到监督的作用，体现了人民代表大会常务委员会对重大事项的决策，又是对具体情况进行分类简化程序，便于操作。 从这个意义上说，选举和人事任免中的备案也属于监督和任免范畴，但与任免程序相比较，程序简化了，但法律效力并没有减少。备案是人民代表大会常务委员会对报备单位的监督，体现了人大代表和常务委员会组成人员知情知政的权利，也是一种监督方式。从多年实践中看，这种备案程序便于操作，也符合法律规定，体现了于事简便、于法周延的特点。 根据上述法律法规的规定，人事任免事项中的备案依任免权限处理，共有以下几种情形：（1）接受 辞职、撤销职务，向本级人民代表大会备案的；（2）接受辞职、决定代理检察长，向上一级人民代表大会常委会备案的；（3）决定任免本级人民政府组成人员，向上一级人民政府备案的；（4）政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案的；（5）因工作机构撤销和离休退休的，不再履行免职程序，报本级人民代表大会常务委员会备案的。 四、工作实践中的难点及需要解决的问题 （一）决定代理检察长备案问题 地方组织法第四十四条第九项规定：决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案。 河北省人民代表大会常务委员会人事任免办法第八条第二款规定：决定代理检察长，由省人民检察院和省人民代表大会常务委员会分别报最高人民检察院和全国人民代表大会常务委员会备案。 地方组织法中，此项工作由谁负责报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案，没有明确规定。依照河北省人大常委会人事任免办法规定，由省人民检察院和省人民代表大会常务委员会分别报最高人民检察院和全国人民代表大会常务委员会备案，实际操作起来有不合理的地方，建议修改此条款。 为使工作程序更完备，目前在实际操作中，按照司法解释，决定代理检察长的备案程序，可以按照任命检察长的报批程序进行，省人大常委会责成省人民检察院报最高人民检察院依照任免程序报全国人民代表大会常务委员会备案，这样操作起来较为合理。 （二）决定任命政府组成人员备案问题 地方组织法第四十四条第十项规定：根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。 决定任命政府组成人员，向上级人民政府备案的程序问题，法律上也没有明确规定。参照决定代理检察长备案要求及程序，由提请任免机关向上级人民政府备案为宜。实际工作中，批准任命的、向上一级报备落实情况，应书面报本级人民代表大会常务委员会，建议人事任免办法中一并加以规定。 （三）政府机构设置的增加、减少、變更备案问题 地方组织法第六十四条第三款、第四款规定：省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。 自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。 政府机构设置的增加、减少、变更备案问题，目前河北省地方性法规中没有具体规定，由谁来报？谁来接收？谁来办此项备案？也属地方性法规的空白点。在工作实践中政府机构设置的增加、减少、变更不及时向省人大常委会备案，削减了人大及其常委会的知情权，不能对政府进行有效监督。只有知晓了机构变更等情况，才能有效地监督和任免政府组成部门的领导人员。建议地方人事任免办法增加相关要求和规定。 综上所述，备案是根据宪法、地方组织法等法律法规规定的法定程序，具有严格的程序和操作实效，正确把握和处理好备案这一法定程序，对加强和完善人民代表大会制度，落实坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，实现新时期中国特色社会主义理论具有重大的实践意义。各级人大及其常委会从事人事任免工作人员应不断学习和领会习近平总书记新时代人民代表大会制度新思想、新理论，不断研究新时期人事任免工作的新情况、新问题，不断创新发展，将人事任免工作推向新高度，体现人民当家作主的新方向、新要求。 （作者单位：河北省人民代表大会常务委员会选举任免代表工作委员会） |
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