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“三权分置”政策执行偏差研究

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韩美贵王忠杰朱红艳李文静

摘要：以安徽省六安市罗集乡14个村的家庭农场主、普通农户、政府相关工作人员为调查对象，采用现场访谈与问卷调查的方法，对“三权分置”政策执行偏差进行调查。调查结果显示：执行主体对于“三权分置”政策的执行偏差主要表现为政策宣传不到位、政策引导不到位、政策维护不到位。依据政策执行过程模型分析得出，政策存在执行偏差的原因是政策制定存在缺陷、执行机构自身不足、环境因素负面影响、目标群体认识（认知）差异，并得出执行偏差导致家庭农场主盲目经营、被动经营、消极经营。最后从中央政府、地方政府、家庭农场主、普通农户4个政策利益主体的角度提出纠偏措施，以促进家庭农场发展。

关键词：三权分置;政策执行偏差;政策执行过程模型;家庭农场发展

中图分类号： F324.1

文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）15-0067-05

2016年8月30日中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，强调指出深化农村土地制度改革，要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，以实现“三权分置”取代“两权分置”。2017年9月，中央全面深化改革小组第五次会议强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。农地三权分置的核心是要在土地承包经营权上创设新的土地经营权，以保障农户取得农村耕地、开展耕作性经营活动的权利，其主要的目标指向就是“将土地承包经营权中能够进行市场交易、具有使用价值和交换价值的权能分离出来”[1]。但在“三权分置”实施的过程中，出现一系列与政策本质相背离的现象。以调查中的家庭农场为例，存在农场经营规模异化、土地抛荒或随意变性、农场主经营积极性较低、租赁合同违约等问题。美国学者艾利森认为，在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行[2]。为探究上述现象出现的原因，本研究试图从“三权分置”政策执行偏差方向进行探讨。

政策执行偏差是指由于执行主体的素质不足、利益倾向、政策自身质量、政策执行机制不健全以及责任追究与监督机制的缺乏等主客观因素，导致在政策执行过程中执行者的行为效果偏离政策目标，并产生不良后果的政策现象[3]。政策执行偏差主要有6种表现形式，包括抵制执行、敷衍执行、损缺执行、异化执行、附加执行和照搬执行[4]。目前我国对公共政策执行偏差的学术研究侧重有所不同。韩国明等[5]及周仁标[6]从公共政策执行主体的角度出发，分别提出政策执行主体的主观意识受外部环境影响、政策执行者容易被经济利益俘获。王铭等[7]及王洪树[8]从公共政策执行机制的角度出发，分别提出政策执行组织体系不合理也会导致政策偏差的产生，政策执行的评价反馈机制是衡量公共政策执行是否有效的重要工具。杨海华从公共政策本身的角度出发，提出公共政策执行问题归结于我国没有建立一个完整的、符合我国实际情况的公共政策理论体系[9]。

自2014年“三权分置”政策明确提出以来，有关“三权分置”政策方面的研究不在少数，但对“三权分置”政策执行偏差问题的研究为数不多。从现有文献来看，杨玉珍提出我国农村三权分置政策执行的偏差主要表现为4个方面：集体所有权虚化、农户承包权不稳定、经营权流转认知的盲目乐观和农地流转中的非粮化与非农化风险[10];张建等运用街头官僚理论分析农地流转政策执行偏差以及农民土地权益保护问题[11]。

家庭农场作为新兴的农业经营主体，是农业经营体系四大载体中实现“四化”最为关键的一环[12]。家庭农场的发展与土地经营权的流转紧密相关，“三权分置”政策是否规范执行直接影响到家庭农场的稳定经营。而目前的相关研究并没有将“三权分置”政策执行情况与家庭农场发展结合起來。基于前人的研究，本研究试图通过实地调研，运用政策执行过程模型，分析“三权分置”政策出现执行偏差的原因，探究政策执行偏差对家庭农场发展的影响，最终提出纠偏措施和促进家庭农场发展的建议。

1 “三权分置”政策执行偏差的表现及原因分析

本研究小组通过实地访谈与问卷调查的方式，在安徽省六安市罗集乡的14个村进行了实地调研，调查对象为该地区的普通农户、家庭农场主和政府相关工作人员。本次调研共抽取300个普通农户样本、80个家庭农场主样本、18个政府相关工作人员样本。共发放398份问卷，去除漏选、涂改无法辨认等问题的问卷，最终达到使用要求的有效问卷共计341份，占回收问卷总数的85.7%，有效比例适中。其中包括：普通农户252份、家庭农场主72份、政府相关工作人员17份。结合访谈情况和问卷调查结果，本研究对“三权分置”政策执行偏差做出以下分析。

1.1 “三权分置”政策执行偏差表现形式的分析

政府相关工作人员作为“三权分置”政策的执行主体，对于政策的宣传、引导、维护起到重要的作用并负有一定的责任。但通过实际调查发现，执行主体在政策执行过程中存在偏差。这些执行偏差主要表现在政策宣传不到位、政策引导不到位、政策维护不到位3个方面，这些情况的存在直接影响到家庭农场的经营与发展。对普通农户和家庭农场主的调查结果如表1所示。

1.1.1 政策宣传不到位主要表现为形式化宣传、错误宣传和片面宣传。形式化宣传指执行主体为了完成上级指定的宣传任务而对普通农户、家庭农场主进行的表面宣传工作。错误宣传指执行主体由于自身对政策的错误理解或宣传方式不当，导致宣传信息不准确。片面宣传是由于执行主体的理解能力限制或为了满足私人利益，仅对政策某些方面做出宣传。调查中，78.3%的普通农户和52.0%的家庭农场主认为，执行主体对于“三权分置”政策的宣传偏于形式化。且当地政府对于普通农户和家庭农场主的政策宣传存在失衡现象，部分村庄的宣传对象主要针对家庭农场主，而对于普通农户的宣传程度较为薄弱。结合上面的调查结果可以得出，普通农户对于“三权分置”政策宣传的不满度强于家庭农场主。

1.1.2 政策引导不到位主要表现为强制引导、过度引导、选择性引导。强制引导指执行主体不考虑普通农户的意愿而对土地的强制流转。过度引导是指执行主体未考虑家庭农场主的经营能力而对土地的过度流转。选择性引导指执行主体根据土地耕种难易程度、质量差异，对土地采取不同程度的流转。调查结果显示，252位普通农户中有142位农户的土地是根据政府的要求进行流转，未流转土地或流转部分土地的农户有76位，其中存在18位农户因为土地地理位置偏僻或土地面积过小的原因，而没有得到政府土地流转的引导。通過访谈，这18位农户有流转土地的意愿，但缺乏合适的流转渠道。与此同时，在72位家庭农场主中有22位农场主表示经营的规模已超出自身经营能力范围。

1.1.3 政策维护不到位主要表现为缺乏维护和偏向维护。缺乏维护是指执行主体对于政策宣传和政策引导的效果未进行考核，以及对于由政策产生的相关问题未进行及时有效处理。偏向维护指由政策产生的并涉及利益纠纷的相关问题，执行主体采取维护某一方利益的行为。通过调查，有72.2%的普通农户和75.4%的家庭农场主反映“三权分置”政策缺乏维护，且土地流转市场对于政策的反馈机制需求很大。存在部分普通农户和家庭农场主向执行主体反映土地利益纠纷问题，但并未得到解决措施或对解决方案不满意。

1.2 政策执行过程模型的引入

结合上述对“三权分置”政策执行偏差表现形式的分析，并综合考虑适应性和可操作性，本研究选择引入史密斯的政策执行过程模型[13]对政策执行偏差的原因进行分析。1973年，美国政策科学家史密斯（T.B.Smith）在《政策执行过程》一文中首次提出政策执行模型[14]。该模型由4个部分组成：理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素，具体关系如图1所示。

理想化的政策指对“三权分置”政策本身合理性的需求。执行机构指负责“三权分置”政策执行的政府部门，包括组织结构和执行人员的素质与能力。环境因素指环境中影响“三权分置”政策执行或受政策执行影响的地理位置、社会经济、政策体制等因素。目标群体指对“三权分置”政策存在认识（认知）差异的群体或个体。政策执行过程模型认为，以上4个部分是影响政策执行过程的因素。

1.3 基于政策执行过程模型的偏差影响因素分析

1.3.1 政策制定存在缺陷土地流转的有效性依赖于“三权分置”政策制定的合理性。政策的合理性就是政策本身所具有的因果联系，是政策是否符合社会发展的客观规律，是否符合大多数人的利益并被广泛认同[13]。政策制定的合理性直接影响执行主体的认同、政策对象的拥护以及政策的落实效果。从调查结果来看，政策制定存在缺陷是罗集乡“三权分置”政策执行存在偏差最根本的原因。（1）政策直接利益主体过多，增加政策负担。“三权分置”政策的直接利益主体包括中央政府、地方政府、家庭农场主等经营体和普通农户。中央政府的主要利益是社会利益，指通过土地流转，开展农地规模化种植，维护国家粮食安全，其次才是经济利益，即提高家庭农场主、普通农户的收益，提高农村生活水平。而地方政府在维护集体利益的同时，还会考虑到自身工作业绩和财政收益。家庭农场主和普通农户考虑更多的则是自身的经济利益。过多的利益主体必然存在利益不统一的问题，导致出现政策执行偏差[10]。（2）政策设计与政策目标不一致。“三权分置”的政策目标是在“两权分置”基础上，对农户享有的土地承包经营权进行再次分离，分离出土地经营权[15]。但在对家庭农场的相关调查中，政策方案的设计并未考虑建立完善具体的保障机制来维护家庭农场主和普通农户的权利关系，导致经营权与承包权主体利益不协调。（3）政策存在立法短板。2014年12月在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中，“三权分置”政策被正式确立下来。但是在法律层面上缺乏相应的规范以保障“三权分置”政策的有效执行。我国已颁布的《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》等涉及到农村土地产权的法律，均未界定有关农村土地流转过程中的所有权、承包权、经营权的权利内容，也未明确划分三者的权能边界。

1.3.2 执行机构自身不足 “三权分置”政策的落实依赖于高效的执行机构。执行机构对“三权分置”政策的宣传、引导以及维护等执行情况，直接影响到土地流转运营效率与质量。调查研究发现，政策执行机构在执行政策的过程中存在一定问题。（1）政策执行遵循“自上而下”的原则。由于政策信息的多层级传递，导致了部分信息的丢失或曲解，从而造成地方政府在政策执行的过程中出现偏差。（2）“三权分置”政策的执行效果受到执行主体执行意愿的影响。而政策本身与执行主体利益的关系直接影响执行主体的意愿。执行主体作为理性人，遵循效益原则。对执行主体有利的政策，执行主体的执行意愿较为强烈，并尽力落实;对于执行主体有害的政策，执行主体的执行意愿较为薄弱，执行主体会选择不作为或敷衍执行。在“三权分置”政策执行过程中，如果执行主体将个人利益置于政策利益之上，必然会影响政策的执行方向和效果。（3）政策执行主体的理解能力和工作能力等自身素质也会影响“三权分置”政策的执行效果。调查中的政府工作人员，受教育程度在高中及以上的只占222%，初中学历以下的高达38.9%。由于部分执行主体缺乏必要的知识素养，自身对于“三权分置”政策的认知不足，在政策下达过程中，必然达不到预期效果。此外，政策执行主体的单一性、缺乏沟通和协调以及政策监督机制的缺乏，也会导致政策执行偏差。

1.3.3 环境因素负面影响影响罗集乡“三权分置”政策执行结果的环境因素包括地理位置因素、社会经济因素、政策体制因素。地理位置因素方面，罗集乡地处安徽省六安市裕安区西北部，大部分村庄处于丘陵地带，田块呈阶梯型。由于地势差异较大，经常出现区域性水资源缺乏的现象。近些年，高速公路的建成，导致部分土地被分割成零散的小田块，进一步增加了土地流转的难度。调研中部分普通农户反映，田块太小，地势高差大，加大机械耕种难度。多数承包大户不愿承包，农民只能花费一定人力与物力自己种植，或选择抛荒土地。地理环境因素导致土地流转推进困难，这直接影响执行主体的工作积极性，政策执行结果难免存在误差。社会经济因素方面，社会经济的发展水平直接影响政策的执行力度。近年来，罗集乡的经济水平稳步增长，但整体水平相对较低。粮食种植相比全国平均水平处于滞后状态。经调查，该地区目前仍有30%的土地未完成流转任务，规模化种植的目标与经济、技术水平不协调。因此，政策落实过程中会出现阻碍政策执行的现象。政策体制因素方面，政策的执行受到当地政策体制的影响。政策出台的多门性和多变性，导致上下政策执行不一致。在调查中，出现部分村对于“三权分置”政策执行的体制与上级乡政府存在差别。具体表现在误用旧政策体制和局部修改政策体制。

1.3.4 目标群体认识（认知）差异本项目研究的“三权分置”政策的目标群体主要包括普通农户、家庭农场主等。普通农户和家庭农场主在对“三权分置”政策的认识和认知程度存在一定的差异，主要差异见表2。通过表2可以看出，普通农户的认识程度和认知程度普遍低于家庭农场主。调查中对“三权分置”政策不了解的普通农户集中于年龄较大者和文化程度较低者。根据认识程度和认知程度的差异，取完全认可和完全了解为5，了解不足和暂时认可为3，不了解和不认可为1，然后将横坐标每个年龄范围（文化程度）的调查对象的认识（认知）程度的平均值作为纵坐标取值。通过图2和图3可以得出，农户的年龄与“三权分置”政策的认识（认知）度存在负相关，农户的文化程度与“三权分置”政策的认识（认知）度正相关。对“三权分置”不认可的普通农户集中于在家半务农半手工的中年女性。这是由于女性较男性对土地的依赖性更强，“三权分置”中权利分离认知度低。调查结果表明，对“三权分置”政策有较深了解的家庭农场主较少，大多仅停留在政策初步认知状态。部分家庭农场主反映自身无法决定土地流转的规模，土地多数情况下是在政府的安排下成片流转。家庭农场主对“三权分置”政策的认知程度主要取决于政府资金补贴及技术支持。部分小型家庭农场主反映政府补贴与支持满足不了农场的经营需求，对“三权分置”政策认知程度不高。由上述分析可知，普通农户和家庭农场主分别作为土地转出方和转入方，两者对于“三权分置”政策主观态度的差异会直接影响到“三权分置”的执行过程和结果。

2 “三权分置”政策执行偏差对家庭农场发展的影响分析

至2018年7月，罗集乡已经登记注册的家庭农场有108个。70%的家庭农场种植面积较为适中，在13 hm2左右，15%的家庭农场种植面积在13～26 hm2范围内，5%的家庭农场种植面积较大，超过26 hm2。在2018年7月至2019年2月期间，本研究小组通过对80位家庭农场主的走访和问卷调查，并结合普通农户和政府相关工作人员问卷的分析结果，可以得出“三权分置”政策执行偏差对于家庭农场发展存在影响。其中包括政策宣传不到位导致家庭农场主盲目经营，政策引导不到位导致家庭农场主被动经营，政策维护不到位导致家庭农场主消极经营。

2.1 政策宣传不到位导致家庭农场主盲目经营

“三权分置”政策的宣传目的是让农民（包括普通农户和家庭农场主）结合自身情况做出转入、转出土地的选择，来解放农村的劳动力。当执行主体在政策宣传中夸大了转入土地的利益，便会出现部分农民在未考虑到自身经济能力、管理能力、时间条件的情况下，盲目转入土地，而成为名义上的“家庭农场主”，实质上的“贫农”。由于对规模化种植缺少经验，部分名义上的“家庭农场主”依然采取传统耕种模式，不仅增大了经营成本，也未获得相应的收益。也有部分家庭农场主听取外界片面意见，在未充分考虑土地性质的情况下种植经济作物，导致耕地土质遭到破坏。

2.2 政策引导不到位导致家庭农场主被动经营

“三权分置”政策的执行主体在对土地流转的引导过程中，如果出现过度引导等执行偏差，会导致家庭农场主在经营过程中很可能处于被动状态。家庭农场主在转入土地过程中，土地转入的数量经常取决于政府引导土地流转的情况。很多家庭农场主受到鼓励机制的影响或“捆绑式”要求转入过量的土地，由于力不从心而处于被动经营状态。调查中，有30%的家庭农场主转入的土地超过自身经營能力，并依靠政府的补贴维持家庭农场的运营，这不利于家庭农场的正常发展。

2.3 政策维护不到位导致家庭农场主消极经营

家庭农场主消极经营指农场主因为自身权益得不到维护而表现出经营信心缺失、消极对待土地的现象。虽然“三权分置”政策在罗集乡各村得到宣传，但是当发生土地权益纠纷问题时，执行主体不能及时解决。有时涉及到自身利益的时候，执行主体还会偏向维护。在土地补贴方面，首先，补贴额度以种植面积为依据，部分小规模家庭农场经营效果与获得的政策补贴不成正比。其次，虽然有些土地已经得到流转，但是政府仍然将补贴发放给土地的承包权所有者。因此，部分家庭农场主会出现消极经营，并对一些耕种困难的土地进行抛荒处理。调查中，有5.8%的家庭农场主存在土地抛荒处理行为。在土地整理方面，更多家庭农场主不愿意投资进行土地整理。通过采访，这些家庭农场主认为：短期经营时，整理土地回报率低;长期经营时，如果土地得到整理，农户在续租时会提高租金。当普通农户和家庭农场主在对土地整理的投入和成果分配不合理时，政府只有做好双方权益的协调工作，农场主才会愿意进行土地整理，家庭农场才能得到更好的发展。

3 纠正政策执行偏差与促进家庭农场发展的建议

通过上面的研究，“三权分置”政策执行之所以出现偏差，是因为政策本身、政策执行机构、环境和政策目标群体存在问题，而这些问题直接影响到家庭农场的发展。中央政府、地方政府、家庭农场主、普通农户是“三权分置”政策的直接利益主体，且具有主观能动性。本研究将从4个主体的角度出发，提出对“三权分置”政策执行偏差的纠正意见，并为家庭农场的发展提供合理化建议。

3.1 中央政府方面

（1）在土地流转工作中，从多方面加强对地方政府的绩效考核。从土地流转前准备工作、流转中执行情况、流转后土地种植情况等方面进行考核，制定奖惩措施，建立地方政策执行督查组，及时对地方政府工作人员出现的政策执行偏差进行纠正并反馈。（2）在相关法律制度中明确土地所有权、承包权、经营权的权益关系，为“三权分置”的落实提供法律制度保障。（3）在“三权分置”政策制定过程中，要考虑到政策执行环境的差异性，提供相应的指导性意见。

3.2 地方政府方面

（1）政府相关工作人员要加强自身政策方面的学习。对于“三权分置”的执行要起到引导、协调作用，而不能因为误导和盲目主义，造成家庭农场经营规模异化。（2）完善土地流转法律法规，严惩抛荒、随意变性等破坏土地的行为。（3）政府相关工作人员应相互配合、协调工作。通过张贴海报、下乡走访等方式开展“三权分置”政策宣传工作，让广大普通农户和家庭农场主知晓国家政策的要领。同时组织家庭农场主进行培训学习，加强技术型人才的培养。（4）协调好土地经营权与土地承包权主体利益的关系，对于可能存在的土地权益纠纷问题，要提前与农户和农场主进行沟通，协助签订相关事项责任与利益分配合同，对于已经发生的土地权益纠纷问题，要避免不作为或偏袒某方的行为。

3.3 家庭农场主方面

（1）通过网络新闻、政府公告等渠道及时了解家庭农场相关政策，认真学习“三权分置”的基本内容。明确自身权利与义务，严格按照法律和合同的要求进行经营，维护自身权益的同时，要维护好普通农户的权益和社会的权益。（2）加强与政府的沟通联系。督促政府工作，配合政府工作的同时，从政府方获得新技术、新资源。（3）协调好与普通农户的关系。严格遵循双方自愿、互惠的原则，签订与租期和规模相关的合同。同时在经营状况良好的情况下，为普通农户提供工作渠道。（4）对自身的经营能力进行有效评估。适时适度改变土地经营规模，避免盲目和消极耕种。

3.4 普通农户方面

（1）明确自身的权利与义务。在“三权分置”政策背景下，土地归村民集体所有的性质是不变的，土地转出方在合同到期后可以收回土地的经营权。因此土地流转前后普通农户都要有对土地的保护意识，对家庭农场主的行为做到有效监督，对破坏土地的行为要及时制止。（2）支持配合政府和家庭农场主的工作。在不违背自身意愿情況下，以合理租金流转土地，支持家庭农场的发展。并主动了解家庭农场相关工作落实情况，及时向政府及家庭农场主提出反馈意见。（3）积极监督与家庭农场经营相关的行为。对政府工作人员不作为、相关政策落实不到位、家庭农场主违约、破坏土地等行为进行监督并及时举报。（4）不断加强自身学习。利用政府、农业合作社等相关资源，不断学习农业种植技术与技能，争取早日成为“技能型”农民。

4 结论

“自上而下”的农地流转政策制定容易忽视基层农地流转的现状和可实践性，最终导致政策执行变异[11]。因此，“三权分置”政策的落实情况不仅涉及到政策本身合理性的问题，还取决于政策的实践有效性。在“三权分置”政策“自上而下”的过程中，往往存在政策执行的偏离和失真。本研究基于普通农户和家庭农场主的调查结果，从“自下而上”的角度关注罗集乡“三权分置”政策执行前后出现的偏差，充分考虑了政策的实施效果。政策执行过程模型对执行偏差的解释和执行偏差对家庭农场经营的影响分析，在规范“三权分置”政策执行程序、保护农场主权益和促进家庭农场发展方面具有重要的意义。

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