| 标题 | “双高计划”背景下高职院校创新发展内部制度建构 |
| 范文 | [摘要]新时代高职院校在“双高计划”引领下开启创新发展的新征程，而要在此背景下带动职业教育实现新发展，制度体系的建构与健全是逻辑基础和关键保障。必须通过制度的不断创新、供给和变迁挖掘发展潜力，持续推进创新发展。然而，高职院校创新发展面临理念泛化、设计封闭化、落实虚化、结构离散化等制度困境，这主要归因于制度设计主体单一、制定程序不科学、文化基础薄弱等。要通过增强制度构建的系统性和参与性，强化制度的创新性和科学性，厚植制度文化根基，完善制度体系，推进治理能力现代化，有力推动和保障高职院校高水平创新发展。 [关键词]“双高计划”;创新发展;制度困境;理性归因;制度建构 [作者简介]周丙洋（1980- ），男，河南扶沟人，无锡商业职业技术学院副院长，副研究员，南京航空航天大学经济管理学院在读博士。（江苏 ?无锡 ?214153） [基金项目]本文系2016年江苏省高校哲学社会科学基金项目“新常态下高职院校创新发展研究——基于制度分析视角”的阶段性研究成果。（项目编号：2016SJD880055） [中图分类号]G717 ? ?[文献标识码]A ? ?[文章编号]1004-3985（2020）16-0048-06 “双高计划”是新时代国家推动高职教育创新发展的又一项新的重大政策引领项目，明确要求高职院校健全内部治理体系，完善制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化。这既是建设“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平”高职院校的逻辑要求，也是高职院校创新发展再出发的实践诉求。高职院校创新发展从内部治理逻辑和可持续发展视角审视，主要是通过制度的不断创新、供给和变迁来持续挖掘发展潜力的过程。因此，在新的时代背景下，结合高职教育发展的内在规律和本质特征，进行制度建构意义重大而深远。 一、“双高计划”背景下高职院校创新发展面临的制度困境 1.制度理念泛化：对内在发展规律把握不够弱化制度适切性。制度理念是制度制定的导向，包括共性理念和个性理念。共性理念是所有学校制度蕴含的共同价值标准和行为取向，个性理念是针对不同类型学校的特殊价值导向。“双高计划”背景下，高职院校的制度理念应该兼容高等教育和职业教育的双重属性，并蓄普通高校制度的共性理念和高职院校制度的个性理念，引领职业教育服务国家战略，为产业转型升级提供优质高素质技术技能人才支撑。然而，据国家教育行政学院第42期高校中青年干部培训班对来自全国107 所高职院校的学员开展的一项围绕高职院校制度及其建构的调查表明，高职院校制度建设存在诸多问题，为数不少的高职院校制度理念不清，工作手段与工作目的混淆，制度内涵与教育规律、管理规律相悖。这与高职院校发展的历史惯性有关，高职院校大都是近20年内从中专校升格而来，制度理念往往是延续中专思维，或是参照普通高校的制度模式，对自身所处历史方位和发展方向把握不准;同时，对高职教育作为类型教育、实现类型化发展的本质要求、内在规律、阶段特征等未能深刻把握，导致制度理念泛化，进而使得高职院校制度适切性不足，难以彰显制度“促进发展、有效激励、提高效益、保障约束”的功能。 2.制度设计封闭化：与产业发展互动不足削弱制度兼容性。高职教育是一种社会多元主体参与、内部资源与外部资源互为交融的开放式无边界组织模式。然而，高职院校在制度设计中普遍存在自我封闭性，即关起门来制定管理制度，从制度制定的动议到起草、征求意见、论证、审定等环节，都是学校内部人员在负责，与高职院校内部治理相关的行业、企业等多元主体鲜有参与。这样的制度制定流程必然使得高职院校的制度自成体系，延续教育的自我特性和封闭化倾向，难以体现高职教育作为跨界教育的特质，难以发挥制度的导向作用，高职教育促进产业发展的作用也就必然弱化，呈现出产教“两张皮”、校企价值诉求背道而驰的现象。在经济进入高质量发展的新阶段，高职院校本应主动适应外部形势的变化，精准对接区域经济发展的人才需求，不断提升高端技术技能人才供给能力。但从现实来看，高职院校在制度设计中未能有效兼顾行业企业的利益诉求，导致培养的人才难以满足经济社会发展需求。 3.制度落实虚化：管理随意性和功利性趋向加剧制度执行难。制度的生命力在于执行。然而，长期以来，由于高职院校内部管理文化积淀不够深厚，管理的随意性和功利性趋向较为明显，制定好的制度往往被束之高阁，难以有效落实。一方面，高职院校管理的随意性与其体制机制的未成熟定型、干部队伍的能力素质需提高密切相关。领导干部在管理过程中习惯性地一竿子插到底，形成“有事找领导、有问题问领导”的管理路径依赖。不是靠制度管人管事，而是靠领导管理，强化了人治色彩，弱化了法治氛围，难以做到分层管理分级负责，管理效率不高，管理随意性较强，进而加剧了制度执行的难度。另一方面，学校和二级院系的两级管理推行名实不符、有形无果。两级管理的责权利划分不清晰，权力集中在学校领导和职能部门，管理重心没有真正下移，二级院系发展的自主权很小，主动性和积极性受到制约。高职院校管理的功利性取向与“校企合作、工学结合”办学模式直接相关，专业设置、教育教学、实习实训等都要与行业企业密切合作，因此距离市场最近，自然受到市场趋利性影响。教师与企业合作往往是义务劳动，学生去企业实习实训取酬受到诸多限制，但合作的企业有时在招工难的大背景下为了争取到廉价劳动力，会给予利益诱惑，久而久之师生就会受到功利性思维影响，进而削弱师生对制度的敬畏感，弱化制度执行力。 4.制度结构离散化：协同运行关系未能理顺消解制度体系化。制度结构是指组织内总体制度的框架形式以及单体制度之间的逻辑关系。总体来看，经过“国家示范性高职校建设”以来的积累，高职院校的制度结构不断健全，逐步建立起了涵盖内部领导体制、运行机制、监督保障等方面的制度。但从制度结构的内涵界定来审视，高职院校的制度结构存在明显的离散化特征，客觀上存在制度之间的协同运行关系未能理顺等问题。根据学者对27个省（市自治区）105所高职院校的调查显示，68.85%的受访者认为学校人事等内部管理制度比较健全且实施有效，但52.38%的受访者认为学校考核评价制度、信息公开制度等不理想或比较差。而考核评价制度、信息公开制度在制度体系的“闭环管理”中是重要一环，起着反馈、激励、导向的关键作用。考核评价制度实施不理想客观上影响其他制度执行的效力，信息公开制度的满意度不高在现实中影响其他制度的权威性和认同感，这样制度之间的协同关系不顺畅，缺乏有效衔接，消解了制度的规约功能和体系化程度。 二、“双高计划”背景下高职院校创新发展制度困境的理性归因 1.制度设计主体单一，多元治理主体参与不完全。制度作为一种规则体系，是由人来设计的，设计制度之人的能力素质、价值偏好决定了制度制定理念及内容的差异。高职院校内部制度设计的主导者一般是学校行政领导，对制度设计的价值导向起着决定性影响。而高职院校行政领导一般来自本科高校、政府部門或者本校培养提拔，总体上缺少行业企业工作的经历，导致制度价值导向有所局限、有所偏狭也就在所难免。在新发展阶段，高职院校要聚焦高端产业和产业高端，强力推进产教融合发展，必然要通过制度设计，完善内部多元治理主体参与的现代治理体系，实现治理体系和治理能力的现代化。但是，当前高职院校内部制度设计的主体单一化，多元治理主体参与不完全，行业企业未能参与制度设计的流程，产业发展对高职教育的期望和诉求难以有效反映和表达，这样设计出的制度文本自然不能体现行业企业的意志需求和价值趋向，必然造成制度自成体系，与产业互动不足。 2.制度设计理念滞后，制度创新跟不上政策引领。制度设计理念所蕴含的价值导向为制度的内涵设定未来愿景和实施方向。从哲学视野来看，制度是理念的具体化和形式化，是结构化了的理念和价值观。从实证研究来看，高职院校的制度设计理念滞后于高职教育改革发展的实践，具体体现在制度设计的工具理性有余，而价值理性不足，制度设计的目标是解决一些短期而现实的问题，缺乏支撑高职教育特色高水平发展和经济高质量发展的战略价值追求，长远愿景缺失，价值导向显得偏于实用和功利。这样就会导致制度理念泛化。 高职院校制度理念的滞后还体现在制度创新跟不上政策引领方面。进入新世纪以来，我国高职教育的改革创新和长足发展很大程度上得益于国家层面的政策引领和项目推动，“双高计划”是高职教育领域的又一创新政策，具有典型的“政策引领、项目推动、创新驱动”的时代特征。高职院校要抓住政策引领的发展机遇，通过内部制度创新激发内生动力是必然选择。但实践表明，高职院校有时会把发展重点集中在获取国家项目立项和向上争取资源资金上，完成项目通过验收就结束了，内部的制度创新并没有同步跟上，错过了在国家政策和项目引领下变革内部制度体系的良机。 3.制度制定程序不够科学严谨，执行理性缺失。高职院校制度制定程序不够科学严谨是造成制度困境的重要原因。现实中，高职院校制度制定成为内部管理者的“专利”，征求师生和行业企业的意见建议经常流于形式。导致这种情形的原因是多方面的：第一，制度制定者没有公开认真地按程序规范征求意见建议，渠道不够畅通，形式不够严谨，时间也不够充分，发个通知了事的情况司空见惯。第二，高职院校师生参与制度建设、提出合理建议的主动性不强。普通教师多是事不关己高高挂起，不愿意参与;普通学生是认知能力和水平不够，没法参与，提不出合理化意见建议。第三，行业企业与高职院校合作动力不足，参与高职院校治理的积极性不高，对高职院校制度制定这种具体事务不感兴趣，认为过于琐碎和烦琐，不愿意投入精力研究。第四，制度制定程序中专家论证和合法性审查程序不够健全，举行论证的过程组织不够严肃，审查也不够认真。总体上来看，高职院校由于制度化管理还没有内化于心、外化于行，对待制度执行的态度也经常大而化之，执行刚性不足，这一方面挫伤了师生员工的积极性，易造成价值导向错乱，进一步助长管理的随意性和功利化;另一方面也易于引发权力失控和腐败现象，导致高职院校管理陷入制度的执行困境。 4.制度文化基础薄弱，制度环境的相对稳定性不足。制度文化涵括制度意识、制度理念、制度精神等。具体来讲，主要指高职院校内部人员对待制度的理性态度，对制度体现的导向、约束、激励等内涵的认同感。制度的执行效果不仅取决于制度本身的科学性和适切性，更取决于制度执行对象对待制度的态度和认同感。高职院校相对于普通高校的制度自觉和政府部门有法必依的高度执行力，还有一定的差距，制度意识、制度精神还比较淡薄，按制度办事的氛围还没有完全形成。主要是由于高职院校制度文化建设与高职教育的发展历程及其所处的发展阶段密切相关，总体上起步较晚，积淀比较薄弱，这也客观上导致制度建设困难重重。 制度环境是制度文化的外显和延展，既包含学校正式发布的文本规章等正式制度，也包含内隐、潜在的价值观念、交往习惯、互动模式等非正式制度。高职院校的制度环境相对稳定性不足，主要表现在两个方面：一方面是正式制度的“朝令夕改”，制度修订存在较为普遍的随意性。这既与制度设计不够科学严谨相关，也与制度设计能力较弱有关，制度过于频繁的修改变动常常导致内部人员无所适从。另一方面是单位内部的规矩、惯例、传统等非正式制度的稳定性不足问题，主要由上述的制度文化不够深厚造成的。稳定性不足的制度环境必然导致制度执行难和体系化构建难，进而难以有效发挥“双高计划”实施的制度保障作用。 三、“双高计划”背景下高职院校创新发展制度建构路径 1.着力增强制度构建的系统性，完善现代化高职院校制度体系。系统论启示我们，在制度建构过程中要坚持系统性思维，而“系统性思维，实际上就是全面性、协调性、可持续性的思维方式”。高职院校的现代化治理是一个内外多元主体参与的系统，需要坚持“全面、协调、可持续”的系统性思维，在“双高计划”引领下，构建适应中国特色社会主义新时代要求的行之有效的制度体系，为中国特色高水平高职院校建设奠定扎实的制度基础。 具体来说，现代化高职院校的制度建设要增强系统性，将制度体系作为一个有机统一、互相衔接、互动支撑的整体来设计，避免出现制度交叉、制度冲突、制度失效等问题，破解无制度可依、有制度难依的困境。“双高计划”把“完善以章程为核心的现代职业学校制度体系”作为提升高职院校治理水平的重要建设任务。在高职院校制度体系中，章程是治理相关各方利益表达的制度性框架，体现各利益主体的治理决策与控制权的分配与均衡，是高职院校办学的根本制度。建立以章程为核心的治理制度，是完善高职院校制度建设、全面推进依法治校的需要。因此，高职院校要以章程为总纲和依据，系统建设结构合理、层次清晰、有机衔接、有效规约、促进发展、提升效能的制度体系，有效体现高职教育发展的本质特征、内在规律、类型特色和价值目标。 2.聚力拓展制度制定的参与性，深化产教深度融合制度改革。高职院校制度建设是一个动态开放、协同合作的过程，这是由高等职业教育的跨界教育属性决定的。坚持产教融合、校企合作是高职院校发展的主线，“双高计划”要求，不断创新高等职业教育与产业融合发展的运行模式，为产业创新驱动发展及其核心竞争力增强提供有力支撑。这既是国家战略层面的时代要求，也是高职院校的历史使命与担当。因此，增强产教互动，让行业、企业等多元主体参与高职院校制度建設，是高职教育发展的必然。坚持“开放”的新发展理念，聚合行业企业的高层管理人员、技术专家等力量参与高职院校的内部制度建设，聚力增加高职院校制度制定的社会参与性，建立健全产教融通、校企融通的制度体系，有利于解决高职院校内部制度建设与产业互动不足造成的封闭性问题。而且，从宏观发展视角审视，高职院校要服务国家战略，融入区域发展，促进产业高端化，就必须深化产教深度融合制度改革，为微观实践层面校企合作的强力推进提供有效的制度保障。具体来说，在推进产教深度融合制度改革过程中，高职院校要着力加强行业企业等利益相关方在高职院校制度建设中的话语权，这既是优化校企合作体制机制的需要，也是对校企合作流程进行再造的要求。这样可以不断激发行业企业等利益相关方在高职院校制度建设以及治理变革中的积极性，为高职院校创新发展整合资源、提供动力、优化环境，破解产教融合、校企合作浅表化的现实困境。 3.致力于强化制度理念的创新性，聚焦面向未来的人才培养制度改革创新。理念是行动的先导，创新是发展的动力，新理念引领新发展。新制度经济学派的代表人物诺斯和戴维斯认为，制度创新指的是能够使创新者获得追加或额外利益的、对现存制度的变革和改进。追求现行制度外的潜在收益正是制度变迁的动因，“双高计划”的启动实施，本质上是政府作为制度供给的主体，改革乃至重塑高等职业教育的发展内涵和制度环境，引导高职院校将重心转向“以质取胜”的创新性发展。 当前，随着新一轮科技革命的迅猛发展，产业转型升级步伐不断加快，新技术、新业态、新模式层出不穷，给高等职业教育发展提供了新机遇，也提出了新挑战。高职院校的制度理念只有不断创新，制度体系才能与时俱进，为高职院校创新发展提供激励与保障。而且，契合面向未来的高职教育发展需求是高职院校制度创新的方向所在。面向未来更要把握根本，高素质技术技能人才培养是高职院校发展的根本任务。在新的时代背景下，新一轮职教改革正是聚焦人才培养的规格与质量。为此，2019年，教育部专门出台《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》，要求职业教育紧跟产业发展趋势和行业人才需求的特点，把握未来职业教育人才培养的新趋势和新变化，优化人才培养方案，致力于提升人才培养质量。在高职院校的制度体系建构过程中，要聚焦人才培养制度的改革创新，积极探索1+X证书制度试点改革，鼓励高职院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书，拓展就业创业本领，缓解结构性人才供需矛盾。通过聚焦面向未来的人才培养制度的创新性供给，推动高职院校不断深化复合型技术技能人才培养培训改革。 4.倾力优化制度设计的科学性，构建彰显职业教育类型特色的多元评价制度。现代控制理论的精髓思想是结构决定功能。从制度结构视角来看，制度是由制定依据、指导理念、规约对象、条款规则、效力期限等要素按照特定结构逻辑形成的整体。这就要求制度设计要科学严谨，做到层次清晰、明确具体、逻辑自洽、体现导向等。高职院校的制度设计就是根据时代要求、价值使命和本质规律，厘清依据、明确对象、确定理念、形成规则的逻辑过程。因此，高职院校在制度设计的过程中要倾力优化科学性，在深入调研制度规约对象诉求、全面梳理制度的结构要素、认真研究要素的科学内涵和高职院校办学规律的基础上，严格按照符合自身实际的制定流程推进制度体系建设。 在这一制度科学制定的过程中，尤其要高度重视的是，高职教育作为与普通教育不同的教育类型，必然具备其异质化的类型特色。高职院校的专业设置、人才培养是根据行业企业调研、产业发展趋势和行业企业人才需求来确定的，根据专业面向的职业岗位（群）确定培养的知识、能力、素质和专门技术技能。因此，要构建彰显职业教育类型特色的多元评价制度，克服按照普通高校的学术化标准或中专的技能化标准评价高职人才培养的倾向。在制度创新中完善多元主体共同参与的质量评价机制，综合评价高职院校学生和技术技能培训对象的职业素养、职业能力、就业创业能力和就业质量、职业发展等，从不同需求、不同行业的视角客观肯定不同类型人才的社会价值，鼓励“行行出状元”和崇尚“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的社会风尚。同时，高职院校要以科学的制度体系来规范和支持第三方评估机构开展高职教育发展状况、专业发展水平、人才培养质量的评价排行，尊重高职教育类型的多样性和评价的多样化，形成行业、企业、家长以及教育研究机构、咨询评价机构等共同参与的社会多元监督机制，合力促进高职院校的高水平特色发展。 5.强力厚植制度文化的根基性，推进高职院校治理体系和治理能力现代化。制度的构建固然不易，但制度的有效执行受到更多因素的制约，也更为艰辛，其中，制度文化的根基性作用发挥至关重要。制度文化是决定遵守制度能否成为习惯的关键，也是推进高职院校治理体系和治理能力现代化的深层次基础。“双高计划”把“健全内部治理体系，推进治理能力现代化，提升治理水平”作为重要建设任务之一，因为高职院校的治理能力和治理水平是中国特色高水平高职院校建设目标实现的重要支撑。推进高职院校治理体系和治理能力现代化：第一，厚植制度文化的根基性，坚持长期建设。制度文化的形成具有内在的规律性，与高职院校的治理实践是分不开的，要在高职院校治理体系的健全、治理能力的提升、治理行为的实施中不断丰富、凝练和完善。第二，根据高职教育特点和办学规律，完善高职院校党委领导、校长负责、专家治学、企业参与、民主管理、社会监督的多元协同的内部治理结构。在治理结构的完善和运行过程中，建设具有高职院校特色的制度文化。深入来讲，高职院校的制度文化是其校园文化的重要构成部分之一，而高职院校的校园文化是具有高职教育独特气质的大学文化，要普遍涵养“人人出彩、务实严谨、知行合一、勇于实践”的独特大学气质，注重弘扬“执着专注、敬业守信、精益求精、推陈出新”的大国工匠精神，自然其制度文化也要表征和体现这些独特气质和精神。第三，发挥制度文化的价值导向作用，坚持用制度管人管事，以制度建设为统领，深化高职院校内部管理体制机制改革，优化党委会、校长办公会、学术委员会、专业建设委员会、跨专业教学组织、教职工代表大会、二级院系等校内组织设置及其职权分配，有效促进治理能力转化为治理效能，为“双高计划”建设目标的早日实现提供可靠保障。 [参考文献] [1]陈寿根.高职院校制度建设亟待厘清的几个问题[J].中国高教研究，2015（10）：107-110. [2]刘斌.“双高计划”多维度提升高职教育发展质量[J].现代教育管理，2019（6）：96-100. [3]查吉德.高职院校内部治理结构现状与改进策略[J].现代教育管理，2019（12）：93-99. [4]管弦.办学质量提升视域下的高职院校制度建设[J].职教论坛，2017（7）：41-44. [5]杨朴，孙冰玉.创新的制度化与中国高水平职业院校建设[J].高等工程教育研究，2019（6）：118-124. [6]李宏昌.“新常态”视域下推进高职院校内部治理变革问题研究[J].教育与职业，2017（2）：18-23. [7]庄西真.中国特色职业教育“双高计划”：怎么看、如何干[J].职业技术教育，2019（24）：8-11. |
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