| 标题 | 基于SWOT模型的城市地下综合管廊PPP模式分析 |
| 范文 | 潘梁 摘要： 城市地下综合管廊存在建设投资巨大、运营管理周期长等问题，引入社会资本将有助于缓解政府在综合管廊投资上的财政压力，拓展资金来源渠道，促进综合管廊的可持续性发展。根据综合管廊的特点，利用SWOT模型从多个方面对综合管廊PPP模式的可行性进行分析研究，分析综合管廊PPP模式的优势和劣势以及机遇和风险，并根据SO、WO、ST、WT四种组合提出相应的对策措施，希望为我国的社会资本参与综合管廊的建设及运营管理提供理论参考。 Abstract： Utility tunnel has problems of large capital investment on construction and longer operational cycle. The introduction of social capital will help to alleviate the financial pressure for the government， expand funding places for construction and promote the sustainable development of utility tunnel. According to the characteristics of utility tunnel， SWOT model is used to analyze and research the feasibility of PPP model of utility tunnel from several aspects. This paper analyzes the strength， weakness， opportunities and threats of PPP model of utility tunnel and proposes countermeasures according to SO， WO， ST， WT combinations. It is hoped that this study can provide a theoretical reference for social capital participating in the construction and operation management of utility tunnel in China. 關键词： 地下空间；综合管廊；PPP模式；SWOT模型；对策 Key words： underground space；utility tunnel；PPP model；SWOT model；countermeasure 中图分类号：F294.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）19-0051-04 0 引言 城市地下综合管廊是指建在城市道路地下用于容纳两种及以上为满足生活、生产需要的电力、通讯、天然气、给水、供暖、再生水、雨水、污水等市政管线的构筑物及附属设施[1]。建设综合管廊作为市政管网管理层面的转型升级，不仅解决了市政管线反复挖开造成的城市马路拉链问题，还十分便于市政管线的集约化管理与维护；大大提高了市政管线的抗灾害能力，不仅有效提高了市政管线的运行效率，还保证了其运行安全性；提高了城市地下空间的使用率，促进市政基础设施服务功能的完善，具有显著的经济与社会效益。但是，综合管廊的建设资金投入大（如海南省海口市综合管廊一期试点工程，其单舱造价为4000万元/km、双舱造价为6900万元/km、三舱造价为9200万元/km）[2]，运营周期长（结构设计使用年限一般为100年），单靠政府财政出资无法满足我国综合管廊的快速发展需求。 1 综合管廊PPP模式 政府与社会资本合作模式又叫PPP（Public-Private-Partnerships），是指政府通过特许经营、财政补贴等事先公开的收益约定，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资及运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方各自优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率[3]。社会资本参与综合管廊项目建设和运营主要是以下面三种PPP模式[2]： 1.1 BOT模式 BOT（Building Operate Transfer）模式即建设-运营-移交模式，是指政府部门和社会投资者签订BOT协议，政府部门依据BOT协议授予社会投资者一定期限的特许经营权，然后由其组建项目公司负责综合管廊的投资、建设和运营。在特许经营期内，为收回成本及获得利益，项目公司向入廊的管线单位收取综合管廊空间租用费和维护管理费。特许经营期结束后，政府相关部门免费或者以较低的价格接管综合管廊。城市地下综合管廊BOT模式结构见图1。 1.2 TOT模式 TOT（Transfer Operate Transfer）模式即转让-运营-移交模式，是指政府部门将已建成的综合管廊的产权与经营权有偿转让给社会投资者。在一定的特许经营期内，由社会投资者组建项目公司负责该综合管廊的运营、管理，以此收回投资和得到合理回报，特许经营期满后社会投资者将综合管廊重新交还给政府。城市地下综合管廊TOT模式结构见图2。 1.3 BT模式 BT（Building Transfer）模式即建设-移交模式，是指社会投资者被政府部门授予特许权后，组建BT项目公司，由其进行投融资和工程建设。项目公司在BT协议规定的期限内完成综合管廊的建设任务，并在竣工验收后向政府部门移交综合管廊，政府部门按照协议约定的年限向社会投资者支付综合管廊建设费用。城市地下综合管廊BT模式结构见图3。 2 SWOT模型分析 2.1 优势 2.1.1 政府政策大力支持 全面推进综合管廊建设，政府部门陆续出台各相关政策措施，明确指出吸引社会资本广泛参与，鼓励采用PPP模式建设和运营综合管廊。2016年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，专门指出推进综合管廊建设，鼓励社会资本参与其中[4]。《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》中提到加大对综合管廊建设的政策支持力度，加快城市建设投融资体制改革，开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点，鼓励社会資本参与城市基础设施投资和运营[5]。 2.1.2 拓展资金来源渠道 我国经济进行新常态，对城市基础设施的投资建设需要更加行之有效，强调专项资金的利用率与回报率[6]。在PPP模式下，综合管廊施行有偿使用，对各入廊管线收取空间使用费和运营管理费。2016年，“中国城市地下综合管廊专项基金”设立，母基金总规模500亿元，未来投资规模预计达5000亿元。该基金拟聚集并整合地方政府、大型基建投资人、大型财务投资人、产业投资者、金融机构等多方资源，推广运用并探讨创新PPP模式[7]。 2.1.3 提高建设与运营管理效率 PPP模式中各参与方在综合管廊项目论证阶段就商讨应采用何种技术方案以及项目全生命周期的风险分担问题，这既有利于预先建立协调机制，还可以对风险进行管控。同时多方参与也有利于将先进的技术和管理理念引入到综合管廊项目中，从而提高了综合管廊的运营效率和服务质量[8]。社会投资者成立联合项目公司负责综合管廊的建设和运营，有利促进市场化运作和保证公平性。另外，通过成立联合项目公司，引进培养专业人才，促进综合管廊行业的可持续发展。 2.2 劣势 2.2.1 综合管廊属性特点 城市基础设施根据其用途的不同，有着各自不同的物品属性和经营属性。综合管廊属于准公共物品，项目性质属准经营性，在市场运作机制下容易出现资金供给缺口。同时，综合管廊具有效益外溢的特点，尽管各类市政管线单位是综合管廊的直接服务对象，但管线入驻综合管廊所带来的许多好处是由社会大众享受，而且无需为此支付相应的费用。综合管廊的经济效益与社会效益之间的不平衡性，极易产生外部效应对社会资源的扭曲情况[9]。 2.2.2 相关主体的利益协调 PPP模式由于组织形式的复杂，合同数目庞大，合同法律关系复杂，存在如何去协调各方的利益、建设及运营费用分摊等棘手问题。社会资本参与综合管廊项目，希望得到较高的收益利润，而管线单位自然希望费用不超过传统直埋管线所花费的资金。若综合管廊的租金定的太高，各管线单位很有可能拒绝入廊，重新回到直埋管线的老路上。若社会资本参与其中不能得到稳定收益，或无法得到预期回报率，这将无疑阻碍其参与综合管廊的积极性。 2.2.3 PPP模式项目经验缺乏 目前，我国综合管廊的建设及运营管理还处于起步阶段，而综合管廊的运营周期较长，政府没有成立专门的监管部门，也缺乏相应的运营管理经验，综合管廊的法律、法规还不健全，对综合管廊PPP模式的法律保障还不完善。另外，大部分基础设施项目还是由央企、国企这些大型企业建设经营，社会资本中的民营企业很多还没有实力与其竞争，抑制了其投资热情，既不利于综合管廊投资建设渠道的多样化，也影响了市场对资源的合理有效配置[10]。 2.3 机会 2.3.1 政策措施的完善和保障 目前政府对综合管廊建设非常的重视，明确政府主导，加大政策支持，政府对PPP模式的鼓励和支持必将吸引更多的社会资本积极参与综合管廊项目。表1为近年来政府部门发布的综合管廊及PPP模型相关政策措施。 2.3.2 我国综合管廊的快速发展 2015年，第一批十个地下综合管廊试点城市确定， 2016年，第二批十五个地下综合管廊试点城市确定，中央财政给予综合管廊试点城市专项资金补助。同时，近年来各省市地区也加快推进综合管廊建设进程，表2为2017年全国各地综合管廊项目推进情况。 2.3.3 新技术和管理理念的引入 我国装配式技术和盾构技术的日益成熟，建造综合管廊无需采用明挖式施工，避免了对交通出行的影响，同时将施工对周围环境的影响降到最低，为老城区建设综合管廊开辟新途径。另外，引入设施管理理念，从运营阶段的最终服务需求出发去考虑建设。运营前置能够有助于整合综合管廊项目的策划、建设和运营，保证综合管廊信息流程的完整性，降低建设成本与运营成本，提高综合管廊后期运营效率。 2.4 风险 综合管廊建设规模巨大，建设资金投入大，同时其经济效益回报的周期也较长，增加了社会资本参与综合管廊项目的风险，如果对风险估计不足很有可能对投资者造成沉重打击，使其无法盈利甚至收不回成本。综合管廊PPP模式操作难度相对比较大，因此社会资本的投资市场风险增加，PPP模型主要市场风险因素见表3[11]。 3 组合战略对策建议 3.1 SO组合战略 把握好目前政府部门给予的政策、财政上的支持，拓展融资渠道，一方面，鼓励引导社会资本参与，积极引入先进的技术和管理理念，培养专业人才，积累经验；另一方面，加大向市政管线单位宣传、介绍综合管廊的作用和意义，改变其原有各自为政、各埋各的观念。另外，借鉴已有基础设施PPP项目的成功经验，同时吸取失败案例的教训，根据综合管廊项目自身的特点，探索运作综合管廊PPP模式。 3.2 WO组合战略 综合管廊项目具有效益外溢的特点，短期内无法立即得到收益上很高的回报，因此政府应积极给予财政上的补助，同时金融机构也应对综合管廊项目给予一个长期的信贷支持。另外强制要求一旦综合管廊建成，管线单位必须进入，不得再私自埋设管线。抓住机遇，利用综合管廊试点城市这个机会，积极探索管廊的建设和经营模式，争取做一批有代表性的管廊示范项目进行推广，将已经成熟有效的经验进行总结。 3.3 ST组合战略 依靠政府的政策和财政支持，依据“利益共享，风险共担”原则，一方面，对综合管廊PPP模式的风险进行管控，并以合同形式确定主体各方的利益和风险，合理分配风险，减少风险发生概率。另一方面，建立综合管廊费用分摊机制，明確入廊管线单位彼此需要支付的综合管廊建设费用及运营维护费用的比例，同时根据特许经营期确定合理的投资回报率，保障第三方投资者有一个稳定的投资收益。 3.4 WT组合战略 利用政府的监督作用，增强综合管廊建设的公开性，保证公众的利益不会受到损害。合理规划布局，结合城市发展实际情况，充分考虑城市未来发展趋势。借鉴国外综合管廊的管理模式，成立专门的地下综合管廊管理部门，协调各方的利益，加强对合同的管理，明确各方的责任，加强规范管理，提高运营期间的财政透明度，培养专业的管廊人才，逐步让综合管廊成为一个行业，进而促进综合管廊的良性运作。 4 结语 城市地下综合管廊作为城市基础设施升级的一部分，也属于智慧城市的一部分，有利于市政管线的集约化管理，提升城市整体基础设施的建设水平，是城市可持续发展的一种体现。根据SWOT模型从优势、劣势、机遇和风险四个方面对综合管廊PPP模式进行分析，鼓励社会资本参与综合管廊，拓展资金来源渠道；协调综合管廊项目各相关主体的利益和全生命周期风险控制，实现利益共享和风险共担；明确有偿使用原则，合理分摊建设和运营费用并给予投资者稳定回报；培养综合管廊专业人才，促进综合管廊行业良性发展。综合管廊的投资建设及运营管理模式是现阶段我国综合管廊发展的主要关注点，PPP模式不仅是融资模式，更是一种管理模式，为我国综合管廊的建设及运营管理提供新的思路。 参考文献： [1]张军令.PPP模式在城市基础设施建设中的应用分析[D].吉林大学，2016. [2]吴小龙.包头市北梁综合管廊PPP项目风险分担研究[D].北京交通大学，2017. [3]冯彦妮.城市地下综合管廊横断面设计及其优化研究[D].西安建筑科技大学，2017. [4]黄东生.基于PPP模式的土地一级开发项目收益分配机制研究[D].天津大学，2016. [5]吴熙.城市污水处理项目PPP模式的应用与风险研究[D].对外经济贸易大学，2016. [6]张栋，陈欣维，张易凯.新常态下城市综合管廊的建设与思考[J].山西建筑，2016（9）：234-238. [7]“中国城市地下综合管廊专项投资基金”启动仪式揭幕[EB/OL].http：//news.163.com/16/0426/11/BLITHCOB00014AED.html. [8]王艺红.我国基础设施建设中的PPP模式的SWOT分析[J].江苏商论，2007（07X）：95-96. [9]张秋玲.公共管廊PPP投融资模式研究[D].北京建筑工程学院，2012. [10]程哲，王守清.我国民营资本参与医院PPP的PEST-SWOT分析[J].工程管理学报，2012（1）：53-58. [11]丁磊.青岛中央活力区海口路综合管廊工程项目可行性研究[D].哈尔滨理工大学，2016. |
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