| 标题 | 基层人大工作与政治文明建设大家谈 |
| 范文 | 赵立新：地方立法技术存在不少亟需改进的地方? ?吉林省人大信访室赵立新撰文说，不断提高立法质量是加强立法工作的中心环节。探究影响立法质量的诸因素，立法技术水准不高应该是一个重要方面。科学立法、民主立法、依法立法是立法工作的重要原则，而科学立法的实践要求就含及遵循立法活动的客观规律、运用科学的立法技术等各个层面内容。立法学是一门专业性、系统性很强的学科，立法技术属于法理外化的表现形式。可以这样说，立法技术完整、规范尚不可断言立法质量就高，反过来立法技术粗糙、低劣，完全能够认定立法质量不高。从这个视角出发，重视立法技术的运用应是每一位立法工作者必备的素质。所谓立法技术，系指起草、修改法律文本需要遵守的操作规则、通用方法和表述规范。文章认为，研究立法技术宜以微观文本视角把握，结合法规个件，重在解决实际问题。因此，就某一法规文本而言，立法技术应当包括相互联系、不可分割的两个层面内容，一是结构技术，二是语言技术。前者如法规名称、章节设置、条款项排布、行为模式与法律后果的对称等等。后者专指文本语言表达方式、句式特点以及用语规范等等。简而言之，前者着眼点在法规的谋篇布局、篇章结构，后者着眼点在法言法语、表述规范。改革开放后地方立法飞速发展的四十年，立法技术在不断进步。同时也毋庸讳言，无论是立法的结构技术方面还是语言技术方面仍然存在不少亟待解决和亟需改进的地方。总结起来，大致有如下几点：其一，地方性法规名称使用不规范。一般说来，作为法规类属的条例、实施办法、规定、规则都可以作为地方性法规名称，不过在具体适用上各有其特定范围。例如执行性立法用“实施办法”，创制性立法用“条例”，对某一具体、限定事项立法用“规定”，程序性问题立法用“规则”。至于“实施条例”“实施细则”是属于国务院、国务院组成部门对国家法律实施作出的具体规定和办法，并不在地方性法规名称类属之列。但实际情况是，上述法理原则在地方立法实践中落实得不好，拍脑袋定名，法规名称随意性过大。其二，篇章结构布局失衡，一味追求“大而全、小而全”。地方立法同国家立法不同，尤其是执行性立法，操作空间有限，没必要追求章、节、条齐全。有的立法为所谓“体例完整”，生生造出“总则”一章，结果写不上几条，和后面章节比对，明显“头轻脚重”。另外，同一章节中，有的条款具体而微，相邻条款却泛泛而广，这都属于在结构谋篇方面缺乏全盘考虑的表现。其三，条款的逻辑规则要素不完整。最常见的情形是，文本存在大量行为模式，但缺失对应的法律后果。通俗而言就是设定禁止性条款没有跟上法律责任，如此，实施中难免刚性不足。其四，立法语言不规范。法律语言重在规范、严谨、准确、平和，不应引发歧义，也不宜带有感情色彩。从地方立法实践看，这一要求还没有做到。有的法规文本中出现口语、俗语、简称，有的出现褒贬词语，有的把文件、政策用语未经转换，直接照搬到法条中，有的法规通篇是倡导性语言、口号式表述。就立法技术来说，以上问题带有一定普遍性，立法者对立法技术重视、研究不够是主要原因。为此，文章提出建议，其一，转变地方立法工作理念，增强立法技术规范化意识。目前，地方立法工作已经完成从追求立法数量到重视立法质量的转变，而科学把握、熟练运用立法技术也成为进一步提高立法质量的关键。一些人可能还有守旧意识，以为立法技术不过体现在法规文本的形式方面，法规内容更重要。殊不知，形式对内容也有反作用，形式不过关，再好的内容也会失去载体，立法技术与立法内容显属一体两面的关系。其二，从结构技术、语言技术两方面着手，推动立法技术精细化、规范化。如前所述，立法技术包括结构、语言两大部分，应依据其不同特点，找准切入点分别入手。结构技术重在精细化，准确划定地方性法规名称适用、体例编排务实合理、章节设置衔接有序、条款项目逻辑清晰，做到以上几点，结构技术就不会有大问题。语言技术重在规范化，讲究法言法语。不论原始素材来自政策文件、领导讲话抑或口语俗称，在起草法规文本过程中都要转换成法律语言，同时注意全篇语言表述风格的统一协调。此非一时之功，需要长期立法工作实践的历练。其三，加强有关立法技术业务学习，打造一支职业化、专业化立法工作队伍。立法技术属于立法业务，立法本身也属于专业性活动，因此立法工作者的职业素养至关重要。一方面，要选调懂法律、懂经济的专业人才充实立法工作队伍，另一方面也要大力加强立法工作者的业务培训，全面提升立法者的能力和水平。其四，条件成熟时尽快出台有关立法技术方面的规则、标准和规范，指导立法工作实践。目前全国人大出台了试行版本的立法技术标准，吉林省也制定了立法技术规范，这些文件实施后都取得了较好效果，同时还应结合实践中出现的新问题，不断加以总结、修改、完善，通过立法技术制度化水平的提升推动立法质量跃上一个新的台阶。 王鸿任：地方人大常委会要用好对重大事项的界定权? ?安徽省砀山县人大常委会王鸿任撰文说，地方各级人大常委会对于重大事项有没有界定权，回答应当是毋庸置疑的。因为宪法和地方组织法赋予了地方各级人大常委会对本行政区域内重大事项的决定权，而界定权对于行使决定权来说，具有一定的“前提”和“底气”意义。宪法和地方组织法对于地方各级人大常委会具有重大事项界定权是不言而喻的。宪法第一百零四条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会具有行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。如果地方各级人大常委会对重大事项没有界定权，盲目地对所谓的重大事项行使决定权，这岂不是毫无意义地“走过场”！制定界定重大事项的地方性法规，为地方各级人大常委会行使好重大事项决定权提供前提性保障。鉴于重大事项在不同区域、不同时期、不同层级界定标准的不固定性，法律只能对重大事项作出原则性规定，至于那些属于“全局性、长远性、根本性”的重大事项，在界定实践中需要进一步地细化明确，为此各省级和设区的市级人大常委会都应当从本地实际情况出发，制定在本行政区域内具有操作性较强的《讨论决定重大事项的规定》，其中包括界定重大事项的标准和程序，这样的地方性法规既是地方人大常委会界定重大事項的法律依据，又为地方人大常委会行使重大事项决定权提供了前提性保障。不具备立法权的地方人大常委会也都应以规范性文件的形式作出相应的规定，从而有效防止向人大常委会提请决定重大事项的机关，在提请事项上不规范的“选择性”。地方各级人大常委会要科学地用好重大事项界定权，充分发挥界定权对决定权的“底气效应”。实践证明，勇于和善于用好界定权，不仅是行使决定权的重要前提，而且是用好决定权的重要保障。有些地方人大常委会由于对重大事项的界定权认识模糊、担当乏力，以致对重大事项决定权的行使，时常出现“底气”不足、局限于接受、完成“任务”的被动局面之中。 杨军平：推动代表工作创新发展? 永葆基层人大工作生机与活力? ?甘肃省灵台县人大常委会主任杨军平撰文说，县级人大及其常委会要以发展理念、创新思维、务实作风加强和改进代表工作，更好地服务和保障代表依法履职、发挥作用，充分彰显“国家一切权力属于人民”的宪法理念。一要坚持工作思路创新，把准代表工作的方向。代表工作的谋划要牢牢把握“围绕中心、服务大局”这一主线，以推动高质量发展、统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，以及贯彻落实省市县委重大决策部署为出发点和落实点。当前形势下，就是要结合决战脱贫攻坚、决胜全面小康和乡村振兴战略实施，围绕产业发展、乡村治理、文明新风培树、生态文明建设以及实现“五个振兴”为切入口，积极探索创新代表工作的思路和方法，让代表工作更好的促进经济社会发展。代表工作的谋划要密切联系实际，牢牢把握代表的法定权利和义务，认真研究上级人大常委会关于代表工作的导向，摸清人大代表队伍结构、特长等现状，做到吃透上情、明晰下情，并在实践中不断发现问题、总结规律、提炼经验，在于法有据的基础上创造性地谋划开展代表工作。二要坚持组织形式创新，增强代表活动的实效。人代会闭会期间开展代表小组活动是发挥人大代表作用的有效方式。代表小组活动要积极探索打破区域限制，组建专业型、功能型的代表小组，走“专业化”的路子，最大限度的发挥代表履职的主观能动性和创造性。具体到县级层面，组建专业型代表小组，就是要依托县人大常委会工作机构，把行业、专业相近的代表集中起来，围绕常委会工作要点确定的重点工作，开展执法检查、视察、调研、评议等活动，真正用专业技能干专业的事情，用专业精神解决专业的问题，为常委会行使监督权、重大事项决定权提供全面的决策依据和强大的智力支撑，着力提升人大工作的专业化水平。具体到乡镇层面，组建功能型代表小组，就是要充分考虑代表扎根基层、与群众联系密切的天然优势，立足于服务人民群众，把行业相近、富有特长、本领突出的代表组织在一起，就近就便为群众提供产业发展、卫生健康、教育文化等方面个性化、特色化的服务，更好的为改革助力、为发展鼓劲、为群众代言。三要坚持载体活动创新，搭建代表履职的平台。县乡人大服务保障代表履职的最直接最有效的方式，就是结合本区域经济社会发展大局和基层代表履职实际，积极探索创设一些好的活动载体，为代表密切联系群众、充分发挥作用创造条件、搭建平台。在脱贫攻坚进入决胜的关键时期，甘肃省灵台县人大常委会聚焦“一号工程”，创设了以“争当政策法规宣传员、争当产业发展示范员、争当困难群众办事员、争当精准扶贫监督员、争当矛盾纠纷调解员，帮扶贫困群众脱贫”为主要内容的“五争当一帮扶”活动，组织和引导人大代表为贫困群众宣讲政策、传授技术、化解矛盾、帮贫济困，让代表在引领产业发展、带动群众致富中显本领，在弘扬文明新风、推进移风易俗方面作示范，在践行法治理念、推进乡村治理中显作用，在为民代言、为民履职的生动实践中唱主角，较好地发挥了代表在脱贫攻坚和乡村振兴中的积极作用。要積极鼓励乡镇人大发扬首创精神，探索设立一些贴合实际、富有特色的代表活动载体，带动乡镇人大和代表工作进一步实起来、活起来。四要坚持方式方法创新，提升代表工作的水平。提升代表工作水平，必须通过方式方法的创新，不断提高代表活动的针对性和实效性。要围绕党委决策、群众所盼精准选题，确定切口小、可操作、能落实的事项作为视察、调研的主题，防止出现“大而空”“泛而全”的现象。在组织形式上，要采取听、查、看、评相结合，通过多种手段的综合运用，拓展调查研究的深度，提出更有质量、更有分量的意见建议。在推动落实上，对代表意见建议要加大督办力度，一抓到底、跟踪问效，保证办理效果。也可以依托专业型、功能型代表小组组织一些宣讲团、服务队，开展群众喜闻乐见的代表活动。通过代表的履职，让群众感受到人大能办事、能办成事，更好地彰显人大工作的实效和权威。要将树典型作为提升代表工作整体水平的有效方法，在宪法和法律法规框架内积极探索实践，培育和抓建一批可复制、可推广、可借鉴的经验和做法，带动代表工作整体上水平。 |
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