| 标题 | 全球经济治理创新：一项基于议题调适和规则重构的分析 |
| 范文 | 韩召颖 吕贤 摘 要 2016年来，美欧发达国家内部治理失范引发“逆全球化”和经济民族主义盛行，导致全球经济治理规制的“合法性”加速衰减和“有效性”不足，客观上要求推进全球经济治理创新。作为制约创新的主要变量，全球经济治理的“议题调适”和“规则重构”成为影响治理创新成败和绩效的关键因素。在新的国际经济条件下，全球系统性金融风险防控、投资自由化趋势下降及贸易保护主义回潮成为治理议题调适的主要方向，而国家间宏观经济政策协调、“边境后”贸易措施治理和各国“新工业化政策”影响下的投资政策变化成为规则重构的重点。鉴于此，中国应从统筹国内经济发展、扩大“公共物品”供给和凝聚新兴经济体利益共识的角度推进全球经济治理创新，并相应提升中国的影响力。 关键词 全球经济治理创新 议题调适 规则重构 中国角色 2008年金融危机暴露出全球经济治理机制存在的“不完全”“非中性”及核心治理议题“失真”和规则更新滞后问题。全球经济发展失衡的加剧客观上要求推动全球经济治理创新。然而，美国社会在“新镀金时代”（the Gilded Age）积累的深层次矛盾的集中爆发，传统的“政治正确”和“文化多元主义”的式微，却推动了个人主义和民族主义价值的回归。政策上，特朗普将制造业外迁、就业岗位减少、贸易赤字飙升归因于民主党政府的“全球化政策”和自由贸易政策，转而倡导“美国优先”（America First），排斥国际合作，摆脱多边贸易规则约束，对“不符合”美国单边利益的多边机制搞“退出政治”。同时，欧盟作为传统上全球经济治理“规范性力量”（normative power）的主要贡献者，在历经欧债危机、“难民危机”“英国脱欧”和“新冠疫情”四大考验后，内部治理困境加剧，对全球经济治理创新的引领效应式微。德国利用危机强化对欧盟的主导，欧盟中小成员国“疑欧”和“恐欧”情绪上升。 在欧元区货币政策一体化基础上，德国利用欧债救助积极推进区域财政政策协调，如果实现“双协调”无疑将扩大德国在欧元区经济政策制定的影响力。 “难民危机”源于欧盟内部移民政策分歧，而英国“退欧”则反映出“逆全球化”背景下欧盟成员国对推动区域治理协调的希冀下降。2020年“新冠疫情”肆虐欧美，这一混乱趋势再度加剧。 一、选择性治理、议题失真与规则滞后 对全球经济治理的历史考察表明，在全球化时代，出于掌控和引导全球价值链构建，塑造有利于自身利益的国际经济秩序，欧美发达国家在事关全球经济治理的议题选择、议程设置和规则构建上采取“选择性治理”（selective governance）的立场，导致全球经济发展失衡、金融风险累积和治理效能下降。后危机时代，全球经济治理核心议题“失真”和治理规则更新滞后进一步制约了全球经济治理效能的提升，并加剧了全球经贸摩擦的频率和烈度。 一方面，长期以来，全球经济治理回避制约治理效能提升的实质性问题，核心议题“失真”。（1）全球经济治理长期片面强调发展速度和经济效益，对制约全球经济稳定发展的系统性金融风险、制度供给赤字缺少足够重视，并漠视发展中国家参与治理的价值。事实上，金融衍生品交易监管缺失导致的金融风险累积正是引爆2008年金融危机和欧债危机的触点。 2008年金融危机前，总额达数千亿美元经过包装的美国次贷产品流入欧洲金融系统，加剧欧洲国家流动性紧张是引爆欧洲主权债务危机的重要因素。参见约瑟夫·E·斯蒂格利茨.自由市场的坠落[M].李俊平，译. 北京：机械工业出版社，2010：18-19.治理议题调适事关全球经济治理及其创新的主导权，美欧却对此刻意回避。例如，对金融危机根源的反思，美欧国家长期纠结于美联储加息对房地产市场的影响、华尔街金融投机交易及财政赤字比例失调等技术细节，刻意回避國际货币体系改革、新兴经济体参与治理及强化全球金融交易监管等实质问题。（2）美欧积极推动发展中国家开放市场，却回避本国经济结构调整，加剧了全球贸易摩擦和经济失衡。在美欧发达国家利用技术、资本和规则优势掌控和引导全球利益格局的同时，本国产业却纷纷走向离岸外包（offshoring）或海外生产，经济模式趋向于价值链中的金融服务业、尖端技术研发制造、原材料和农产品出口。以美国为例，2008年金融危机之前的十年，美国制造业产值占GDP的比重由25.7%下降到18.9%，全球比重由27%下降至14%。 马雪娇.美国经济虚拟化的教训[J]. 中国金融，2017（10）：16-20.2018年，美国三大产业比重分别为0.8%、18.6%和 80.6%， 虚拟经济挤压实体产业的问题已经比较严峻。特朗普执政后，为继续转嫁危机，高举贸易“301条款”，公然破坏WTO多边贸易规则，激起全球性贸易保护主义浪潮。 另一方面，全球经济治理规则更新滞后，难以应对新环境和新问题，大幅降低了全球经济治理的“有效性”。（1）经济问题复杂化和新议题不断涌现。全球价值链深化和科技创新加剧了全球经济问题的复杂化，新环境和新议题对治理规则提出更新、更高要求，特别是互联网经济兴起在加速资源跨境流动和提升全球资源配置效率的同时，也加剧了经济风险及其防控难度。（2）大国权力的博弈加剧。全球经济治理规则构建始终是大国权力博弈的焦点。2016年，IMF改革完成后，中国投票权上升至6.07%，带动新兴经济体投票权整体上升。 黄薇.国际组织中的权力计算——以IMF份额与投票权改革为例的分析[J]. 中国社会科学，2016（12）：195.但截至2019年12月，美国在IMF的投票权份额仍高达16.52%，并顽固坚持85%多数票获胜规则，实质上意在把持“一票否决权”。此外，美欧国家之间对治理主导权的竞争也阻碍了治理规则更新。2011年5月，正值欧债危机救助和IMF改革之际，《纽约时报》爆出“卡恩性侵事件”，其中美国政府所扮演的“角色”至今仍令人生疑。 米歇爾·多波曼. 改变法国的丑闻——卡恩事件特别调查[M].陈雯，译. 北京：东方出版社，2013.（3）改革势力面临集体行动困境。作为新锐力量，新兴经济体在涉及集体利益时常因利益分歧和发达国家介入而难以协调立场。以2017年为例，中、俄、印度和土耳其钢铁出口份额分别为13.6%、4.8%、3.4%和2.7%， 中国所占份额超过三国之和，因而中国与三国之间的钢铁贸易纠纷也超过发达国家。2019年3月，美国宣布支持巴西加入经济合作与发展组织（OECD）。这意味着巴西将放弃WTO框架下“发展中国家”身份，此举使中印等国陷入被动。 二、全球经济治理创新相关文献述评 学术界对影响和制约全球经济治理创新及其议题调适和规则重构的研究成果丰硕，研究视角可大致归纳为如下三类： 一是探讨治理创新中议题调适和规则重构“必要性”及其影响因素，并特别关注“美国政策变化”对全球经济治理创新的影响。陈德铭撰文指出，二战后的全球经济治理规制（理念、议题和规则）反映的是美欧国家的利益和价值观，无法反映国际经济格局变迁、平衡新的经贸利益诉求和应对全球经济“新议题”的涌现。据IMF统计，2008年新兴市场和发展中经济体占全球GDP比重首度超越发达经济体，上升至51.2%，而2018～2019年又分别上升至59.7%和 60.3%。 2006～2018年，“金砖五国”（BRICS）的GDP占全球比重由12%上升至 23.6%，贸易比重由11%上升至16.3%，对外投资比重由7%上升至12% 。宋国友对“奥巴马与特朗普两届政府参与全球经济治理意图”的比较研究表明，前者冀望借助全球经济治理机制协调国际社会的“统一经济力量”，帮助美国摆脱金融危机;后者认为全球经济治理重要性下降，在治理理念上也由“全球主义”转向“美国优先”，特朗普政府态度转向是造成全球经济治理陷入低潮的主要原因。 二是对“专业领域”治理中的“议题调适”和“规则重构”的探讨。鉴于系统性金融风险对全球经济和金融安全的威胁，张发林对“全球金融治理”进行了研究。他认为，危机后的全球金融监管应注重加强国际协调，监管方式上应从“市场交易主体微观审慎性监管”向“全球金融政策宏观审慎性监管”转变。而黄薇对IMF“投票机制”及“投票权”改革的研究表明，国际组织投票过程反映成员国的权力博弈，中国等新兴经济体在IMF投票权份额的上升并不代表其“决策权”比重的提升，即“投票权变化与决策权变动”之间不存在严格的对应关系。刘敬东对WTO改革“议题设计”进行了探讨。他认为，未来WTO改革的议题应集中于与贸易新形势有关的补贴、透明度、国有企业与市场扭曲方面的规则修订、争端解决机制的完善及WTO管理职能的强化三个方面。 事实上，上述研究已聚焦于后危机时代全球经济治理主要机制及其相应领域治理创新中的“议题调适”和“规则重构”，而国际社会也已取得一定共识，并获得部分实践成果。 三是对经济治理创新中“新兴经济体”对推动“议题调适”和“规则重构”的价值，尤其是“中国角色”的探讨。就“新兴经济体”角色而言，王飞认为，危机后新兴经济体对推动国际贸易、金融和投资规则重构的影响力进一步上升，未来应当继续坚持以“适应性融入”为取向，以加强国家能力建设和强化共同利益基础上的集体行动推动全球经济治理创新。徐秀军也主张，中国和其他发展中国家应从“机构平台、议题设置及构筑国家和地区安全防护网络”方面合作推动全球经济治理创新。朱旭则指出，中国除坚持“共商共建共享”理念外，还应当从提供“公共产品”（public goods）的角度贡献“中国智慧和力量”。 与受“华盛顿共识”（Washington Consensus）影响的国家不同，埃塞俄比亚和卢旺达深受中国经验的影响，比如制定中长期经济发展规划和产业指导政策、重视基础设施建设、引进外资和发展制造业等。 2004～2016年埃塞俄比亚GDP年均增长10.8%，人均GDP增长277%，饥饿指数从56下降到32 2014～2016年埃塞俄比亚饥饿指数（GHI）数据，，2019年继续下降至28.9。 2019年埃塞俄比亚GHI数据，当前，作为推动治理创新的中坚力量，中国的态度、政策和实践关乎全球经济治理创新的走向和成效，同时有助于提升中国的影响力。 归纳发现，就全球经济治理创新的诸要素而言，既有文献对宏观意义上的治理理念、价值和制约因素的探讨可谓深入，且在中观意义上对“治理机制改革及可操作性”的研究也已成熟，基本能涵盖和回应学术界的关注。比较而言，微观意义上，如何解决危机前“选择性治理”的弊病，提升治理“有效性”，实现“标本兼治”，而非有利于发达国家“转嫁危机”，同时适应国际经济新环境和新格局，尚待深入探讨。在此意义上，促进治理“议题调适”和“规则重构”是影响全球经济治理绩效的主要变量，也是影响全球经济治理创新成败的关键因素。 三、全球经济治理创新与议题调适 金融危机前，美欧国家采取的“选择性治理”，以及治理目标过度强调经济增长和经济效益，对威胁全球经济安全的系统性金融风险、美国内部政策的外溢效应及发达国家涌现的贸易、投资保护主义缺乏足够重视。因此，当前全球经济治理创新的议题调适应从以下三方面展开。 （一）聚焦全球系统性金融风险防控 系统性金融风险的跨国传导会影响公众对金融市场的信心，导致全球金融市场动荡。鉴于美国在全球经济中的主导地位，国际社会对系统性金融风险，特别是美国内部政策变化引发系统性金融风险缺乏足够重视。 一是美国金融政策的外溢效应需要引起重视。美元霸权下，国际贸易、投资和金融跨境交易过度依赖美元和美国宏观经济政策的现实难以改变，而美国货币金融政策“失范”恰恰是全球系统性金融风险累积的主要根源。截至2014年，美联储出台四轮量化宽松政策，向金融市场注入数万亿美元流动性，导致印度、土耳其及阿根廷等新兴经济体债务比例骤增。 2017年后，美联储货币政策趋向紧缩，政策转向无视可能引发新兴经济体资本外逃的风险。因此，负责任的美国货币金融政策是防控全球系统性金融风险的关键。 二是全球金融风险监管需要加强。美欧金融监管架构分散、监管标准宽松与金融市场规模不匹配、监管模式与经营模式脱节导致的监管无效是金融危机爆发和扩大的重要根源。首先，统一国际监管标准。全球范围内落实《巴塞尔协议III》的要求，商业银行确保一级资本充足率6%、计提2.5%防护缓冲资本和不高于2.5%的反周期准备资本，并将杠杆率、流动杠杆率和净稳定资金来源比率纳入风控标准。其次，扩大监管范围。推动发达国家将金融创新业务纳入监管范畴，重点提高金融衍生品跨境交易监管水平。最后，改善监管理念。推动金融监管政策由中观和微观交易行为监管向宏观政策审慎性监管转变，加强大国政策沟通、信息交流和风险预警合作。 三是发展中国家需要构筑金融“防火墙”（firewalls）。美欧倡导的“华盛顿共识”积极推动全球金融自由化，鼓励发展中国家开放金融市场，主动撤去经济安全“藩篱”。事实上，亚太金融危机、俄罗斯金融危机和阿根廷比索危机的教训一再表明，实行完全金融自由化的发展中国家是国际金融风险外溢的主要受害者，而选择有限金融开放的国家应对危机的抵抗能力更强，经济复苏也更强劲。 当前，新兴经济体日益成为经济溢出效应的产生者，构筑发展中国家金融“防火墙”对全球金融安全、经济复苏和可持续发展意义重大。 （二）关注全球投资自由化下降趋势 2017年来，全球投资自由化不确定性增强。全球投资主要依赖《双边投资协定》（BIT）的现状无法改变，投资规则“碎片化”（fragmentation）问题持续存在。全球投资流动的规模和效率下降。2017～2018年，全球外国直接投资流量较上年的下降幅度分别为23%和13%，其中发达经济体流入下降幅度分别为37%和27%、发展中经济体流入增幅为1%和2%，而转型经济体流入分别下降27%和28%。 另外，国际投资整体收益率持续下降。2012～2017年，全球投资收益率从8.1%降至6.7%，其中发达经济体由6.7%下降至5.7%，发展中国家由10%下降至8%。 全球投资自由化趋势下降与发达国家“逆全球化”升温、经济民族主义兴起和外资安全审查趋紧直接相关，解决投资规则“碎片化”问题迫在眉睫。截至2017年末，国际投资协定总数达3322个。 2018年底，实际终止的投资协定309项，有效国际投资协定总数达3317项，其中含双边投资协定2932项和358项含有投资协定的条约。 国际投资协定泛滥导致的规则“碎片化”加大了“意大利面碗”（spaghetti bowl phenomenon）效应，降低了投资效率，并推高了投资成本。当前，应充分利用发展中国家在国际投资领域影响力整体上升的机遇，继续推动《多边投资协定》（MIA）谈判，缓解全球投资规则“碎片化”对投资自由化和便利化的制约效应。此外，需要敦促各国减少投资监管和取消投资限制措施。2017年，全球出台144项投资措施，其中23项属于限制或监管措施，占比为16%。而2017年10月至2018年4月，新出台的投资措施中超过30%为限制或监管措施，特别针对战略性“国有资产”和“技术收购”采取更严格的审查。2018年全球出台112项投资措施，其中31件属于限制或监管措施，占比为27.7%。 最后，构建统一的投资者与国家争端解决机制。2017年，国际投资争端解决机制（ISDS）新增65件，累计收案达855件;2018年又新增71件。截至2019年1月总计收案达942件。 关于投资争端解决机制，美欧之间存在投资者—国家争端解决机制和国际投资法庭体系（ICS）的分歧，而权威的国际投资争端解决机制及规则体系缺位无疑深度影响全球投资自由化进程。 （三）重视全球性贸易保护主义回潮 美国贸易政策调整是本轮贸易保护主义回潮的主要诱因。特朗普政府将贸易政策调整的基础从奥巴马政府的规则重构转向以国家实力为主，力图凭恃美国超强实力获取单方谈判优势，达成有利于美国的贸易规则。为此，特朗普政府渲染自由贸易（free trade）对美国经济、就业和安全的威胁，企图以“公平贸易”（fair trade）取代自由贸易原则，导致多边贸易秩序陷入无序状态。迄今，美国已与中国、欧盟、日本、加拿大、韩国、墨西哥及印度等全球主要贸易国爆发过激烈的贸易冲突，冲突规模和烈度甚至堪比经济大萧条（great depression）时代。 受美国贸易政策调整的影响， 2017～2018年，G20的8个发达成员G20的8个发达国家包括美国、日本、德国、英国、法国、意大利、加拿大、澳大利亚。出台的贸易保护措施高达1182件，是“新兴十一国”（E11）同类措施的1.5倍。从国别观察，美国和德国出台的贸易保护措施较多，其中美国共计出台350件，位居世界第一，德国共计出台169件。 鉴于此，抵制全球贸易保护主义回潮，捍卫自由贸易进程，应将世界贸易组织改革纳入治理议程，以適应全球贸易治理新环境。（1）依据议题达成协议的难易度，设定议题优先排序。世界贸易组织应在简单议题上寻求突破，为成员方树立谈判信心。多哈回合（Doha Round）谈判陷入僵局的根本原因在于谈判议题过于分散、议题设置缺乏优先性，增加了发达成员和发展中成员协调立场的难度。（2）重视“边境后措施” （behind the border measures）等非关税壁垒问题。在传统关税壁垒已大幅降低的条件下，不同规则体系、监管标准和执行部门正在形成一种新的“边境后”非关税壁垒，国际规制合作（international regulatory cooperation）的紧迫性急剧上升。（3）理性回应发达国家的关切，将“竞争中立”（competitive neutrality）、“知识产权”保护和“强制技术转移”等纳入谈判议题。应当说，就增强多边经贸机制的合法性和有效性而言，理性回应发达国家的关切，有助于降低当前发达国家内部经济民族主义升温所导致的负面影响。 此外，扩大“区域化”的“公共物品”效应，促进区域内规则重构成为推动全球经济治理变革的“跳板”。世界贸易组织谈判历程表明，先行的诸边谈判成果往往会被其后的多边谈判所采纳。例如，世界贸易组织东京回合（Tokyo Round）谈判达成的9个诸边协定，其中7个被随后的多边谈判成员所接纳。 四、全球经济治理创新与规则重构 鉴于全球经济治理所处的制度困境，以及在危机后保障全球经济稳定、贸易自由化和投资便利化所存在的现实局限，新一轮全球经济治理创新中的规则重构应将国家间政策协调、“边境后”贸易限制措施削减、新“工业化政策”影响下的投资规则重构和应对“新议题”作为重点。 （一）宏观经济政策协调是规则重构的基础 全球价值链深化要求各国就财政、贸易和货币金融等宏观经济政策展开磋商和协调，夯实全球经济复苏的政策基础。一方面，需要加强全球、特别是欧美发达国家的金融监管政策协调。鉴于金融交易监管无效的破坏效应，欧美分别出台了具体监管规范。2010年7月，为遏制金融危机深化，奥巴马政府出台《多德—弗兰克金融监管法案》，对金融从业人员、衍生品交易和金融機构杠杆率做出严格限制。2010年9月，欧盟就区域金融监管改革达成妥协，敦促成员国，特别是欧元区国家强化财经纪律，并将征收金融衍生品交易税提上日程。毋庸置疑，实现有效监管的前提是统一全球金融监管规范，以及促进跨境金融交易监管机构的协调。事实上，尽管《巴塞尔协议III》就规范商业银行运营和交易风险已做出明确要求，但出台具体监管细则使之具备可操作性，并在全球范围内推广才是落实《巴塞尔协议III》的关键。与此同时，在监管理念方面，应促进发达国家金融监管从自身微观交易监管向宏观政策审慎监管转变。 张发林.共识与争论——宏观审慎性全球金融治理评析[J].太平洋学报，2019（2）：50-62. 另一方面，需要促进世界各国在财政和货币政策方面开展协调。金融危机后，为刺激经济复苏，世界各国竞相实行的货币宽松和过度财政扩张是全球宏观政策协调的重点。鉴于美国货币政策的巨大溢出效应，美联储四轮量化宽松政策已为金融市场注入数万亿美元流动性，这一措施虽然助推美国经济的复苏，但也增加了部分新兴经济体的金融风险。伴随美元加息等去宽松政策的实施，土耳其金融市场率先爆发动荡。2018年8月10日，特朗普宣布对土耳其钢铝产品加征关税后，土耳其货币里拉单日下跌20%，10年期国债利率上升20%，股市暴跌。 与此同时，国际货币基金组织也已经对越南、印度、阿根廷、墨西哥及巴西等高度依赖国际资本流入的经济体的债务风险提出预警。 因此，加强全球宏观经济政策协调对本轮全球经济治理创新中的规则重构至关重要。 （二）“边境后措施”是危机后经贸规则重构的重点领域 后危机时代，“边境后措施”已成为推动全球贸易自由化的主要障碍，也是全球经贸规则重构的重点之一。“边境后措施”除主要涵盖国内规制（domestic regulations）、知识产权、环境卫生标准及竞争政策外，还包括监管方式和执法行为。但就“边境后措施”的现实重要性而言，知识产权保护规则和“竞争中立”政策是当前“边境后措施”规则重构的关键。 一方面，关注知识产权规则重构的必要性。在美国主导下，1994年《关税与贸易总协定》（GATT）框架下达成的《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）构成国际经贸领域知识产权保护的规则基础。数字化时代，美国主导的“2T”（TPP和TTIP）谈判及《反假冒贸易协定》（ACTA）对“知识产权”设定更高标准（TRIPs-PLUS），引导全球知识产权规则重构新趋势。首先，进一步扩大知识产权保护范畴。将《与贸易有关的知识产权协定》下作为“秘密信息”内容的“未披露的实验数据或其他数据”纳入知识产权保护范畴。 其次，延长部分知识产权的保护期。在《与贸易有关的知识产权协定》下，知识产权专利权20年有效保护期已得到国际社会认可，但美国提出“有条件”延长专利期间，将提交专利申请起至授权专利超过5年或做出审查请求之日起超过3年时应对专利所有人进行合理补偿。例如，针对“医药产品因成员国市场准入程序导致有效期间被不合理缩减的期间，应对专利所有人进行补偿”。最后，相较《与贸易有关的知识产权协定》的灵活执法条款，美欧倡导强化执法力度，包括“主管机构对知识产权启动民事、刑事及行政执法程序时推定该商标或专利权有效”、损害赔偿范围扩展到未来侵权及将侵犯知识产权的刑事处罚扩大至商标假冒及盗版物进出口等。 事实上，当前知识产权保护规则重构的趋势主要反映了欧美发达国家的利益，客观上给发展中国家，特别是新兴经济体推进本国技术升级和经济转型带来更多困难。 另一方面，关注“竞争中立”政策的影响。2011年起，美国积极在经济发展与合作组织、联合国贸易与发展会议（UNCTAD）和北美自由贸易区等全球和区域经济合作机制中推动“竞争中立”框架，并引入重点针对“国有企业”的条款。2012年，在欧美积极推动下，世界银行发布《竞争政策：促进市场繁荣与发展》为“竞争中立”政策确定基调。首先，积极削减反竞争市场监管措施，主要是削减法定垄断、企业数量限制或禁止私人投资，消除市场价格或其他市场限制措施，减少商业活动风险。其次，遵循反垄断法，降低关键中间产品和最终产品成本升高的风险，阻止反竞争并购交易，加强《反不正当竞争法》执行和减少反竞争行为。最后，控制和削减国家资助和补贴，以便减少不公平竞争。事实上，“竞争中立”政策的规制范围主要涵盖可竞争性市场与非竞争性市场交叉或模糊的领域。其中，在可竞争性市场领域重点在于政府补贴、债务、税收和监管是否中立，立法与实际执行是否相一致等，根本目的在于打破制约社会资本（包括国际资本）进入某些特殊领域的限制而获得同等市场准入或竞争待遇。2020年1月14日，美欧日三方在华盛顿就“产业补贴”问题举行谈判，攻击发展中国家依靠“举国体制”推动本国产业发展。 长期观察，“竞争中立”政策正在由发达国家的政策诉求向具有普遍约束力的国际经贸规则的趋势转变，并正在为更多的全球经济治理机制所推崇，因而也成为“边境后措施”规则重构的重点。 （三）各国新“工业化战略”凸显投资规则重构的重要性 金融危机后，各国为促进经济复苏，竞相吸引国际资本推动本国制造业转型升级。一方面，发达国家积极吸引资本回流推动“再工业化”战略。在奥巴马政府推出的《先进制造业国家战略计划》和《国家制造业创新网络计划》基础上，特朗普政府进一步倡导“美国优先”。2018年10月，《美国先进制造业领导战略》提出“发展和推广新的制造技术、教育培训先进制造所需劳动力及完善大国制造业供应链能力”等三大目标，力图从根本上解决美国制造业的“空洞”问题。 2019年2月，德国发布《国家工业战略2030》，提出2030年将工业增加值份额提高到德国经济的25%和欧盟的20%。 另一方面，以中国为代表的新兴经济体积极致力于推动本国制造业转型升级。2015年5月，中国政府发布《中国制造2025》，确定未来重点发展通信技术、新材料、船舶及航空制造等十大制造業领域，提高上述产业的技术密集度，引领国家制造业升级。 2014年9月，印度莫迪政府提出“印度制造”倡议后，2015年8月又提出“数字印度”政策，并特别针对手机产业提出“阶段制造业促进项目”。2018年4月，印度再度推出“卓越防务创新计划”，期望借助庞大防务需求提升本国制造业水准。 此外，巴西、南非等新兴经济体也提出了本国的工业化战略或制造业发展规划。 各国新“工业化战略”的实施与推进国际投资自由化密切相关。2016年9月，G20杭州峰会通过的《全球投资指导原则》提出“营造开放、透明和有益的全球投资政策环境，促进国际国内投资政策协调，促进包容的经济增长和可持续发展”的九大原则。 二十国集团全球投资指导原则[N].人民日报，2016-09-07（21）。实践中，为推进全球投资自由化和便利化，减少歧视性投资壁垒，未来全球投资规则重构应聚焦以下三个方面：（1）以“准入前国民待遇”和“负面清单”整合现有双边和区域投资协定，最大限度减少全球投资规则的“碎片化问题”，降低跨境投资成本，提高投资回报率;（2）完善外资并购安全审查制度，特别是提高美欧发达国家的外资并购安全审查制度的透明度、公开性和制度化，同时力争在多边投资协定（MIT）谈判中实现全球性制度协调;（3）在投资者—国家投资争端解决机制（ISDS）方面，尽管目前存在着美国倡导的“投资者—国家争端解决机制”与欧盟主张的“国际投资法庭体系”（ICS）之间的分歧，但从维持投资争端解决机制程序透明和公正的角度考量，国际投资法庭体系因其机构设置相对稳定、裁决结果具备可预测性，且保留救济措施（上诉机制），更有助于公正合理地解决国际投资争端，从而提升全球投资治理体系的合法性和有效性，也更有利于保障发展中国家的合法权益。 （四）积极应对全球经济治理中“新议题” 所谓“新议题”是指除传统贸易、投资及知识产权等外，既往在全球经济治理领域并未得到重视，或伴随全球价值链深化和国际经济格局变迁出现的新问题和新现象。比较研究表明，全球经济“新议题”涵盖政府采购、统计规则标准化、网络间谍及经济腐败等领域，其中政府采购和国际贸易统计规则标准化则是当前最为重要的方面。 一方面，政府采购市场对全球经济复苏的重要性上升。当前，全球与政府采购有关的贸易额已占全球贸易总额的10%，仅2016年全球政府采购总额就高达6万亿美元。 陈德铭，等. 经济危机与规则重构[M].北京：商务印书馆，2014.传统上，发达国家是全球政府采购市场的主要获益者和规则制定者。在政府采购规则领域，1993年关税与贸易总协定下达成的《1994年政府采购协定》（GPA 1994）是全球政府采购领域的主要国际协定。金融危机后，为提振制造业出口，美欧积极推动世界《政府采购协定》谈判，成果体现在2012年欧委会出台的“欧盟采购市场准入及支持欧盟货物与服务进入全球政府采购市场”规划，明文限制“无资格成员”“无资格成员”指“除GPA参与方、与该采购方签署自贸协定的伙伴和最不发达国家”以外的其他国家。进入欧盟采购市场。该规划提出进入欧盟市场采购的三项标准：（1）对货物与服务的“原产地”做出界定，限制“非涵盖货物或服务”（源自“无资格成员”的货物或服务）参与欧盟采购投标;（2）对邮电、供水、能源及运输领域经营实体接受欧盟外的货物或服务投标设定更严格准入标准;（3）对第三国的市场限制措施，欧盟保留提起磋商和报复的权力。 美欧政府采购规则重构的方向和策略仍然以破除发展中国家的市场限制为目标，并首先在发达成员内部实现政策协调。鉴于发达国家的市场主导地位，政府采购规则的重构趋势有五大特征：（1）产品或服务的“原产地”将会成为规则重构的焦点。发达国家此举意在限制新兴大国政府采购市场的崛起，并以中韩等国为主要目标。（2）公共设施领域的市场准入是规则重构博弈的重点。鉴于发达国家人力和材料成本较高，在公共设施服务领域缺乏竞争力，因此发达国家将极力限制新兴经济体进入本国的公共设施领域。（3）由于经济低迷，《1994年政府采购协定》下发达国家给予发展中国家和最不发达国家的政府采购准入资格或豁免权将会大幅削减。（4）为维护市场垄断，发达国家，特别是欧美国家之间的政策协调、监督及联合执法的力度会更强。（5）发达国家计划首先在区域内部实现“政府采购市场一体化”，同时完成政府采购规则重构，再将既有规则强加给世界贸易组织多边谈判成员，迫使多边协定采纳。 另一方面，国际贸易统计规则差异成为诱发国际经贸冲突的重要因素。事实上，简单的贸易数据有时并不能真实反映国际贸易关系的现实，由此产生的纠纷反而妨碍全球贸易和投资自由化进程。伴随全球价值链深化，国际贸易统计规则出现严重分歧。现行国际贸易统计对贸易规模的统计采纳“商品总值”为统计口径。以中美贸易统计为例，2017年中美货物贸易统计中，中国统计结果为顺差2758亿美元，而美国统计为逆差3958亿美元。 这种差异主要源于中美双方对进出口价格组成、转口贸易增值、直接贸易加价等项目的分歧。规则分歧导致美国在计算对华进出口时的统计标准不一致。首先，关于运输保险和运费的计入。在计算中国对美出口额时，美国将运输保险和运费计入进口总额。而当美国计算对华出口额时，运输保险和运费则不计算在美国的出口额之内。其次，关于转口贸易的价值核算。全球价值链时代的转口贸易中，在中国仅完成了商品加工和组装，但美国会将整个商品计入来自中国的进口额。2017年，中美贸易中61%为加工贸易。 换言之，如果统一以“贸易增加值”方法进行核算，则中国对美贸易顺差大幅下降至1394亿美元，仅为美国统计数额的35.2%。 此外，在基于所有权的贸易统计中，跨国公司在东道国的出口数额在统计东道国对母国的出口时如何核算也是国际贸易统计的争议问题。例如，2017年中国对美货物出口4298亿美元，占中国总出口的19%，同期在华美资企业实现销售收入5170亿美元。据估计，其中超过20%价值的商品，以中国对美出口的形式回流美国。 因此，如果参考跨国公司以及FDI在国际贸易中的角色，将资本所有权作为跨境交易属性的依据，并将“外国投资净收入”和“外国投资净支出”引入到母国经常账户，从而能够精确测量母国从国际贸易和国际化经营所获得的全部收益。综上所述，全球价值链时代，以“贸易增加值”为准核算进出口贸易额，再辅之以“所有权投资”的收益和成本，测量投资国在国际贸易中的收益和损失，二者的结合是衡量一国参与国际贸易“得失”最合理的依据。这应是国际贸易统计规则重构的发展方向。WTO和OECD曾于2011年发起“世界制造倡议”，正式提出运用“贸易增加值”方法弥补现有贸易统计规则的缺陷，以此减少国际贸易纠纷。同时，发展中国家要求将发达国家基于跨国公司的投资收益纳入贸易收益统计也将深刻影响国际贸易统计规则重构的价值取向。 推动全球经济治理规则重构不仅是增强全球经济治理“合法性”和“有效性”的需要，也是国际经济格局变迁背景下，国家竞争的基础由传统的“资源禀赋和工业化水平”向“全球经济规则重构主导权”之争转变的必然结果。 五、启示与建议 全球经济治理创新的“议题调适”和“规则重构”伴随着治理主导权分享，其固有的“制度惯性”，或曰“路径依赖”（path dependence）成为制约创新进展的关键因素。中国凭借经济实力和增长贡献，促进治理议题调适和规则重构，客观反映国际经济格局变迁的现实，并正视发展中经济体的利益诉求。然而，“中国主张”能否转化为“世界行动”取决于中国实力增长的可持续性，并体现为中国在全球经济治理机制中的决策影响力、中长期议题设置能力和发展经验的吸引力。 张发林. 全球金融治理体系演进：美国霸权与中国方案[J]. 国际政治研究，2018（4）：33-36.鉴于此，中国应在统筹国内发展基础上，构建推动治理创新的利益共同体，依托G20、亚洲基础设施投资银行（AIIB）和金砖银行等全球性或区域性治理机制，推动全球经济治理创新。 （一）统筹国内发展夯实推动治理创新的物质基础 历史上，边缘国家推进全球经济治理变革鲜有成功的案例。诚如英美两国在决定二战后的国际经济治理安排时，最终美国国家实力决定了“怀特方案”在与“凯恩斯方案”的竞争中胜出。 本·斯泰尔. 布雷顿森林货币战——美元如何統治世界[M].符荆捷，陈盈，译. 北京：机械工业出版社，2014：298-330. 因此，“中国主张”能否被广泛接受，主要取决于中国综合国力的上升和“中国主张”在解决具体议题上的效果和可行性。事实上，金融危机后，中国经济的卓越表现奠定了中国推动全球经济治理创新的物质基础。以2013～2016年为例，中国对世界经济增长的平均贡献率高达31.6%，超过发达国家美国（18.2%）、欧元区（8%）和日本（3.7%）的总和。 在全球经济放缓背景下，2017～2019年，中国经济增长率仍然达到6.3%、6.1%和 6.1%，年均6.2%的水平远高于欧元区和七国集团（G7）成员的水平。 2020年“新冠疫情”肆虐，全球经济衰退已成定局，国际社会对中国经济增长的期许更甚。2020年6月24日，IMF预测，2020年全球经济增长为-4.9%，其中美国为-8%、欧元区为-10.2%、日本为-5.8%，中国为1%。中国是全球主要经济体中唯一保持增长的国家。 （二）扩大“公共物品”供给构建推动治理创新的道义基础 扩大“公共产品”供给是中国推动全球经济治理创新顶层设计的关键。中国提出的“共商共建共享”理念已被第71届联大《关于“联合国与全球经济治理”的决议》所采纳，十九大报告也再度强调要以“一带一路”为重点，遵循“共商共建共享”原则，参与全球治理体系改革，这表明中国要以新理念引领全球经济治理创新，推动治理议题调适和规则重构。区域层面，“一带一路”倡议把“互联互通和融资平台”建设作为主要议程，与AIIB和丝路基金一起共同致力于维护区域金融稳定、国家减贫和基础设施建设。在国际层面，中国促进扩大IMF资金规模，推动投票权份额向发展中国家整体转移超过6%，带动发展中国家整体话语权上升。 黄薇. 国际组织中的权力计算——以IMF份额与投票权改革为例的分析第[J]. 中国社会科学，2016（12）：95-197. G20杭州峰会上，中国提出“加强宏观政策协调”和“创新发展方式，挖掘增长动能”等具有“中国特色”的政策倡议。 推动G20开启“结构改革”和“创新增长”的双轮驱动，经济治理主题也由“危机应对”向“可持续发展”转变，并助推G20向长效治理机制转型。 （三）凝聚和拓展利益共识稳固推动治理创新的动力基础 就全球经济治理议题安排的紧迫性而言，凝聚新兴经济体及发展中国家利益共识对推进全球经济治理创新的议题调适和规则重构至关重要。一方面，共同抵制贸易和投资保护主义。由于全球性贸易和投资保护主义回潮，2020年1月IMF把2020年全球经济增长预期下调至3.3%，2021年全球经济增长预估调整为3.4%。 在IMF与世界银行（WBG）在巴厘岛举行的2019年度联合年会上，中国、俄罗斯、印度和印尼等国一道敦促会议，就“抵制保护主义，维护多边经贸机制的生命力”达成一致，有力捍卫了WTO自由贸易原则。另一方面，加强与新兴经济体和其他发展中国家就“共同关注”议题进行合作，合作领域包括基础设施建设、金融稳定及国家减贫等。中国倡导的“一带一路”“丝路基金”及AIIB等区域治理机制有助于区域国家通过“互联互通”，改进基础设施、增加就业和降低贫困率。而中国与印尼、沙特、巴基斯坦及非洲国家在交通和能源领域的合作即是新兴经济体与发展中国家在“共同关注”议题领域合作的典范。 参考文献： [1]本·斯泰尔. 布雷顿森林货币战——美元如何统治世界[M].符荆捷，陈盈， 译.北京：机械工业出版社，2014. [2]陈德铭.全球化下的经贸秩序和治理规则[J].国际展望，2018（6）. [3]陈琪，管传靖.规则流动与国际经济治理——统筹国际国内规则的理论阐释[J].当代亚太，2016（5）. [4]陈凤兰，黄梅坡.中印两国制造业国际竞争力比较分析[J].亚太经济，2018（3）. [5]陈德铭，等. 经济危机与规则重构[M].北京：商务印书馆，2014. [6]葛奇.从量化宽松到量化紧缩——美联储缩减资产负债表的决定因素及其影响[J].国际金融研究，2017（9）. [7]黄薇.国际组织中的权力计算——以IMF份额与投票权改革为例的分析[J]. 中国社会科学，2016（12）. [8]刘敬东. WTO改革的必要性及其议题设计[J].国际经济评论，2019（1）. [9]马雪娇.美国经济虚拟化的教训[J]. 中国金融，2017（10）. [10]米歇尔·多波曼. 改变法国的丑闻——卡恩事件特别调查[M].陈雯，译. 北京：东方出版社，2013. [11]任剑涛.国际规则与全球化的中国方案[J].探索与争鸣，2019（2）. [12]宋国友.中国、美国与全球经济治理[J].社會科学，2018（8）. [13]汪仕凯.全球劳工治理：议题、机制与挑战[J].世界经济与政治，2015（8）. [14]温尧.退出的政治：美国制度收缩的逻辑[J].当代亚太，2019（1）. [15]王飞.变革全球经济治理：新兴经济体的角色[J].学术探索，2018（10）. [16]徐秀军.中国参与全球经济治理的路径选择[J].国际问题研究，2017（6）. [17]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.自由市场的坠落[M].李俊平，译. 北京：机械工业出版社，2010. [18]张发林.共识与争论——宏观审慎性全球金融治理评析[J].太平洋学报，2019（2）. [19]张发林.全球金融治理体系演进：美国霸权与中国方案[J]. 国际政治研究，2018（4）. [20]朱旭.全球治理变革与中国的角色[J].当代世界与社会主义，2018（3）. [21]张瑜，朱衣豪.短期跨境资本流入、资产价格与系统性金融风险[J].世界经济与政治论坛，2020（3）. [22]David A Lake. Economic Openness and Great Power Competition： Lessons for China and the United States[EB/OL].https：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id=3171196. [23] M Billio et al. Econometric Measures of Connectedness and Systemic Risk in the Finance and Insurance Sectors[J]. Journal of Financial Economics， 2012（3）. [24]Robert Kagan. The New German Question-What Happens When Europe Comes Apart？[J]. 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