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北京传统村落保护和发展问题研究

范文

韩振华

摘? 要：传统村落保护和发展是北京历史文化名城保护的重要组成部分，也是突出短板，需要在发展理念、体制机制、相关政策等方面创新突破。本文在调研基础上，对北京传统村落认定和分布情况、保护和发展现状及存在问题进行了深入分析，并提出了以京西传统村落群为重点，加强传统村落保护和发展的政策建议。

关键词：名镇名村;传统村落;保护和发展

2017年2月份，习近平总书记再次视察北京并发展重要讲话，其中强调：要加强对“三山五园”、名镇名村、传统村落的保护和发展。为落实总书记重要指示精神，北京市在新一版城市总体规划中提出要“构建四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面的历史文化名城保护体系”。北京市传统村落的保护和发展是历史文化名城保护的重要组成部分，也是突出短板，需要在发展理念、体制机制、相关政策等方面创新突破，让传统村落“活”起来，让传统乡村文化传承起来，带动农村地区高质量发展和农民增收致富。

一、北京市传统村落的认定和分布情况

目前，关于传统村落的认定，主要有两个层级、两个类别。两个层级即国家级和市级;两个类别即中国传统村落名录和中国历史文明名镇名村，前者由国家住建部、文化部、财政部联合认定分批公布，后者由国家住建部和国家文物局联合组织评选并分批公布。

（一）中国传统村落名录村庄的认定

国家住建部、文化部、财政部等部门分别于2012年、2013年、2014年、2016年公布了四批中国传统村落名录，共计4153个村庄，其中北京市有21个村被列入名录（表1所示）。

（二）中国历史文化名镇名村的认定

按照《中国历史文化名镇（村）评选办法》，国家住建部和国家文物局自2003年以来，共评选出6批252个镇、276个村，其中北京市有1个镇、5个村，这5个历史文化名村同时被纳入中国传统村落保护名录（表3所示）。

（三）市级传统村落的认定

2018年，北京市农委等部门启动了第一批市级传统村落名录建立工作，有44个村基本符合评价认定标准，其中有21个村同时属于国家级传统村落（表4所示）。

二、北京传统村落保护和发展现状

传统村落的保护主要有政策保护和旅游发展保护两种路径，目前北京市主要以政策保护、政府投入为主，旅游发展保护不够，村民参与保护的积极性没有充分调动起来。

（一）政策保护情况

国家最早开展的是历史文化名镇名村的评选，较早制定了评选办法，并于2008年以国务院令的形式颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》。2012年又组织开展了中国传统村落的调查和认定工作，并制定了一系列政策意见，对传统村落保护规划、利用等提出了明确要求，形成了较为完善的政策体系（表5所示）。

北京市为了落实国家有关政策，相关部门陆续制定了《北京市传统村落修缮技术指导意见》、《北京市传统村落保护规划设计指南》、《关于加强传统村落保护发展的指导意见》。北京市门头沟区在对传统村落保护政策的制定方面，走在全市前列，制定了保护办法，传统村落相对集中的斋堂镇也制定了保护管理办法，对传统村落保护的规划编制、建筑修复等方面的技术规范和资金补助进行了明确规定（表6所示）。

（二）资金投入情况

用于北京市传统村落保护的资金主要有中央资金和市级资金两类。中央资金方面：列入中国传统村落的村已进入中央资金支持范围，每个村平均获得300万元支持经费，重点用于改善传统村落人居环境;积极争取国家文物保护资金，支持传统村落中文物保护单位的修缮力度，实施了一批传统村落文物保护单位的修缮，其中爨底下村修缮工程得到国家文物局批复修缮专项资金999万元。市级资金方面：市财政累计投入专项经费超过1.4亿元，对传统村落中的文物保护单位进行了抢险修缮;投入118万元，用于支持传统村落档案制作和规划编制等;其它用于传统村落保护的资金主要来源于对现有村级公益事业建设一事一议财政奖补、美丽乡村建设资金、沟域经济发展资金、农宅抗震节能改造补助资金、文物保护资金、文化发展资金等各类专项资金的统筹利用（表7所示）。从2015年开始，农口资金通过转移支付方式下达区县，其中60%资金采取考核的方式，传统村落保护完成情况已被列为考核指标之一。

（三）保护机制情况

传统村落保护发展是一项综合工作，涉及多个部门，市农委作为牵头部门，与市文物局、市住建委、市旅游委、市文化局、市财政局、市规划委、市国土局、市发改委、市公安消防局等10余个部门进行协调与沟通，搭建工作平台，共同推动传统村落保护发展工作。市防火委牵头推动本市传统村落消防安全防控工作，制定了《加强历史文化名城名镇名村传统村落及文物建筑消防安全工作的实施意见》，将传统村落消防安全管理工作纳入其中统筹推进，并组织开展了传统村落专项排查行动，消除火灾隐患。

（四）保护规划编制情况

截至目前，21个列入中国传统村落名录的村，有12个村编制了村庄保护规划，其中门头沟爨底下村、琉璃渠村和房山水峪村的保护规划得到了批復，其他传统村落的保护规划正在编制中。2013年以来，市文物局组织相关区，对列入中国传统村落名录的21个村庄，按“一村一档”的要求，以文字、图纸和照片等多种形式建立传统村落资源档案，已完成14个中国传统村落档案的制作工作。

（五）旅游发展保护情况

市旅游委按照资源保存现状和旅游开发条件，将北京市传统村落分为三类。第一类为：古村落风貌和古民居保护很好、旅游资源优质、交通便利、基础设施完善、旅游发展相对成熟的传统村落，比如门头沟区的爨底下村、灵水村、沿河城村、马栏村等。第二类为：古村落保护尚好、旅游发展处在起步阶段、交通设施或基础设施不完善但周边自然景观较好、或者有成熟的景区、景点带动、旅游发展潜力大的传统村落，比如昌平区康陵村、房山区水峪村、顺义区焦庄户村等。第三类为：古村落保护尚好，但作为旅游开发难度较大，需要大量投资建设才能发展旅游，比如昌平区茂陵村、房山区柳林水村、平谷区泉水峪村等。市旅游委针对这三类传统村落分别研究制定旅游产业发展政策，编制了《北京古村落旅游发展规划》，依据规划专门设计了传统村落旅游线路，充分利用市级旅游专项资金对全市10个传统村落的旅游基础设施和公共服务设施进行提升改造，并组织推动传统村落具有文化内涵和当地特色的民俗手工艺品向旅游商品转化。

三、传统村落保护和发展中存在的主要问题

总体看，北京市传统村落的保护现状与历史文化名城的称号、与建设全国文化中心的要求相比，还有很大差距，保护工作尚处在起步阶段，面临的形势十分严峻，仍存在着诸多问题。

（一）抢救保护迫在眉睫

随着经济的发展和新农村建设，全市大部分古村落已经消失，只有远郊、山区部分古村落保存相对完整。2012年，市农委等部门开展摸底调查时，符合或基本符合国家关于传统村落认定条件的村落仅有52个，但这一数字也在逐年递减，2018年再次摸底开展第一批市级传统村落认定时，这一数字已经降为44个，这意味着在6年内陆续有8个传统村落消亡。从实地调研看，除个别村落依靠旅游业得到保护以外，多数村落的保护现状堪忧，一些民居外观残破，有的建筑已经濒临倒塌。村落中原有的一些公共空间，如寺庙等，也破损严重。如果不抓紧加大抢救保护力度，仅存的44个传统村落势必不保。

另一方面，北京市传统村落人口流失现象突出，出现村庄“空心化”趋势。一些传统村落中的人口尤其是青壮年劳动力不断“外流”，造成常住人口减少，出现“人走房空”现象，一些传统民居无人居住，年久失修，杂草丛生。门头沟区14个传统村落中有4个村落外出务工人员超过了户籍人口数的四分之一，其中黄岭西村外出务工人员数超过了50%。房山区水峪村古民居院落的空置率高达95%。

（二）保护统筹层级不够，政策法规不完善

对传统村落保护在市级层面多部门指导，缺乏顶层设计，权力分割难以形成合力整体统筹。北京市针对传统村落保护仅有两个技术规范文件和一个旅游发展规划，没有专门的保护法规，在现行的《北京历史文化名城保护条例》中，没有传统村落保护的相关内容。在区级层面，只有门头沟区制定了专门的保护办法，其他区没有相关的政策法规。福建省是我国拥有传统村落较多的省份，建立了比较完善的保护和发展的政策法规体系。北京市与福建省相比，在统筹、规划、资金投入等各方面存在很大差距（表8所示）。

（三）保护资金投入不足，私有产权文物建筑遭破坏严重

一是保护资金总体不足。传统村落大多建于辽代、明清时期，多为砖木结构，历史建筑年代久远、损坏严重，急需保护修缮，但古建技术、材料有严格要求，修复成本较高，政府现有投入严重不足，只够对个别重要建筑进行抢救性修复。同时，传统村落规划设计、传统风貌保护（线缆入地）、防灾减灾等方面缺乏资金支持。二是私有古建无法享受政府补助，在翻建中历史风貌被改变。按照《文物保护法》的规定，私有文物建筑的修繕原则上不安排财政经费补助，但传统村落中多数为私有民宅，村民享受不到政府补助，由于现代建筑成本较低，在私自翻建过程中往往将古建改建为现代风格的住宅建筑，历史风貌不复存在。据市政协课题组对22个村落的调查数据看，有8个村落近十年拆除和新建的房屋超过十年前房屋总数的20%，个别村甚至超过了50%。新建建筑在高度、体量、建筑形式和色彩方面都与传统形式不相协调，严重破坏了传统村落的整体风貌。

（四）保护传统村落与改善村民居住条件的问题缺乏统筹，影响了村民保护的积极性

新农村建设相关工程和政策与传统村落保护有冲突，编制和实施传统村落保护规划后，农户住宅不得随意翻建，农宅抗震节能改造等新农村建设补贴政策暂停实施，使得村民居住条件及环境与非传统村落相比越来越差，严重挫伤了村民保护传统村落的积极性。

（五）基础设施薄弱、生态容量有限，与大规模旅游开发矛盾突出

传统村落大多位于偏远山区，很多传统村落属于北京市经济薄弱村庄，道路、饮水、供电、环卫、污水收集处理等基础设施较差，生态承载力较低，特别是部分山区，只有一条进出道路，严重影响到这些村落的发展。另一方面，传统村落发展休闲旅游等产业后，势必带来大量游客涌入，停车场、水泥路、旅馆的建设需求迫切，若超过了环境人口容量，势必会对传统村落的生态造成破坏。

四、政策建议

加强北京市传统村落的保护和发展已经刻不容缓，在区域上应聚焦京西地区传统村落群，将京西统村落群保护和发展纳入西山永定河文化带的整体规划，着力打造京西传统村落群名片;在政策上应参考福建省等地区做法，把传统村落保护纳入保护条例，制定专门的保护和发展规划，提高统筹层次;在投入上应建立有别于一般新农村建设的投入机制，建立专项资金，覆盖全部传统村落和村落里的各类历史建筑;在发展上要积极探索多种开发利用模式，促进传统村落可持续发展，让更多的村民享受到保护所带来的居住环境改善、收入增长等实惠。

（一）高点站位，全盘谋划，把传统村落保护和发展作为三大文化带建设的一项重点内容

传统村落是散落在大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带上的活化石，应构建整体保护格局，推进传统村落连片、成线保护利用，挖掘传统村落文化遗产整体价值。特别是对于传统村落较多的西山永定河文化带，古村落古道文化是永定河文化的重要内容，也是独有的显著特色，应全力保护好传统村落，传承好古道文化，深入挖掘文化资源，对京西传统村落进行整体保护和打造，带动西山永定河文化带建设发展，并成为其标志性文化品牌，从而既增强首都建设全国文化中心的整体性，又凸显独具魅力的文化内涵。

（二）全面排查，加大投入，集中力量抢救保护一批传统村落

北京市现有传统村落不多，目前市级才有44个，国家级仅有21个，应制定专项行动计划，以每年10个村庄的进度，实施整体保护、环境整治和景观提升工程，用3-5年时间全面提升传统村落保护和发展水平。保护修缮要尊重专业、尊重历史原貌。每个村落形成原因不一样，有的源于军事、有的源于商业、有的曾经是交通要道、流民聚居，对传统村落的保护绝不能搞“千村一面”，而应该根据村落的成因区别保护，展现出村落的差异性和多样性。

（三）理顺机制，明确责任，增强部门保护与发展合力

进一步完善传统村落评选认定、发展规划、基础设施建设、环境整治等一系列政策。传统村落的保护发展不同于一般村庄，在推进美丽乡村建设过程中，在技术指导、资金投入、用地保障等方面制定专门支持政策。完善市级保护工作机制，制定推动传统村落人居环境改善、传统风貌保护以及特色产业发展的推进政策。建立“保护责任追究制”，将传统村落保护和发展利用纳入相关区各级政府领导干部政绩考核，通过健全保护利用机构、明确管护责任、落实管理经费等措施，实现传统文化保护、基础设施维护、环境卫生管护常态化，形成长效机制。

（四）完善立法，加大宣传，增强全社会参与保护发展的意识

加强立法保护，要么专门立法，尽快研究出台《北京市传统村落保护条例》，或者对现行的《北京历史文化名城保护条例》进行修订，把传统村落保护作为一部分，在条例中进行详细规定，形成完整的传统村落法律保护框架，使传统村落的保护有法可依。建立本市传统村落保护专家组，对本市传统村落规划、建设等重大事项进行研究论证，指导各相关区，建立驻村专家制度，纳入中国传统村落保护名录的村庄，每个村都有一名市级以上专家对村落的保护发展给予专门指导。通过多种途径，向市民展示传统村落，让社会大众更多认识传统村落、走进传统村落，参与保护传统村落。

（五）放活管制，培育主体，促进政府、社会力量、村集体和村民多元参与保护发展

统筹整合各类资金，建立传统村落保护专项资金，要覆盖到私有产权传统建筑房屋的修缮，整村推进保护修缮工作，同时支持传统村落基础设施和公共服务设施建设。通过鼓励村民入股，土地、房屋产权的置换或租赁等方式，吸纳多种资本参与传统村落保护与合理利用;向社会、企业募集资金，建立“传统村落保护基金”。

（六）因地制宜，减量提质，促进精品旅游、文化创意和绿色富民产业融合发展

对基础较差、亟需修缮保护、开发处于起步阶段的村落，由于修缮保护更为迫切，投入较高，村集体和村民经济实力有限，企业不愿投入，应由政府主导，进行统一规划、修缮、开发、管理，待发展相对成熟后，再引入市场主体参与经营;对有较好市场区位或独特资源的村落，在符合规划和保护要求前提下，可引進有实力有经验的企业进行投资开发、宣传推广、经营管理，村集体和村民将村落内的房屋等资源租赁给企业，获取租赁收入或门票分成收入，实现经营权和所有权的分离;对具有一定经济实力的村集体，也可以在政府的规划指导下，组建农民专业合作社，将村内旅游资源整合起来、农民组织起来，由村民和村集体作为开发主体，设立开发公司，自筹资金，自主开发经营，经营权与所有权统一。

针对不同资源特色，采取“一村一策划”的方式，对文化遗产进行合理利用，进行特色产业培育，积极探索发展特色农业、生态旅游、健康养老、文化创意、乡村民宿、户外运动、传统工艺、民俗展示等多种产业发展形态，避免村落发展同质化。科学测算村落的环境容量，确定可承受的游客人数上限，规范约束游客与经营者的行为，减少游客对古村落环境的破坏。

（七）改善条件，美化村容，把村民留在传统村落

要考虑房屋抗震节能保暖等现实需求，由政府统一组织或奖补村民自行进行相关改造，在保持房屋建筑传统风貌的前提下，内部要有完备的现代化生活设施，提高村民的生活品质。要借鉴现有的各种模式，盘活利用好传统村落农宅，挖掘并传承非物质文化产品，创新设计更多的游客能够参与的民俗活动项目，发展休闲旅游等产业。把村民组织起来，与社会资本合作，打造高端民宿，增加财产性收入和工资性收入，让村民得到实实在在的收益，充分认识到“保村落就是保发展、保饭碗”。同时，将有关的保护措施写进村民公约，提高村民的文化自觉和文化自信，调动村民参与传统村落保护的积极性。

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