| 标题 | 农业用地转变建设用地的矛盾及对策 |
| 范文 | 高桐 张世龙 【摘要】中国农业用地转变建设用地存在着征地补偿不完善、建设用地制度不公平、农民权益得不到保障、土地资源利用率低下等问题。对此，需进一步营造公平高效的制度环境，维护公开、公平、公正的土地市场秩序，合理利用土地资源，推动农村土地建设。 【关键词】农业用地;建设用地;矛盾;对策 【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A 1 我国农业用地与建设用地的现状 国家根据不同的土地利用制度和管理体制，把土地划分为农业用地、建设用地和未利用地。无论以何种方式进行划分，公共土地都是从属于农民集体的，并且每一寸的土地都经过了严格的把控和规划。 农业用地又称农用地。指直接或间接用于农业生产的土地，包括耕地、土地、森林、牧场、农田、水利设施和其他生产性的农业建筑。建设用地包括城乡住房用地和公共设施用地、矿山用地、交通用地、水利用地、旅游用地和军事用地。从农业用地转为建设用地的不同角度来看，有两种情况：一从公共设施建设方面，把农用地转为公用性质的建设用地;第二从经济发展方面，把农用地转为私用性质的建设用地。我国农业用地与建设用地在经济发展的不同程度上都发挥着不同的功能，在生产基本原始材料的农业用地中，其中主要是用来保护人民的物质基础，而人民的物质基础大多集中在“温饱”。建设用地主要是满足人民的日常生活和生产的需要，重点是住房和交通。因为大部分的问题是出现在土地分配过程中土地利用差异化的现象上，所以本文主要研究的是农业用地转化建设用地出现的矛盾和非标准建设用地的不规则利用的问题，并讨论和解决这些矛盾和问题。 2 农业用地转为建设用地存在的矛盾 2.1 国家征地补偿不清晰，土地市场秩序混乱 在《土地管理法》中规定的土地征用问题上出现了一些不正当现象。原本补偿土地应该是根据它的价值评判，补偿不高于几万元的价格，但是在现实中常常有高达上百万的建设用地补偿，而这种事件在近几年高频发生，已经成为建设用地低价出售高价售出这种不法手段的惯用手法，甚至变成了国家征地的“潜规则”，这严重损害了农民的利益。利用不正当手段取得土地后，经政府的重新判定，多年后可再次进行出让使用权，获得循环性收益。目前，我国某些企业行政管理机构，出現了一些农业用地被无偿征用，这些土地大多数是未被开发或者农民多年自用的土地，利用不清晰的法律法规把农民的土地无偿用于公益事业、园林绿化、公路建设等，更有甚者将其村集体土地无偿用于招商引资，谋得个人的利益。由于法律法规不清晰的制定，导致土地秩序混乱，农民的利益被破坏，严重影响了政府的公信力。 2.2 不公平的建设用地制度 在农业用地转变建设用地的过程中，制度上存在着许多不公平的现象。在《土地管理法》第59条规定：在关于社区企业、公共设施、公用事业、村民住宅等的建设， “必须符合土地利用总体规划和乡镇年度计划，必须依法履行审批手续”。 依据以上法规，在没有任何前提的情况下，使得农民在不等同的建设条件下却只能遵循相同的建设用地制度。在经济较发达地区，如珠三角地区和长三角地区，许多基本农田被转变为建设用地。通过非法手段将农用地转为建设用地的不平等现象，多数是由农村地区的过度城市化和城市快速发展引起的，因为建设用地的使用价格是要远远超过农用地，地方政府在利益驱动下，常常违背农民意愿，进行暴力拆迁，导致官民冲突时有发生。 2.3 农民的合法权益受到损害 农民是主体，农村集体经济组织中集体和农民两者的利益应该处于持平的状态，而事实并非如此，由于城镇化的发展，农民进城，土地出现大量闲置，农民将家里闲置土地转换为建设用地时，政府不征地则无法进行市场交易，这些闲置土地将不能变为财富，导致农民的土地资源大量浪费，使农民得不到应得的财产收入补偿。而农民的土地补偿税，主要包括弥补财政缺口、投入资金、工资发放和其他教育支出;由于补偿税主体的不同导致了区别对待，有些由乡村干部支配，有的被公共服务设施征用，从中进行不正当获利，有的则被用于发放奖金或津贴等福利物品或用于一些其他非生产性消费。 2.4 滥用土地资源，利用率低下 对于当前土地资源，主要出现两大问题，一是滥用现象，现在有些政府为了发展本市的经济，盲目激进的滥用土地，非法占用土地，不断去开采国家保护的耕地，建设经济收益项目，甚至破坏了生态平衡，去追求短暂的经济效益。二是浪费现象，部分官员拥有建设用地的使用权却不作为，将村里的建设用地归为个人所有或者大量农用地不正当使用，造成常年的闲置，成为了大型垃圾存放处，严重脱离了当地农村经济发展的需求，造成了土地资源浪费。有的地区甚至处于失控的状态，地方政府垄断地缘，哄抬市价严重影响收入分配，同时也抬高了建设用地的成本。而高价土地则完全由农民承担，这样一种不均衡的土地制度造成土地资源的低效率使用，大量的土地被圈占、闲置、浪费。 3 农业用地转变建设用地的对策 3.1 实行国有化政策，营造公平高效的制度环境 随着我国经济社会的快速发展，城市国有企业建设用地的数量日益萎缩，与日益增长的工业化、城市化的需求形成一个鲜明的对比，就更需要农村建设用地对其发挥重要补充作用，建设用地亟待更高效率地被开发和加以利用。严格的控制政策，在转换建设用地与农业用地两者间就显得尤为重要。集体主义经济社会组织在将农业发展用地依法转为建设用地时，制定严格征地政策，规定一定年限的建设用地使用权，制定征用价格补偿标准，通过公开方式统一土地价格比例，并且将程序办理记录在案，严禁反复征用。 我国经济法律规定禁止任何一个组织和个人进行购买或出售土地，建设用地的市场需求价格是土地使用权的特许价格，而不是通过土地所有权的特许价格。在小城镇和农村的中小型企业实行土地国有化政策，规定建设性土地使用权的年限，有助于减少农用地转为建设用地中的不平等现象，也能增加建设用地的开发利用，提高土地利用效率，减少土地资源的紧张，打破城乡土地市场之间的鸿沟，创造统一、规范和有效的条件。 3.2 维护“三公”的土地市场秩序 城市进行土地规划可以利用公共土地发展信息管理系统，通过分析、转让、开发和供应的方式进行农村规划，确保我国城市建设项目规划、小城镇建设规划和总体战略规划相衔接，维护公开、公平、公正的土地市场秩序。首先，土地有优劣之分，这便要依据土地规划进行合理分配，以综合评价的方式进行规划。然后，需要政府进行宏观调控，加强监督手段，从运行到建设的优惠政策和行政审批到监督的程序都要进一步加强;最后，在建设用地的使用权方面，通过严格执行国家土地利用规划，保证城市用地平等拥有比较系统的国家土地使用制度，其中的流转手续必须公开透明，进行“曝光式”所有权公开转让，及时的网络同步相关的信息，从而达到“三公”的土地市场秩序。 3.3 实现合理分配，推动农村土地建设 当考虑农业用地转变建设用地的土地收益分配的时候，首先就必须要维护农民的利益，确保农民的收入。其中必须充分考虑到国家集体和个人两者利益的权衡，侧重于改善地方的城市生活环境建设，加强农村城市化进程。但建设用地收入的分配也必须照顾到失地农民，失地农民可以通过月付等优惠方式保障个人利益。在政府参与土地分配问题上，可以改革农业用地使用税的税额标准，并增加土地增值税的环节。由于农业用地或从事一些非农工作的土地地方税配额是基于确定税率、人均耕地和国家的经济发展来计算的。很难客观的反映不同地区之间的土地价格差异，这导致缺乏科学有效的税收风险管理，增加了农田被非法转变为建筑建设用地的风险。因此，建议改革耕地税的使用标准，实现合理分配。 同时，土地使用权的金额可以根据中国中央政府进行固定资产收入的固定收入份额来计算，国家对于土地使用权，除集体经济建设社会收益外，其余由地方财政拨款，但法定税款除外，地方政府作为基础部门，应当明确指出，土地制度建设的大部分利润留在地方城市，与银行并不是竞争关系，而是为了从农民切身利益出发，让农民有投入也有回报，同时中小型农业经济组织未获得实质性的优惠，政府可以通过降低市场准入门槛、土地使用权优惠等福利政策进行扶持，这是对“三农”问题研究采取可行性办法的刚性需要。 3.4 合理利用土地资源，提高土地利用效率 农业用地的土地资源滥用方面，针对土地资源配置不高，应在维持生态平衡的基础上，进行科学规划合理的开发，做到不浪费土地，不滥用耕地，对乱占用农用地进行法律的制裁，保证农用地的健康发展。对于闲置土地的不合理利用和利用率低的问题，应重新制定闲置土地利用方案，从长远的角度去提高利用率，融人科技和互联网等手段。此外，实现土地资源的合理利用，还需要高效的考核制度，不断提高土地利用效率，让闲置土地能够高效发挥土地利用，这对社会经济发展具有一定的调节作用。 [参考文献] [1]刘平辉，郝晋珉，土地利用分類与城乡发展规划[M]北京：中国大地出版社.2005. [2]刘彦随，陈百明，中国可持续发展问题与土地利用[J]地理研究，2002'21（3）：324-330. [3]黄忠，地票交易的发展亟需顶层制度支持[J]，中国土地，2011 （12）：84-95. [4]郭晓鸣，廖祖君.加强风险防范完善农地流转机制[N].中国社会科学报，2011-10-27. [作者简介]高桐（1996-），女，满族，河北承德人，硕士研究生，研究方向：农业管理。 |
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