| 标题 | 我国排污权有偿使用和交易工作推进现状 |
| 范文 | 摘要：本文在对全国排污权有偿使用和交易试点地区开展调研总结的基础上，分析了各省试点开展模式，总结了试点工作经验、成效及存在的共性问题，以期对试点地区试点完成后如何推进排污权交易制度做参考。 关键词：排污权有偿使用；排污权交易试点；环境经济。 中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）01-0221-03 DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.128 The present situation of the compensated use of emission rights and the emission trading in China Wu Wenhua （Inner Mongolia Emissions Trading Management Center，Hohhot 010011） Abstract：On the basis of the survey and summary of the pilot areas of paid use and trading of emission permits， analyzed the pilot development models in various regions， summarized the experience， effects and common problems of the pilot work， so as to provide references for promoting the emission trading system after the completion of the pilot project. Keywards：Compensated use of emission rights；Emission trading pilot；Environmental economy 排污权交易制度是排污许可制的重要内容之一，也是完善环境资源价格形成机制、促进经济与环境协调发展的重要举措。2007年原国家环保总局启动国家环境经济政策试点项目，排污权有偿使用和交易试点的范围不断扩大。目前，全国已有一半以上的省份开展排污权交易试点工作，有经济发展较快的江苏、浙江等省份，有“两型社会”示范区的湖北、湖南省，也有资源型大省（自治区）如山西、内蒙古、陕西等。国家层面上，一直在从制度建设、方法研究等方面推动排污权有偿使用和交易试点工作。“十二五”期间，环境保护部联合财政部、发改委，编制了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号），要求到2017年，试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成。目前看来，各地试点阶段工作任务基本完成，排污权交易制度将作为一项环境经济政策来实施。因此，有必要充分总结全国排污权有偿使用和交易试点工作经验和教训，以保障排污权交易的健康发展。接下来，本文将按照不同角度总结分析各省排污权有偿使用和交易制度推进的现状。 1 政策文件制定 管理性政策文件制定方面，试点省份共出台排污权相关政策制度文件50多份，基本涵盖了排污权有偿使用与交易管理的基本要求，具有适用性和指导性。现阶段大部门试点地区排污权交易市场以政府主导为主，各地试点工作侧重于制定政策框架与法规，健全完善污染源管理制度，在规定的范围内开展政策试点等前期阶段工作并取得了初步进展。 技术性政策文件制定方面，试点省份合计制定了排污权相关技术性文件70多份，大体上均就排污权核定、基准价格、排污权有偿使用、交易及出让收入或资金管理等方面做了规定。河南、内蒙、湖南等省份通过落实《指导意见》制定的排污权有偿使用和交易实施细则或规则等文件，对此方面做了概括性规定。浙江、湖北、江苏、重庆、山西等地则针对排污权核定、排污权定价、排污权有偿使用、排污权出让收入管理等分别出台了专门的规定或办法，针对性较强。 2 政策设计框架 2.1 政策定位 2015年以前，各试点省份均将排污权有偿使用和交易政策定位为区域总量控制制度的辅助政策，作为区域总量控制指标调剂的经济手段。政策实施的主要目的是在总量控制框架下通过等量或者减量替代腾挪排污指标，为新建项目寻找合理的指标来源，政府通过储备排污权保障重大新建项目的指标来源。排污权有偿使用是对以行政命令为主的总量控制政策的经济补充，其目的在于体现环境资源的稀缺属性，体现排污单位对排污权的占用需要付费；排污权交易是以市场手段分配区域内的总量控制指标，使得排污权从现有的、生产工艺与污染防治水平相对落后的排污单位向新建的、生产工艺与污染防治水平相对先进的排污单位转移，从而优化资源配置，控制污染排放。部分工作开展较早、市场竞争意识较为强烈的试点地区，也在排污权交易工作基础上开展了排污权抵押贷款、排污权租赁等金融创新，开展了初步的绿色金融实践。 2015年至今，随着总量控制制度的改革与排污许可制度的建立，以环境质量为核心的目标管理理念替代了区域总量削减的考核手段，明确了环境管理的目标是质量而非总量。而以固定源排污许可量为基础的企事业单位总量控制制度逐步成为管理的主要手段。在此框架下，排污权交易的政策定位也发生变化，更倾向于提升固定源的精细化管理水平，辅助排污许可制度落实企事业单位的总量控制指标，通過激活企业与企业之间的二级交易市场实现以经济手段调配企业排放需求的作用，提升绿色金融水平等。 全国排污权有偿使用和交易试点工作进展情况汇总表见表1。 2.2 试点范围和污染因子 各试点省份排污权试点范围和污染因子方面，基本覆盖省内主要区域和行业，污染因子主要包括了国家总量控制涉及的四项主要污染物。部分省份在结合本地污染特征和环境管理需求的基础上有所扩展，山西将烟尘及工业粉尘、江苏将太湖流域总磷、湖南将镉、砷、铅等重金属特征性污染物纳入排污权试点。试点范围也在不断扩大，湖南省由过去对长株潭地区重点行业开展试点工作向全行业拓展，并逐步推广到全省；江苏省由太湖流域主要水污染物试点工作向主要大气、水污染物拓展；河北由过去得省级推广到下属主要城市，交易范围和活跃度大幅提升。 2.3 初始排污权的核定 在初始排污权核定方面，试点地区均对本省内企业进行了初始排污权的核定，其中，浙江、湖南、重庆、江苏、内蒙古、山西的核定进度达到100%。 2.4 有偿使用 试点地区各省份在推进排污权有偿使用方面的差异较大。其中，浙江、重庆、内蒙古、河南实现了全部新、改、扩建企业新增污染源排污权的有偿使用；河北进行了现有污染源排污权的有偿使用；湖南、江苏完成了部分污染源排污权的有偿使用；山西则采用无偿取得方式使企业获得排污权；天津、陕西、湖北等地未开展有偿使用。 2.5 排污权交易 试点地区各省份在推进排污权交易方面得差异也较大。其中浙江、福建的二级市场交易相对活跃，已完成多笔企业间排污权竞价交易；山西排污权交易也相对活跃，65%的交易发生在企业之间；重庆等地存在少量企业间的排污权二级市场交易，但不活跃；内蒙古、陕西等大部分省份开展的是政府向新建项目企业出让排污权，原则上仍属于一级市场。 2.6 交易价格 在排污权基准价格定价方面，由于各地经济社会发展水平不同以及对排污权的价值和认知程度不同，基准价格差距较大，部分省份如浙江省内部各地市基准价格差异也很大。以COD为例，湖南省均价为230元/吨·年左右，湖北省价格为8790元/吨·年左右，山西省价格则为29000元/吨左右，年限为5年。总体来说，全国COD平均价格在6000元/吨·年左右，氨氮平均价格在8000元/吨·年左右，二氧化硫平均价格在3900元/吨·年左右，氮氧化物平均价格在4400元/吨·年左右。但由于有些省份交易有效年限是长期的，实际年均价格应该较上述数据低。各试点省份排污权有偿使用和交易基准价格见表2。 3 能力建设情况 机构能力建设方面，浙江、江苏、内蒙古、重庆、山西、湖南、河北等地均成立了专门的事业编制排污权交易管理中心；天津、湖北依托企业性质的交易所进行管理；河南、陕西在省级环境保护部门下成立排污权交易试点工作领导小组，未设立单独的管理机构。 排污权交易平台建设方面，除天津、湖北等地依托其他系统平台开展交易管理工作，其他各省均开展了交易平台的建设，基本实现了排污指标申购、核定、交易等功能。 在监管体系方面，试点地区对国控、省控、市控重点企业开展了在线监测与联网体系建设。 4 试点工作经验与成效 4.1 地方层面试点结合国家要求和各地实践稳妥推进，排污权交易进展相对顺利 地方层面的试点地区相继出台了试点实施方案、有偿使用管理办法、交易管理办法、竞价办法、确权技术规范、定价技术规范等各类规范性文件，通过政策引导初步规范了排污权初始分配和交易。排污权有偿使用和交易的政策制度体系初步建立。重庆、浙江等地正在积极争取将排污权试点工作以地方性立法的形式予确定，提升排污权有偿使用和交易的法律地位；河北试点地区电力行业的排污权核定已经完成；陕西的排污权有偿使用工作目前没有开展，2017年将在电力行业推行，2018年将在其他行业推行；河南将对老企业的初始排污权进行核定，之后全面开展排污权有偿使用工作。 4.2 加强了能力建设，建立了相关机构和管理平台，逐步区域、流域环境的实现精细化管理 排污权相关政策对污染源精细化管理的要求，倒逼试点地区加强能力建设，建立相关管理机构和平台，逐步实现区域、流域环境的精细化管理。目前，已经有七个试点省份设立了独立的排污权交易中心，而且是正处级事业单位，如内蒙古的排污权交易中心设立了四个科，现有17个编制，对有偿使用和交易工作的有序开展、相关技术方法的实践应用提供了管理基础。一些试点省份如陕西采取网上公开报名、电子公开竞价成交的方式推进排污权交易；湖北目前采取现场竞价的方式，正在考虑推行网上竞价的方式；江苏将有偿使用和交易工作和环境质量与污染物排放总量双控管理相结合，促进了制度设计的科学性；浙江正在总结排污权交易在环境管理体系中的作用。 在河北、浙江、湖南、江苏地区，重点污染源的自动监控和排污权交易工作高度结合，对污染源实时排放情况掌握的精细程度远远超过一年仅开展数次监督性监测的地区。浙江、山西等省份还在此基础上建成覆盖全省范围的重点污染源自动监控体系，通过规范污染源排放的计量与管理，完善交易机制，创新了“刷卡排污”“天眼管理”“微信举报”等管理机制，实行在线监控数据小时超标处罚，在严格执法上更进一步。总体而言，近年来开展排污权有偿使用和交易试点的地区，大多能够实现政策联动，制度联动，企业联动，区域联动，监管联动，在环境精细化管理上比未开展试点工作的区域要更进一步。 4.3 市场交易与环境监管相结合，推动区域、流域减排工作，提高了企业经济收益和参与环境治理的积极性 部分试点地区将排污权试点工作与区域污染总量减排、企业达标排放相结合，形成了以行政监管手段为主，以市场辅助手段为辅的污染源管理体系，一方面推动了区域和流域的污染减排，另一方面提高了企业经济收益和参与环境治理的积极性。 重庆为进一步规范环境管理，提高环境监管水平，落实参与排污權交易的企业主体责任，开展环境保护“四清四治”专项行动，推进各级环保部门进一步履行环境监管职责，最终实现环评三同时全覆盖、排污许可证全覆盖、风险防范全覆盖、环境监管全覆盖。 湖南在管理过程中按照“先减排、再补助”以及“补助资金与减排量挂钩”的原则，将企业缴纳的排污权有偿使用费用于环境污染治理，在安排环保治理资金的同时收回减排指标，支持企业的减排行为。 河南为破解资源环境瓶颈制约，自2012年起开展了主要污染物总量预算管理，量化环境资源，在大力削减污染物存量的同时，控制新增污染物排放量，明确各地每年可用于经济社会发展的污染物总量排放预算指标，为总量减排从“工程减排、结构减排、管理减排”向“控制增量、减少存量、提高质量”方向推进提供了依据。 4.4 拓宽了生态环保资金筹集渠道，集中财力，解决区域性和流域性重点关注的环境问题 排污权有偿使用制度在试点地区的实施，有助于地方拓宽生态环保资金筹集渠道，进而能够集中财力，解决区域性和流域性重点关注的环境问题。 重庆开展了乡镇污水处理设施纳入排污权交易的探索。由市级层面成立重庆环境产业投资集团公司，明确由重庆环境产业投资集团公司以PPP方式推进乡镇污水治理，并将乡镇污水处理设施削减污染物纳入交易市场，交易收益专项用于乡镇污水处理厂的运行维护，实现了环境资源和资本在城乡之间有序流动。 湖南开展了社会资金实施污染治理，参与排污权交易的机制。鼓励环保公司（即社会资金）出资，为排污单位实施污染治理或运营其现有治污设施，帮助排污单位摆脱治理技术、治理资金等方面的制约；允许环保公司获得该项目腾出的排污权的处置或转让资格，环保公司可以通过将获得的排污权在市场上交易，回笼前期投入资金。 浙江通过排污权有偿使用和交易，实现了环保资金由财政拨付机制向市场和政府相结合机制的转变。 4.5 国家和地方相关制度和政策不断创新，提升了环境治理水平 浙江、湖南、重庆、山西等试点省份初步建立了排污权抵押贷款投融资机制。试点省份以排污权作为担保物进行抵押融资，与银行等金融机构携手互动，解决企业短期融资困难问题，提高了排污权的资产性和流动性，推动排污权市场的全面构建。排污权抵押贷款政策性投融资机制的实施，有利于银行、企业、政府三方形成良性互动，能有效缓解企业发展面临的资金压力，共同推进绿色发展、产业转型，同时也强化社会各界对排污权“物权、财产性”的认识，对于推动企业节能减排、排污权交易市场机制建设和绿色金融发展等具有重要意义。 为有效管理排污权流转，重庆参照证券交易等金融资产等级制度，推行了排污权注册登记制度，建立统一的排污权登记管理平台对企业排污权核定、登记、使用、清缴、储备、抵押、减免、缓缴和政府账户进行一体化管理。 为盘活排污权，浙江创新试行了排污权租赁机制。针对企业因生产经营波动而产生短期内排污权指标的闲置情况，嘉兴平湖等地率先探索开展排污权租赁业务，既解决受让企业短期生产需求，又能为出让企业带来一定的经济收益，充分发挥排污权交易市场机制的灵活性。 湖南、浙江等地开展了刷卡排污试点工作，进一步强化了污染物排放的总量监督管理，使环保部门对排污企业的监管由浓度控制向浓度、总量双重控制转变。另外核准企业的污染物实际排放量，也能督促企业“持权排污”、“按权排污”，扩展排污权交易的需求方范围。山西也开发了类似的IC卡動态管理系统，先后两批为150家重点排污企业安装总量控制仪，按照“年初充值、年末核算、实时扣减、超量警告”的原则，探索污染物排放总量IC卡动态管理。 4.6 发挥了市场配置环境资源的作用，增强了地方政府和企业的生态环境意识，促进了生态环境资本理念的培育 试点工作开展至今，通过对建设项目排污权的有偿使用与交易，助推了产业转型与升级，发挥了由市场进行环境资源配置的作用。通过政策的实施，同时也宣扬了《生态文明体制改革总体方案》中树立自然价值与自然资本的观念，增强了地方政府和企业的生态环境意识，有效支撑了治污减排和生态建设的大局，为新常态下构建“政府统领、部门协作、企业施治、市场驱动、公众参与”的生态环境保护共治新机制奠定良好基础。 通过排污权有偿使用与交易试点，进一步增强了全社会环境资源稀缺和有偿的理念，使环境容量资源“有限、有价、有偿”逐步深入人心，增强了排污企业和社会公众珍惜环境资源、保护环境的责任感和自觉性，营造了全社会主动参与并监督环境保护的良好氛围。强化了政府环保监管的主体责任，增强了排污企业作为市场主体治理污染的主动性和责任感，使排污总量控制、环境成本控制与结构调整结合更加紧密，有效促进了环境资源流向低污染、低能耗、高附加值行业，企业工艺装备和污染治理水平普遍提高，行业经济效益和竞争力得到提升。 参考文献 [1]彭江波.排放权交易作用机制与应用研究[D]. 西南财经大学， 2010. [2] 赵子健，顾缵琪，顾海英.中国排放权交易的机制选择与制约因素[J]. 上海交通大学学报（哲学社会科学版）， 2016（01）. [3] 吴健，马中，王潇.我国排污权交易若干问题的思考与展望[J]. 环境保护，2014（18）. [4] 杨曦.排污权的金融功能及排污权抵押贷款实践——浙江的探索与思考[J]. 浙江金融，2016（12）. [5] 花玲玲.排污权及排污权交易在中国的现状与问题研究[J]. 资源节约与环保， 2016（09）. [6] 王珂，毕军，张炳.排污权有偿使用政策的寻租博弈分析[J]. 中国人口.资源与环境， 2010（09）. [7] 彭本利.我国排污权交易地方立法之实证分析及其完善[J].法学评论， 2013（01）. 收稿日期：2018-01-09 作者简介：吴文华（1980- ），女，硕士，高级工程师，研究方向为环境保护。 |
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