| 标题 | 关系契约视角下第三方教育评估的道德风险规避研究 |
| 范文 | 孙阳春 徐安琪 摘要：在“管办评”分离体制下，高等教育评估进入委托评估阶段。在政府与第三方机构的委托代理关系中，规避第三方教育评估机构的道德风险成为必须要重视的问题。在以“法律条文、规章制度”等为表现形式的显性正式契约无法达到“完全”的治理效果时，非正式的关系契约通过未来合作价值、柔性的关系规范以及声誉效应等机制能够有效弥补正式契约的治理“漏洞”。建构关系契约，有力补充正式契约治理效果的不足，方能达到最大程度规避教育评估道德风险的治理效果。 关键词：道德风险;第三方评估;关系契约 2015年教育部发布了《关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，指出“委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围，按照公开、公平、公正原则，建立健全招投标制度和绩效管理制度，保证教育评价服务的质量和效益”[1]。由此，我国高等教育评估进入委托评估阶段，高校办学质量的监测将通过政府委托特定的第三方机构来实施，政府与第三方机构之间将形成“委托代理”关系来开展教育评估。那么，随之而来便会出现委托代理关系中的“经典”问题，即作为代理人的第三方机构能否如实、公正地完成政府委托的评估任务，如何规避第三方在教育评估中可能产生的道德风险问题，便进入了学者们关注的视野。一、问题的提出 道德风险是“从事经济活动的人为了最大限度地增进自身利益，而做出不利于他人的机会主义行为的危险性”[2]，主要包括欺骗、隐瞒、寻租、合谋、努力水平低等多种表现形式。道德风险问题是委托代理关系中经常会出现的问题，政府委托第三方进行教育评估时，自然也不例外。而且，教育评估中的道德风险行为，不同于一般经济领域的道德风险行为，不仅会影响教育评估本身的公平公正，甚至影响到高等教育的现代良性治理格局，以及现代教育制度的基本框架。 学者们也已经意识到第三方教育评估中可能的道德风险行为及其严重后果，针对如何规避教育评估道德风险展开讨论，并提出许多建设性的意见与建议，而其中聚焦最多的是建议通过法律法规、规章条例等显性的“正式契约”形式来规避道德风险。如，王光艳指出，在评估原则中要贯彻恰当的程序观念，并“在有关规范性法律文件中予以规范”[3];西广明认为“立法”在一定意义上可以“通过评估主体间责权利的划分消除教育评估中的寻租”[4];袁强认为，“法律的强制性供给能有效规约其评估行为按章办事和独善其身，以规避利益至上、利润驱动的价值扭曲和行为异化的滋生”[5];刘波提出出台《中华人民共和国教育评估法》，以此避免“监管漏洞”[6]，等等。 总之，学者们普遍建议通过“立法”、“制度”、“规章”等“正式契约”形式来实现对道德风险的规避，对第三方教育评估中的道德风险规避问题的研究做出了重要的贡献，也提出了有效的制度策略，为后来的研究奠定了重要基础。但在思考之余不免发问，“正式契约”能否完全规避道德风险呢？据不完全契约理论，现实中的契约总是不完全的，正式契约也不能详尽所有可能行动的条款，因而在道德风险的规避上总是存在不可能实现的空间。除了正式契约之外，是否需要利用一些非正式的、非强制性的约束机制来弥补正式契约的治理“漏洞”呢？由此追溯发现，经济学中的关系契约理论为通过“非正式、非强制性”方式规避道德风险研究提供了重要的理论支撑。 因此，本文从关系契约的视角出发，在认可“正式契约”的基础上另辟蹊径，从“非正式契约”角度提出规避第三方教育评估中道德风险行为的相关建议，以期对“管办评”分离治理改革有所推进。二、什么是关系契约？ 契约问题是新制度经济学领域中的核心问题。新制度经济学认为，契约（Contract）是双方或者多方当事人之间的一种协议或约定，通俗地说就是合同，但是具有比合同更广泛的意义。[7]按照契约的约束能力和起源，契约可以划分为正式契约和非正式契约。 关系契约（Relational Contract）又被称为非正式契约、隐性契约，其概念最初由美国法学家麦克内尔（Ian R.Macneil）提出。[8]威廉姆森（Williamson）[9]、格兰诺维特（Granovetter）[10]等人进一步发展了关系契约的理论，最终贝克（George Baker）等学者明确了关系契约的定义，提出“关系契约是广泛存在于各类组织中和组织间的，可以强烈影响个人或组织行为的非正式协议和不成文的行为模式”[11]，主要表现为契约双方之间的“信任、沟通、互惠”等关系所形成的长期情感契约形式。据此，本文认为，教育评估中的关系契约主要表现为政府与评估机构之间形成的“有效沟通、相互信任、稳定互惠”等情感联系与纽带。 关系“嵌入性”是理解关系契约的出发点。“关系”是契约发生的场景[12]，交易都嵌入在复杂的关系中。关系契约中交易者的互动更多发生在正式契约之外，不需要法院根据“可证实的条款”来强制执行，而是代之以合作或威胁、交流与沟通这样一种“特殊的平衡机制”。[13]与关系契约相伴的，是契约关系的“长期性”，即关系契约产生于契約方之间长期的合作。简言之，契约关系是依靠契约双方通过“不断地”或“重复地”互动，在互动中产生相互作用的“关系”来维系的，这种“关系”实际上是存在于双方之间的一种不成文的、非正式的协议和“契约”。 “柔性与弹性”是关系契约的重要特征。关系契约并不具有明文规定的条款，也不能够被法律强制执行，交易双方在交易过程中能够根据“现实需要”、通过有效的沟通来调整或改进。因而，关系契约的“条款”是“开放”的，它不以契约双方签订的具有法律效力的文本为表现形式，而是存在于契约双方心理上认可和达成的“共识”与“心理协议”。同时，由于对未来交易的不确定性，人们主观上会选择增加契约的“弹性”。也就是说，交易与治理“不仅需要通过明确的契约关系，也需要弹性治理工具的补充”[14]。关系契约因其柔性与弹性而具有灵活性和适应性，而这也成为人们在交易过程中的主观期待与要求。 三、关系契约是正式契约的必要补充 关系契约对于道德风险的防范之所以十分重要，是因为正式契约虽是强有力的治理工具，却因其不完全性的本质导致治理的“漏洞”和“缺口”，这为道德风险提供了滋生和加剧的条件，而关系契约成为彌补正式契约的治理“缺口”的有效方式。因而，关系契约成为正式契约在道德风险防范效果上的必要补充，成为规避教育评估道德风险的客观需要和必然选择。 （一）正式契约的不完全性是教育评估道德风险的重要来源 正式契约（Formal Contract）也称为强制性契约、显性契约。在“管办评”分离体制下，教育评估中的正式契约就是政府与评估机构在达成委托代理关系之前签订的确定和划分双方责任、权力和利益的各种规章条例。 在契约中作为执行判定标准的相关内容满足可证实的条件下，以法律法规文件为主要表现形式的显性正式契约能够较为有效地解决信息不对称时的机会主义问题。[15]但是据不完全契约理论，由于人的有限理性、环境的复杂性和不确定性等原因，现实中的契约总是存在漏洞和缺陷，简言之，完全契约在现实中是无法实现的。正式契约不完全的原因主要可以归结为“预见成本、缔约成本、证实成本” 三类[16]。“预见成本”是指在复杂而不可预测的环境中，人们几乎不可能预测未来可能发生的所有情况或事件;“缔约成本”是指即使人们能够对未来做出提前预测，缔约各方也很难找到一种令缔约各方都满意的共同语言将这些情况或事件写进契约中;“证实成本”是指即使缔约各方可以将对未来情况或事件的预测写进契约中，当出现契约纠纷时，如法院之类的外部权威机构也很难对缔约各方约定的条款加以证实。 正是由于正式契约的“未详尽”与“不明确”，造成了对评估权力的监管漏洞，这为教育评估道德风险的滋生创造了条件。作为代理人的评估机构在独立行使评估权力时，凭借信息优势和权力之便有大量机会可以寻找正式契约“遗漏的缝隙”，以权谋私、以假乱真。总体来看，教育评估的道德风险主要表现在“寻租合谋和努力水平低”两个方面。 （二）正式契约对于道德风险的治理漏洞需要关系契约来补充 正式契约的不完全性是“关系契约产生的基础”[17]。关系契约理论是契约方在事后通过对事前的正式契约的再谈判以及适应性调整来弥补正式契约带来的治理效率损失，是规避道德风险等机会主义行为的有力工具。 首先，正式契约无法涵盖的治理漏洞需要通过关系契约的治理来补充。正式契约文本无法对高等教育评估的所有可能行为规范进行详尽地描述，即便尽可能多地制定出相关规范和约束条例，也无法用完全没有疑义、契约双方都完全认可的语言表达出来，因此就容易出现评估工作治理过程中的缺陷和问题，使得其精心设计的条款在执行过程中大打折扣。但是，如果在政府和评估机构之间达成双方都认可的“心理协议”，双方都能够“心照不宣”地履行事先签订的契约，达成相互信任、互惠稳定的委托代理关系，评估机构就会为了维持与政府的稳定关系，而主动放弃一些投机行为，减少自身道德风险的可能。 其次，教育评估作为一项复杂的、发展的工程，需要关系契约的柔性和弹性治理。教育评估的复杂性不仅体现在其评估本身的复杂性，同时更面临复杂的评估环境。就评估本身而言，评估对象之数量、评估指标之多元、评估周期之长度以及评估项目之类别，导致教育评估本身成为一项冗杂的工程;就外界环境来说，随着高校办学质量的不断提升以及教育的不断发展革新，教育发展的动态性对教育评估造成了不小的挑战，教育评估需要紧跟教育质量发展的步伐，才能服务于教育发展。由此可知，教育评估的长期性、复杂性、变化性意味着教育评估制度不是一成不变的，当“正式契约”不能够跟上教育评估的需要时，“关系契约”就可作为有力补充而做出适时适地的调整。 总之，无论对于正式契约的治理缺陷还是教育评估本身的发展特点，关系契约都是实现教育评估道德风险治理的重要且必要的契约机制。正如莱文等人的研究所言：“正式契约常常只提供一个支点，良好的信誉、灵活性等才是贯穿整个履约过程的内容。”[18]四、关系契约规避教育评估道德风险的内在机理 关系契约虽不具有强制性，但是却具备特有的治理机制。一般认为，关系契约是通过契约双方“对于未来合作价值的重视、关系规范的约束以及声誉效应的影响”等机制来发挥治理功能。这些机制以其不亚于正式契约强制性的效力实现对契约方的有效约束，以规避道德风险。 （一）未来的合作价值促使评估机构着眼于长期利益，减少因短期利益产生的风险行为 未来的合作价值是指能够延伸到未来的长期合作带来的收益，它意味着交易伙伴之间的重复交易。经济学研究表明，当“不履约的收益总是小于履约所带来的长期收益时，代理人会表现出诚实”[19]。也就是说，代理人因注重长期利益而选择不投机、主动履约以取得委托人的信任来维持持久稳定的合作关系。教育评估作为一种监测高校办学质量、检验教育目标达成的关键手段，是跟随教育质量发展的长期甚至永久制度，政府与评估机构长久的委托代理关系已成为“管办评”分离体制改革的必需。对于政府而言，选择特定的评估机构且不频繁更换，是出于遴选和培育特定评估机构“所需成本”的考虑;对于评估机构而言，不仅是出于利益的考量，与政府合作更是被打上了“官方认证”的标签，公信力与社会地位成为重要的影响因素。基于此，“长远利益”成为政府约束评估机构的最重要手段，一旦评估机构表现出欺骗、隐瞒等不诚信行为，政府可以终止契约，使评估机构丧失未来收益;而对于评估机构来说，损失更大的是其名声，未来更是难以为继。因此，未来的合作价值促使评估机构“着眼于未来”，努力、认真地完成评估任务。 （二）柔性的关系规范保证契约履行的灵活性，以建立政府和评估机构之间的信任关系 关系契约意义上的关系规范指“合作伙伴之间共享的一种对行为的预期”[20]，其目标是“提高关系作为一个整体的利益”，主要包括信任、沟通、柔性、公平等。其中，信任是核心，也是被使用最多的关系规范。关系规范能够增加双方共享信息的意愿，从而增加信息透明。相比于正式契约，这些规范同样能够降低交易成本，提高交易绩效。关系规范依托于政府与评估机构之间的委托代理关系，尤其是双方之间的信任，是委托代理关系得以展开和顺利进行的保证。缺失了柔性的关系规范，政府与评估机构之间的“关系”便难以维持。加之，在长久的互动与交易中，教育评估必然要随着教育质量的发展而不断革新，这也必然需要政府与评估机构之间的委托代理关系进行适当调整。从评估机构一方出发，只有保持诚信，公平公正地进行评估，与政府及时沟通，才能赢得政府的信任与肯定，长期稳定代理的期望才能达成。 （三）声誉效应促使评估机构提升努力水平，维护自身的社会形象 关于声誉，最普遍的概念是由“丰布兰”提出的定义，他认为声誉是一种整体吸引力，这种吸引力源于企业其他所有利益相关者“对企业过去的行为和将来的展望”[21]。声誉之所以在防范代理人的道德风险中发挥作用，最重要的原因在于声誉是影响代理人长远利益的关键因素，代理人需要提升努力水平、减少风险行为去维持自身的声誉。得益于声誉的影响，即使契约不完全，缔约双方仍然可以实现合作。显然，声誉对于评估机构而言非常重要，它是评估机构获得教育评估资质的依据，是其社会公信力的有力支撑，更是关系到自身长远发展的命脉。而获得与维持声誉的唯一方式就是客观认真地完成政府交予的评估任务，取得政府的官方认可，建立起评估结果的公信力。而若评估机构发生“虚报瞒报、寻租合谋”等道德风险行为，其声誉一旦受损，不仅其评估结果失去公信力，更有可能导致与政府之间的委托代理关系的破裂和终结，获得了短期利益，却得不偿失。 总之，关系契约的保障机制对于教育评估道德风险的规避具有重要作用，因而，在政府与教育评估机构的委托代理关系中，需要建构关系契约，有效规避教育评估的道德风险。五、规避教育评估道德风险的举措建议 上述分析表明，关系契约的建构是对正式契约治理效果的必要补充，对于道德风险的规避具有不可忽视与无可替代的作用。因而，规避教育评估的道德风险，除了要完善正式契约，更重要的是建构政府与评估机构之间的关系契约，有效弥补正式契约的治理漏洞，尽可能实现更加“全方位”的道德风险规避效果。为此，本文提出以下建议。 （一）完善正式契约，明确评估权力和义务的边界和范围，减少监管漏洞 努力厘清缔约各方的教育权责边界并用明确的文字表达出来，在任何时候都是教育制度与政策制定中的重要任务。通过正式契约的形式，明确教育评估权力和义务，规定权力行使所要达到的标准以及要求，应是防范教育评估道德风险的基本举措。尽管正式契约无法完全预估所有可能，规约作用的“漏洞”无法完全弥补，但是完善相关的规章制度，尽可能多地预估和涉及相关行为，仍然是最具有依据和强制性的途径。随着“管办评”分离的教育体制改革不断向前推进，相关管理部门应尽快出台法律条文和规章制度，明文规定评估机构的权力和义务，在契约文本中细致、详尽地规约评估标准和要求，明确评估机构的义务，为权力制约提供尽可能准确的参考。 （二）提供支持與沟通渠道，构建双方信任关系，促成长期稳定合作 政府与教育评估机构之间的信任关系是影响双方之间委托代理关系的重要因素，是政府与评估机构之间建立长期稳定合作关系的前提。相对于法律规章的硬性约束，柔性激励更有助于激发评估机构认真工作。为此，从政府一方角度，需要提供相应支持条件，不论是在物质上还是在制度上，政府都要全力支持评估工作的开展。如按时提供资金供给，颁布相应支持政策，如减免税收政策等，为评估机构提供便利，以获取评估机构的信任。同时，在长期的评估工作中，需要建立畅通的沟通渠道，倾听评估机构的合理诉求。如，政府设立专门组织负责对评估机构的委托;或者以定期会议的形式，了解评估机构阶段性工作的成果等。信任关系促成评估机构与政府之间的长期稳定合作，为评估机构的长远利益提供保障，激励评估机构努力工作。 （三）形成声誉效应，激励评估机构积极投入，提升评估公信力 形成教育评估机构参与下的声誉导向机制，有利于激励评估机构因更加注重自身声誉而更加积极认真地投入于评估任务中。政府要采取有效措施，形成教育评估的声誉效应，一方面，帮助评估机构树立“威信”，另一方面，将评估机构的“名声”扩大化，激励评估机构努力工作，降低寻租合谋的可能。如借助公众网络平台，对评估机构的评估结果进行公示，公开评估信息，接受社会监督;将对各评估机构的元评估排名结果（即绩效）进行公示，帮助评估机构建立公信力。与经济利益相比较，政府的认证资质与宣传更具有公信力与说服力，更能为评估机构带来社会影响力。如此，能够激励教育评估机构在评估工作中投入更多的精力，提升努力水平，防范评估机构敷衍、偷懒的道德风险。 总之，在通过正式契约规避教育评估道德风险的同时，形成政府和评估机构之间的关系契约，能够有效弥补正式契约的不足，更大程度上规避教育评估的道德风险。反过来，关系契约的达成也有助于形成双方之间稳定的委托代理关系，逐步建立起系统的教育评估体系。因此，在教育评估中需要更加重视关系契约的建设，以助益于高等教育政府管理、高校办学、社会评估的良性治理格局。参考文献： [1]教育部.关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见[Z].2015. 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