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粤港澳大湾区背景下工业小城镇城市提质更新初探

范文

吴佳宁刘玉亭

摘要：本文以粤港澳大湾区传统工业小城镇——小榄镇为例，从小榄镇传统发展模式所呈现出的问题出发，通过城镇用地、交通体系、产业结构、行政制度四个层面对城镇更新提出建议，引导新时代背景下工业型小城镇的城镇更新发展。

Abstract： This article takes Xiaolan Town， a traditional industrial town in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， as an example. Starting from the problems presented in the traditional development mode of Xiaolan Town， the paper puts forward suggestions for the town updating from four levels of urban land， transportation system， industrial structure and administrative system to guide the urban updating and development of industrial towns in the new era.

关键词：粤港澳大湾区;工业小城镇;城镇更新;转型策略

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area;industrial towns;town updating;transformation strategies

中图分类号：F299.27? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2020）09-0106-03

0? 引言

2019年2月18日，国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对大湾区的发展进行了具体的发展规划，大湾区城市的发展特征已由高速增长转向高质量发展转变，城市发展进入到新一轮的转型升级探索当中。

在粤港澳大湾区建设的大背景下，各城市的职能分工明确，如何在落实上位规划要求的同时实现城市专业化创新发展，是粤港澳大湾区城市需思考的新方向。作为成员城市的一部分，传统工业型小城镇的工业产业一度为湾区发展做出了巨大贡献。但在取得辉煌成就的同时，工业城镇在依赖传统发展模式发展时所积累的矛盾也逐渐显现，城镇转型发展迫在眉睫。

在大湾区规划背景下，工业小城镇如何通过城镇内部提质更新以突破传统发展模式的瓶颈，挖掘城镇发展潜力以实现城镇发展活力再现，进而支持城市专业化创新发展，是小城镇今后发展必须考虑的方向。本文以粤港澳大湾区内的典型工业型小城镇——中山市小榄镇为例，结合《粤港澳大湾区发展规划纲要》的规划要求，对工业型小城镇转型发展的实施背景、面临困境、实施策略等方面进行探讨，以期能为大湾区内的工业型小城镇更新发展提供建议。

1? 背景解读及现状条件梳理

1.1 背景解读

①粤港澳大湾区发展规划对小城镇更新发展的指导建议。在新时代背景下，中国经济面临着新的变革和挑战，转变发展模式和发展路径变得迫在眉睫。城镇是城市发展的载体，而工业型小城镇在依赖传统发展模式中所呈现出来的产业同质化问题和行政效率低效化等问题，已对大湾区的整体发展造成了极为不利的影响。

综合考虑多方面外部环境因素的影响，对与小榄镇类似的以资源环境消耗的工业型小城镇而言，必然要求其对内部资源进行梳理与挖掘，摆脱对传统模式的过度依赖。城镇的更新提质，必须从所面临的基本问题出发，对城镇内部运转体系提出创新策略与整改建议，让城镇在新的时代背景下摆脱传统模式的束缚，焕发新的经济活力。

②小城镇传统发展模式所产生的压力加剧倒逼城镇更新转型。小城镇日益发展壮大也形成了诸多社会问题，如为支持工业发展工业用地呈现出快速无序扩张的态势，众多工业企业逐渐蚕食、侵入居民区和耕地区，带来了城镇功能布局混乱、人居环境不佳、环境污染严重等一系列问题，工业型小城镇传统发展模式的优势条件已不复存在。传统的发展模式已倒逼工业小城镇寻找一种新的发展模式，寻求新的发展着力点，以便城镇进行转型发展。

1.2 现状困境

小榄镇作为珠三角地区工业化及城镇化的典型代表，其在发展中所呈现出来的问题与诸多工业城镇类似，主要表现为以下几个层面：

1.2.1 土地利用效率低下，土地使用碎片化严重，建设用地增量告急

①土地开发缺乏强制性控制，土地开发效率较低，土地使用碎片化严重。在小榄镇的相关土地利用规划编制中，土地利用集约化的相关条款大多不具备强制力，仅作为实现规划目标的参考因素，导致小榄镇在城镇发展过程中未能形成有效手段以制约土地的低效利用。此外，由于早期的城镇建设缺乏有效监督，城镇内部工业用地和商业用地分布碎片化现象严重，逐渐形成城镇空间布局混乱、城市中心不明确等众多城鎮用地布局问题。

②用地拓展迅速，缺乏用地储备，增量建设用地几乎耗尽。小榄镇内用地拓展缺乏有效约束，用地无序扩展现象明显。根据《中山市小榄镇总体规划修编（2015-2020年）》（下文称“15版总规“）资料显示，2015年城镇建设用地增至5233.3公顷，但2015年城镇现状建设用地规模已达5160.93公顷，占可用建设用地总量的98.6%，增量建设用地所剩无几。（图1及表1）

1.2.2 公服设施规模总量不足，配套体系不完善，空间分布均未满足居民需求

小榄镇公服设施配套总量不足，空间分布不均匀。结合《15版总规》资料分析，小榄镇公共管理与公共服务用地面积为147.79公顷，人均公服面积仅为为4.58平方米/人，与国家相关标准（>8.8平方米/人）有较大差距。同时，公服设施主要集中分布在北部老城区内，南部新城区公服设施配套严重不足。此外，小榄镇公服设施配套体系亦不完善，服务档次较低。教育科研用地为106.12公顷，占城镇公服设施用地的71.8%，其余公服设施仅占28.2%，可见除教育科研设施以外其他公共配套设施严重不足，城市服务功能体系不完善，建设滞后于城市发展的实际需求。

1.2.3? 综合交通体系不完善，道路通行效率低下

对外交通层面，小榄镇对外交通建设不完善，设施建设滞后。小榄境内目前仅有一条中江高速，且中江高速从小榄镇最南部通过，与内部交通缺乏高效快速衔接，制约整体交通效能的发挥。同时，小榄镇新增设施建设进程缓慢，对外交通建设滞后，未能满足城镇发展需求。内部交通层面，小榄镇内部交通道路分工不明确，生活性干道和交通性干道分功不清晰，客运、货运车流混杂现象明显，交通组织十分混乱，通行效率极为低下。此外，内部交通路网分布不合理，镇区内部次干道较为缺乏，整体内部通行效率不高。

1.2.4? 镇政府行政权限受限，行政效率低下，且规划管制不严

目前，粤港澳大湾区内发达工业小城镇在行政权限层面均存在一定的问题，主要表现在两方面：①镇政府社会管理职责沉重，财权事权严重失衡。在经济和社会管理方面，上级政府对小榄镇政府提出较多要求，而镇政府在行动方面却是责任大、权力小、效率低。镇政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权等权力，导致镇政府缺乏行政管理的适度自由裁量权和必要的行政执法权限，镇政府呈现财权事权严重不对等的状况。②规划实施管制不严，城镇空间格局发展与规划预期偏差较大。在政府在以GDP为主导的政绩观和考核标准引导下，城镇规划在实施过程中往往缺乏有效的监控管制，对于能够快速为城镇带来经济效益的项目便能得到优先开发的权限，而效益低下的项目则被无限期搁置，最终导致城镇开发格局混乱，城市空间格局未能按照总体规划意图落实。

2? 小城镇提质更新的目标及主要策略

2.1 提质更新目标

在粤港澳大湾区新的空间体系下，各城市职能分工明确，并都希望在上位规划定位的基础上通过专业化创新，促进城市实现从工业经济向服务经济、创新经济转变。而城市内部工业基础较好的城镇，既是支持城市持续发展的基础所在，亦是支撑城市转型升级的内生动力。在大湾区规划背景下，工业小城镇如何通过城镇内部提质更新以挖掘城镇发展潜力，实现城镇发展活力再现以支持城市专业化创新发展，是小城镇今后发展必须解决的问题。

2.2 提质更新主要策略

综合上述分析可知，为破解传统发展模式所导致的转型困境，小榄镇未来应以内部更新提质为价值导向，逐步对城镇内部重点问题进行整改。对于小榄镇内部更新提质，本文主要从城镇用地、综合交通、产业构成、行政体制四个层面提出策略。

2.2.1 整治城镇用地，确保用地储备

随着城市的发展，重点片区其土地区位价值在不断上升，绕开拆迁成本较大的区域进行城市开发模式只会在未来给城市造成更大建设阻碍。因此，为保证城镇后续发展的土地储备，对于城镇零碎的建设用地布局予以全力整治收储处理。主要整治的方式为政府全面介入土地整治工作，并承担相应的征地拆迁成本，尽可能加快土地回收进程。同时，土地收储需确保回收用地的规模可观、产权清晰、用地完整，以适应土地市场需求，实现土地价值效益的最大化，亦为实现未来城镇合理高效的建设发展打下基础。此外，政府亦可建立土地永久管理机制，即工业用地出让前，应由规划土地管理部门征询产业、投资、商业、建设等相关管理部门意见，将工业用地未来存量改造类型、功能业态、运营管理、节能环保以及土地利用绩效评估和土地使用权退出机制等内容，纳入土地出让合同进行管理。

2.2.2 改善综合交通，疏通城市脉络

交通建设是城镇经济发展的流动载体，其建设能直接拉近城镇与周边区域的联系，实现更好的实现区域协作，同时完善的交通体系亦是城镇内部各个生产环节之间实现有机联系和沟通的基础和纽带。因此，城镇综合交通体系的进一步完善是城镇提质更新的重要方向。

小榄镇的交通建设改造，应从城镇综合交通体系出发，全方位对城镇交通进行改善疏通。在对外交通层面，小榄镇应加强外对交通设施的建设力度，提高城镇与周边区域的分工协作能力。在对内交通层面，通过增设城镇快速路、适量增加城镇次干道规模疏通内部尽端路等方式，合理改善小榄镇内部路网结构，梳理城镇内部道路等级，解决城市内部交通路网的结构性问题。

2.2.3 做优产业集群，延伸产业链

小榄镇是大湾区内实力强大的工业镇，未来城镇产业升级应充分发挥小榄镇传统产业优势，以本地产业转型为核心，合理选择主导产业，即依托已有的五金锁具产业基础优势，进一步加大技术改造投入，积极采用更加先进适用技术、新工艺、新材料和新装备，延续其支柱地位。同时紧跟粤港澳大湾区规划对新型产业的支持力度，以区域产业联动发展为重点，合理确定未来发展的战略性产业，完善未来战略性产业支撐。主要实施路径为，以新光源、电子信息产业为引领，整合各核心要素，加快传统产业升级改造，逐步淘汰落后产能，优化布局产业集群，全力向价值链高端迈进。

2.2.4 创新管理制度，提高运转效率

随着工业镇经济的快速发展，镇政府的制度架构和经济社会管理权限已经越来越不相适应各个镇的经济社会发展，政府治理方式与地方发展的矛盾日益突出，影响县域经济的进一步提升。

①调整权利关系，解决镇政府“责大权小功能弱”等问题。扩大小榄镇镇政府经济社会管理权限，增强社会管理能力。向中山市政府争取外商投资项目审批权、基本建设和技术改造项目审批权、建设管理审批权、建设用地审批权、财税管理权、工商行政管理权、机构设置权等权限，使镇政府获得与经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权，着力提高镇政府对区域经济社会发展的自主决策、统筹协调、依法行政公共服务能力。

②改革财政体制，创新政府财政收入来源。加大镇级政府财权范围，积极推进财政体制创新。小榄镇城镇规模已步入“百万人口“行列，城镇建设应以“百万人口”城市的建设标准为指引，可见小榄镇城市建设需要强大的财政支持。为切实解决小榄镇等中心城镇建设中所面临的财政资金匾乏、镇政府可支配收入偏低等问题，应着力改革其所面对的“镇财县管镇用”体制。因此，城镇的财权要完全下放至镇政府处，加大镇政府财政收支自主支配能力，促进小榄镇高效的利用财政收入，把有限的财力配置到最优的资源上。

3? 结语

粤港澳大湾区片区是对外开放较早、民营经济发达的地区，目前区域范围内有数以千计与小榄类似的传统工业小镇，它们普遍具有一定领域的专业优势，但如今却难以跨越低端工业化与低质城市提质升级的门槛。在新的发展背景下，城市的分工定位已经明确，小城镇如何通过推进城镇内部提质更新以挖掘城镇发展潜力，实现城镇发展活力再现以支持城市专业化创新发展，是驱动小城镇实现跨越式发展的关键。

在小榄镇的研究规划中，笔者聚焦于城镇用地、交通体系、产业结构、行政制度等层面，试图从城镇内部面临的问题出发，通过多种方式，建立与城镇未来发展相适应的发展环境，挖掘城镇持续发展的内生动力，为破解其现阶段的转型困境、实现中山市专业化创新发展提供动力支持。

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作者简介：吴佳宁（1993-），男，广东湛江人，硕士研究生。

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