| 标题 | 国内PPP项目融资现状及对策研究 |
| 范文 | 万叶 刘利果 丑伟 张秀芳 卢志刚 杨昕 摘要：近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。我国随着经济快速发展，城市化进程加快，基础设施和公共服务需求进一步扩大。由于基础设施和公共服务的建设耗时长、投资大，且部分行业专业性强的特点，财政面临巨大压力。在这样的背景下，国内PPP融资模式开始活跃发展起来，缓解了政府的财政压力、有利于政府转变职能和提高增强基础设施、公共产品和服务的有效供给。鉴于我国PPP项目发展历史短、经验少、结构不完善的特点，开展PPP项目融资的困难问题日渐凸显。本文针对国内PPP项目融资现状进行分析研究，并提出对PPP项目融资对策的合理化建议。 Abstract： In recent years， private sector investment in infrastructure has continued to increase rapidly in all regions of the world through a variety of PPP approaches. With the rapid development of the economy， the urbanization process has accelerated and the demand for infrastructure and public services has further expanded. As the construction of infrastructure and public services is characterized by long time-consuming， large investment， and strong professionalism in some industries， the financial sector is under tremendous pressure. In this context， the domestic PPP financing model has begun to develop actively， alleviating the government's financial pressure， facilitating the government's transformation of functions and improving the effective supply of infrastructure， public goods and services. In view of the short history of development， lack of experience and imperfect structure of PPP projects in China， the difficult problems in financing PPP projects have become increasingly prominent. This paper analyzes and studies the current status of domestic PPP project financing， and proposes rationalization proposals for financing countermeasures for PPP projects. 關键词：PPP项目；融资；对策 Key words： PPP project；financing；countermeasures 中图分类号：F038.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）31-0077-02 1 PPP项目融资概述 PPP，其中第一个P指政府，第二个P指私人部门，第三个P指合作关系，PPP本质即是政府和私人部门之间的合作伙伴关系，是区别于其他项目融资模式的关键。PPP融资，即在PPP项目各环节安排融资方案实现对PPP项目的资金支持。PPP突破了传统政府融资模式，PPP融资以社会资本方或新成立的项目公司作为融资主体，而不是政府自身或地方政府融资平台。PPP项目融资降低了投资主体的风险，即债权人对债务人以出资额为限，仅有有限追索权。 PPP项目融资还具备以下重要特征：一是融资比例大，PPP项目通常投资规模较大，在设计PPP交易结构中，政府方一般只出资项目资本金的较小比例，大部分项目资金需要通过社会资本方自有资金投入和引入融资实现；二是融资周期长，融资通常贯穿PPP项目全生命周期，根据财金[2015]57号文和发改委[2015]25号令，PPP项目合作限期原则上不低于10年，最长不超过30年。在项目公司成立、项目建设、运营、退出期，融资工具都起到重要作用；三是融资方位全，范围广。各种金融机构和金融工具，通过组合实现多样化融资。PPP项目融资方式主要有银行贷款、非银行机构贷款（信托、基金等）、股东借款、项目收益债、资产证券化等。 2 PPP项目国内发展及融资现状 我国的PPP从1984年第一个BOT项目建设（广东沙角B电厂）起步，但由于缺少操作经验，缺乏好的内外部环境，存在一些主客观的因素制约，试点项目尽管有取得良好的经济效益，也存在许多不足，但这些都给国内PPP项目的发展带来了经验与借鉴意义。2004年至2013年间，《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）的颁布与实施掀起了一阵政策规章、政策性文件和地方性法规的颁布狂潮，促进了PPP理论发展，政策架构逐步开始成型，成功的PPP经验开始累积。2013年以后开始有新一轮的热潮，各地相继发文对PPP项目操作提出制度化建设意见，财政部也开始对PPP进行大力部署，出台了大量政策文件，相对完整的PPP政策框架有望形成，PPP项目开始引起广泛关注、学习和推广。 2017年11月10日，财政部网站发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号文，叫停非规范化PPP项目，规范政府与社会资本合作管理，防范地方政府债务风险。全国PPP清库工作完成后，截止2018年4月27日，PPP项目综合信息平台累积入库项目7270个，入库项目金额达到115，126.04亿元。 PPP项目虽然在一定时期内保持持续高速的增长，但近期规范政策的相继出台使得PPP项目的发展步伐放慢，但仍有增长趋势，稳健规范推进PPP成为主旋律。需要提出的是，PPP项目落地率依然不尽人意。截止2018年1月，PPP整体落地率为39.8%。签约落地和融资落地存在很大差异，部分项目虽已签订合同，但因融资困难难以如期建设，更有因项目融资难导致社会资本赔偿违约金放弃项目的案例，PPP项目融资问题在PPP落地过程中日益凸显，严重制约PPP项目在国内的具体建设和长远发展。 3 我国PPP项目融资困境 3.1 受大环境的影响较大，配套环境不完善。特别是政策环境与立法环境，尽管我国PPP项目发展形势喜人，但在相关立法本身需耗费较长周期的客观原因影响下，国家层面与PPP项目融资直接相关的立法及政策并未出台。部分鼓励社会投资等规章政策的陆续出台，未对PPP项目融资困境的解决无法提供实质性帮助。且国家层面、部门或地方制定的相关法规存在不协调不完善的问题，政策的落实存在诸多障碍。在此等环境下，项目融资上极易出现不合理操作，这实际上也不利于PPP项目在国内的具体建设和长远发展，存在于PPP项目融资中的问题更加无法得到根本解决。2018第12届全国招投标领域年度聚焦高峰论坛上，多名企业高管、业界专家、行业领导在PPP项目交流中提到：社会资本融资难，需要相关政策文件保护各方利益。 3.2 项目融资能力不高。由于国内PPP项目的立法与监管尚未成熟，优质合规的PPP项目较少，实操过程中往往存在部分违规操作，隐性风险。且PPP项目的实施未落在其实际意义上，项目公司重建设、轻运营，契约意识不强，缺乏与政府、金融机构长期合作的意愿等现象频出，PPP合规性的落實任务，大程度的上落在金融单位身上，一度成为制约金融机构决策的障碍。且目前参与PPP项目的社会资本，多以央、国企为主。而央、国企的负债率普遍较高，其融资会受到负债率的刚性制约。 3.3 融资方式单一且成本高。对于PPP项目而言，除了社会资本的自有资金投入，主要资金来源还是金融机构。以银行贷款为主，信托融资、银团融资、债券融资、资产证券化等方式筹集资金为辅但比例偏低。资金来源的单一不利于管控及分散项目风险，资金成本无法有效降低。且中小企业参与PPP项目在银行贷款上受到限制，主要体现在贷款手续繁琐，需抵押担保等方面。与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。 3.4 资金期限错配。由于PPP项目期限长、项目建设期和运营期风险不对等，对不同期限的不同资金需求强烈，传统银行信贷模式难以满足。导致市场上供应的短期资金和PPP项目长期资金需求不匹配。 3.5 项目前期参与度不高，退出渠道匮乏。PPP项目可长达30年，在项目识别、准备阶段资金参与方参与度极低，加大其风险预判的难度，缺乏风险预警和防范机制。PPP项目周期长，投资回收期长的特点，使得长期资本投资资产周转率低，缺乏退出渠道。 4 PPP项目融资问题的应对 4.1 加强配套政策法规体系建立及依法合规性管控。合理权衡各参与方的利益诉求，参考成功案例经验，梳理整合目前相关政策法规体系，逐步完善PPP项目融资相关立法，积极落实政策导向作用，提高政府公信度。通过具体法规制度和政策指引等融资外部环境的优化，加强对PPP项目全过程依法合规的严格管控，使得PPP项目融资活动的开展能够在一个安全稳固且有效的环境下进行，为各方开展工作提供有力保障，有法可依才能使项目融资更加顺利的发展。 4.2 加强项目融资的风险管控能力。融资风险伴随着项目本身，不可能完全消除。风险的优化、合理分配、防范及应急预案成为重点。项目融资方前期需要积极参与，提前科学识别确立出基本风险及配套的防范机制。风险管控能力在PPP项目生命周期内贯穿。为促使风险管控的有效执行，在PPP项目合同中需明确风险管控及承担的主体、方式，包括提取履约保函金额、一般性补偿、支付违约金等。鼓励金融机构向政府提供融资等相关咨询服务，提前介入PPP项目，了解项目实际情况与需求，增进金融机构与政府间的了解与信任。各方结合项目实际，积极探索各种方式为项目优化增信，提高项目吸引力，提高各方参与积极性。 4.3 创新项目融资渠道和工具。充分发挥金融市场与金融机构的专业能力，以银行为核心，优化PPP项目审批程序，鼓励各金融机构整合各项资源，推动创新完整的、针对PPP模式特点的信贷政策和金融产品，对PPP项目的融资提供支持。利用社会资本方丰富的投资管理经验，加强政府好各金融机构的通力合作，设立PPP基金，丰富债权、股权投资等融资工具，综合利用基金投资、银行贷款、发行债券等方式，增加投资年限，提高资金利用效率，拓宽融资渠道。还可结合互联网融资，宣传与操作相结合，快速匹配，有效提高融资效率，节约融资成本。金融机构可发挥起优化债务结构的作用，实现融资周期与项目周期相互支持配合。金融机构、社会资本和监管部门应配合政府加强融资信息的共享，监理严格信息披露机制，及时跟进项目进度和计划，科学预测、及时作出调整。 4.4 合理设置PPP项目的准入退出机制。通过加快市场开放进程逐步完善。首先政府应摒弃偏见，创造公平竞争环境，引导国有企业与民营企业之间的公平竞争。其次需要打破固有传统思维，适当有效的参与到项目当中，落实依法行政、简政放权，优化服务，推动项目健康有序发展。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。除开目前到期退出、中途转让、上市退出等方式外，各方还需积极探索多种方式实现项目推出，形成良性循环，提高社会资本再投资能力。积极发展资产证券化，合理妥善设计资产证券化方案，增加资产流动性。 5 结语 PPP 融资模式在我国未来PPP事业发展中，仍是重要的、不可或缺的一环。PPP融资相关问题也是PPP发展过程中必然出现且会伴随长久发展的问题。中国只有在不断的探索实践中发现问题、总结借鉴国内外经验分析问题、解决问题，才能实现PPP模式的规范全面的发展。 参考文献： [1]陈华，王晓.中国PPP融资模式存在问题及路径优化研究[J].宏观经济研究，2018（3）. [2]王刚，何利辉.我国PPP项目的融资困境与对策建议[J].宏观经济管理，2017（01）. [3]王前.当前我国PPP项目投融资问题研究[J].财会学习，2016（13）. [4]胡恒松，孙久文.基于PPP项目构建多层次融资体系[A].甘肃社会科学，2018（01）. [5]古寒月.我国PPP融资发展现状及建议[A].合作经济与科技，2018（03）. [6]李家俊，张宏伟.我国PPP项目的融资困境及其对策研究[A].中国商论，2018（06）. [7]杜红静.我国PPP项目的融资困境与对策建议[A].价值工程，2017（32）. |
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