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关于中国“大学章程”拟定存在的问题

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都基辉　孙丹妮

〔摘要〕大学章程是一所大学的“宪法”，是一校之内具备最高效力的规则。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下简称“《纲要》”）颁布以来，尤其是2011年教育部制定了《高等学校章程制定暂行办法》以来，大学章程建设便成为了建设中国特色现代大学的重点内容之一。尽管近年来不少高校在章程拟定方面取得了一定的成果，但学生作为高等学校的构成主体之一，其权利缺乏足够重视的问题依然突出，尤其是受传统教育思维和高校管理现状等诸多因素的影响，有关学生参与学校事务及学生权益保护的章程条款不能得到应有的制定与贯彻。从学生权利在大学章程中的主要体现方面、以及国内外大学章程对此的具体规定等方面出发，结合对中国大学当前普遍存在问题的原因分析，希望探索出中国未来大学章程拟定中能够突显学生权利的路径与方法。

〔关键词〕大学章程；学生权利；学生参与；大学治理

〔中图分类号〕 G64 〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕1008-2689（2014）06-0109-05

2013年，教育部核准了《高等学校章程制定暂行办法》颁布实施以来首批共六所大学的章程文本，这无疑是中国特色现代大学发展史上具有里程碑意义的事件。然而，透过体系庞大的章程文本，我们却难发现对于大学中几乎是占数量最多构成主体的学生所赋予的足够关注，这种现代大学制度建设的不完善与中国高校近年来取得的教育科研方面的成就之间是极不协调的。《纲要》指出，“要以学生为主体，以教師为主导，充分发挥学生的主动性，把促进学生健康成长作为学校一切工作的出发点和落脚点”[1]。2014年10月召开的党的十八届四中全会，是我们党第一次以“依法治国”为主题召开的全会，全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范。”作为大学的“宪法”，在章程建设中合理体现学生的权利保障，给予学生更多参与学校事务管理的权利，不仅是每一份大学章程的规定内容和建设中国特色现代大学的应有之义，也是在高校落实“依法治国”的必然要求。

一、大学章程中规定学生权利的

必要性和法理依据

中国大学承担的职能主要有三项：培养专门人才、发展科学与服务社会[2]。自大学产生之初，无论在国内还是国外，培养时代的建设者都是大学的基本职能。伴随着三十多年的改革开放，中国高等教育水平有了举世瞩目的提升，人民教师的地位也明显提高，然而学生作为受教育的对象，其权利却并没有得到足够的重视。“高校学生既是高等教育的产品，同时又是高等教育服务的对象。学生在高校中的双重属性决定了高校学生不是一种以物的形式存在的产品，而是一种能动的、对高等教育本身具有巨大反作用的活的存在”[1]。因此，大学的发展，不能够仅仅依靠大学的管理水平与学术水准，学生权利如何得到保障，对大学的发展，也至关重要。

首先，学生权利的良好保障是加强和提升大学管理水平的重要因素。学生权利是否得到良好的保障不仅仅是判断一所大学师生关系是否和谐的标准，也是大学管理是否科学、规范的标志。从《教育法》和《高等教育法》中更多强调学生对学校管理的服从，而缺乏对学生参与学校事务的规定的情况来看，如果每所大学都仅仅依靠这寥寥数语，而在学校管理工作中忽视了学校中人群占比几乎是最大的群体的参与作用，那么何谈建设中国特色现代大学。

其次，学生权利的良好保障对于维护大学的学术权威具有重大意义。《纲要》明确指出：“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政管理化模式。”学术权威犹如一所大学的灵魂，如果学术权威逐渐被学术权力所代替，那么大学就失去了它的本来意义。面对当前大学的学术研究可能来自方方面面的诸多压力和不利因素，充分发挥学生的权利意识与学术人格的养成，对于大学学术规范、学术评价以及学术资源的配置都能起到监督和保障的作用，从而维护学术权威。

再次，学生权利的良好保障是学校“以人为本”教育办学理念的直接体现。既然大学担负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等多方面的崇高使命，学校的建设发展，必须遵循高等教育发展规律，规范办学行为，加强内涵建设。其中最重要的，就是要把“以人为本”的治学理念视为大学发展的立足之基、力量之源。而作为学校中“人”的重要组成部分的学生，其权利应当得到充分重视。

新中国成立后，先后制定和颁布的法律，如《宪法》、《教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》等都对学生享有的权利作出了规定。特别是《高等教育法》第六章对高等学校学生享有的权利进行了规定，主要包括参加教育活动、使用教学设备、获取奖学金、获取学位、勤工助学、组建团体及其他权利。然而纵观国家法律层面的文字表述，有关学生权利的具体规定往往概括而模糊，且伴随着不少服从性的义务规定。当然，因为法律法规的普适性，其丧失具体性亦是必然，立法者与管理者显然不愿意看到大学“千校一面”的情况发生。那么，作为一所学校自主设立的章程，其效力虽局限于一校却在一校内具有最高效力，且其内容必然会受到学校历史、教风学风、行业地域背景等诸多因素的影响。在大学章程的拟定过程中，如何合理的对学生权利进行规定就成了弥补法律在此方面不足、体现管理者智慧与人文关怀、推进现代大学建设进程的重要课题。

有关大学章程的法律性质问题，目前学术界主要有契约说和自治法说两种观点。契约说的观点认为大学章程应是大学举办者之间就如何举办学校经过协商所达成的一致文件，是所有举办者共同意思的表示；笔者更倾向采纳的自治法说，其观点则认为，大学章程来自于国家赋予大学的自治立法权，是规范大学组织及其活动的自治法，大学的教育教学和管理都必须以章程为依据，其他校内规章制度都不得与大学章程相抵触，大学内所有成员都必须遵守章程的规定，将章程看做是学校层面的“宪法”。大学章程之所以有自治法的性质，理由有三：第一，大学章程作为一种行为规范，并非由国家立法机关制定，而是由大学举办者或管理者依法自行制定；第二，大学章程是一种没有国家强制力保证实施的行为规范；第三，大学章程其效力及于大学组成人员，没有普遍的约束力。

按照自治法说的观点，既然大学章程有着类似“宪法”的性质，那么我们参考一国的制宪过程不难得出一个结论，那就是大学章程的制定主体应当天然的包含了构成大学的学生，且由于学生在大学中所占数量庞大及其特殊地位，其权利在章程中得到应有的重视与合理体现，确是法理情理所共同要求的。

二、中外大学章程中有关学生

权利内容的比较

国外大学章程受民族文化、法系传统、经济背景及政治体制不同影响而存在着较大差异，通过对高等教育发达国家和地区的部分大学章程进行梳理，有关学生权利的规定具备以下三个突出特点：

第一，学生权利、义务及奖惩规定较为详细。举一例说明，在澳大利亚莫道克大学的大学章程第二十三条款中，涉及哪些活动可构成学生的不当行为的问题时，其章程文本列举了包括伪造学历及研究成果、不服从监考人员指示、故意破坏学校的教学科研秩序等共15种不当行为。这些关于不当行为的明确规定为大学对学生的管理提供了具体且令人信服的依据，用以准确判断学生的行为是否适当。与此同时，正因为有了如此详尽的规定，也避免了章程规定以外的行为被主观草率的纳入“不当行为”之中，从而减少大学管理者与学生之间的争议，保护了学生权利。

第二，学生具有明确的参与大学管理的权利。在剑桥大学章程规定中，校务理事会是剑桥大学的主要行政机构和政策制定机构。在章程第四章第二条“校务理事会应由名誉校长、校长、十九名推选出的成员和四名任命的成员构成”中，明确指出三名剑桥大学学生是上述校务理事会的组成人员。此外，剑桥大学学部总委员会的组成人员中，章程规定也应有从本校学生中选举而产生的两名成员，其中本科生、研究生各一人。可见，国外大学中无论是对大学的管理还是对于学术的监督，学生都可依据大学章程行使职责，发挥应有的作用。

第三，救济渠道完善。通说认为权利保护的救济渠道有三种，分别是申诉、调解和诉讼，从大学的特点来看，应着重建立和发展申诉制度以及调解制度，尽量将矛盾化解在大学内部，而不交由法院进行裁判。国外大学诸如加拿大皇后大学为解决学校与学生之间有关权利义务的矛盾，设立了争端顾问和上诉委员会等机构。在此机制下，一旦学生对于学校的惩罚措施有争议，可向评议院及其常设委员会的委员呈递申诉报告，得到争端顾问的提名后将争议交至上诉委员会在特定期限内向学生提出结果和方案，学生如不满意可得二次上诉。一如法院判决的两审终审制，给予学生类似的救济途径无疑是学生权利的重要保障，同时也是提升大学管理公信力，树立大学管理者权威的重要手段。

相比国外的大学章程，国内的大学章程受国内环境以及大陆法系成文法传统的影响，其结构框架较为近似，几乎从现行的所有大学章程中，都可以找到专门的“学生”一章或是一节，专门规定学生的权利与义务。但是，与大学章程中有关大学组织管理体制的规定条例数繁多相比，规定学生权利的条例数可以说反差巨大，我们選取了八所高校进行此方面的研究，这些学校中既有综合类高校、也有行业特色高校，可以说，这八所学校的章程制定水准在中国现行的大学章程中具有一定的代表性，详见下表。

对比上述八所大学有关学生权利的条款，其章节所处位置及行文顺序颇为类似，其规定的大学学生权利主要包括了接受教育、参加素质拓展、社会实践及勤工助学、获得学位学历、获得奖助学金等方面，规定较为概括和抽象。在学生参与大学管理方面，人民大学章程规定学生享有陈述、申辩等权利，东南大学建立学生听证、申诉等权利保护机制且学生会和研究生会可推选代表列席与学生有关的学校会议，吉林大学、山东大学规定学生享有向学校和教育主管行政部门级司法部门提出异议、申诉和诉讼的权利；同济大学设立学生申诉处理机构受理学生申诉。然而，上述规定最多只占据章程条文中不过短短一两行，再无具体的解释与可行性的延伸。

三、中国大学章程中学生权利规定

不完善的现状归纳及原因分析

通过前一部分的比较，我们归纳出中国大学章程中学生权利规定不明确的几个方面如下：

1.未规定学生参与制定章程、监督章程实施的权利。高校并非立法机关，本无权设立任何法律法规，但是根据中国法律的授权，高校可得设立章程这样的类似于“学校宪法”的规范性文件。纵观世界各国的宪法设立情况进行比较，一国的宪法无不体现了人民的权利，其内容的制定与修订程序都与人民的权利和参与息息相关。而作为“学校宪法”的大学章程，在设立的程序上并没有规定属于大学“人民”的学生的参与权。而章程制定的一般程序是由学校党委组建专门的起草委员会起草章程，最终由党委或教职工代表大会决议通过[4]。不仅如此，在大学章程的实施过程中，也缺乏学生监督的具体规定，诸如章程的修订程序的发起等方面，中国现有大学章程并没有给出相关的可行路径。

2.参与学校治理的权利规定不健全。大学就是一个小型的社会，大学的行政管理，大到学校的发展规划、学科布局、国际交流，小到宿舍管理、食堂安全、医疗保障，几乎每一部分都与学生的利益直接相关。如果说国内部分大学的章程规定学生代表可以列席校级的办公会等重要会议是一种进步的话，我们也要看到，进步远远不够，学生也仅仅具有建言献策的权利，并无实际的决定参与权。对大学的学术管理来说，学生也应当被赋予一定的学术事务决策权，例如北京大学学术委员会的人员构成要求有学生委员，通过学生代表的决策，维护学术权威、抵御学术造假和腐败，对一所大学的健康发展无疑具有积极意义。例如，2012年9月，湖北工大的石元伍教授在国际红点设计大赛中荣获至尊奖的作品系抄袭09届毕业生胡素美作品一案，经媒体介入后，学校教师才做出说明和道歉。由于校方出面干预，学生胡素美并没有维权。如果学校的学术委员会能够有学生席位，提前在校内发现问题，相信不至于发展到作品申奖后才曝光抄袭的地步，学生的权利也能够得到更好的保障。

3.未规定学生受到学校处分时及学校、教职工侵犯其人身、财产等合法权益时的有效救济途径。中国《普通高等学校学生管理规定》第六十条有如下规定：中国高校成立学生申诉处理委员会，当学生对取消入学资格、勒令退学或者违规、违纪处分等涉及自身利益的处分不满进行申诉时，应当受理。该委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。这一规定显然是合理的、正确的，再翻看中国现有的高校章程无不是笼统的赋予学生或听证或申诉抑或提起诉讼的权利，学生权益保护机制也不过是一笔带过，而在校园实践中真正需要的如申诉机构的成立与运行、听证的具体程序、申诉委员会的构成与职责等却无明确规定，现有高校章程对于实践的指导作用可以说微乎其微。在近日媒体曝光的厦门大学教授性骚扰女学生事件中，受害女学生曾尝试向系里和学校投诉，却因没有明确的受理部门而未果，直至其受到多次侵害并最终选择向媒体曝光这一持续恶行。又如刘燕文诉北京大学未授予博士学位一案、中央民族大学撤销开除作弊学生一案等著名的教育类行政诉讼案例，如果相关高校校内能够有规范的申诉程序和机构，学生能够在校内维护自身权益，可以避免最终对薄公堂。这些案例的出现，恰恰反映出寻求救济的渠道不畅和部门间的推诿，以及背后的深层次根源，即：高校在学生权益保护方面的无力。

冰冻三尺非一日之寒，造成这种状态长期存在的原因是多方面的，通过回顾中国教育的发展史，结合对学校、学生观念的思考，笔者认为原因主要有三点：第一，大学章程上位法规定的影响。综观中国现行《教育法》、《高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》中的规定，其对学校和教师的规定内容相对较多，而对学生权利的规定则模糊而稀少，《暂行办法》中对于大学章程核准程序要求经教代会讨论，而未提及学生在此方面的作用。可以说，上位法规定中的模糊是学生权利被忽视的重要原因。上位法规定的模糊一定程度上是对现有矛盾的回避。而这一回避带来的是在处理实际问题时的困难，例如对于近年来出现的学生自杀，或者学生由于身体素质原因出现的意外情况，学校与学生双方缺少必要的责任划分，各自维权边界不明。第二，教育观念的滞后。中国大学植根于中华民族传统文化的体系内，几千年来沉淀的教育体制或者说学校文化中，学生更多的是被要求服从，这本身就先天的使得学生处于一种相对被动的地位。从另一个角度来说，对学生权利的重视不足，不仅仅是当前中国大学章程制定中存在的问题，也是中国教育几千年来所一直存在的问题。“一日为师，终生为父”、“师道尊严”等传统正是这种观念的一个缩影；第三，高校行政化程度高阻碍学生权利发展。高度行政化导致行政权力侵占学术资源，所带来的是教学资源分配不均，一定程度上侵害了学生的受教育权；行政思维主导高校发展，各部门为了获得更好的政绩可能采取造假或是短期行为，侵害学生切身利益；行政部门机构膨胀，高校中各类非教学科研类岗位迅速增加，部分大学行政后勤类人员甚至超过一线教师，行政权力有扩大之势。上述这些现象都会直接或间接的导致学生权利的弱化。第四，学生主体意识的缺失。虽然学生从数量上讲往往是一所大学中最庞大的群体，但是这个群体往往更多的依附于学校的教师和管理者，学生认为从教师那里获取知识，从校方获取各种荣誉、奖金及实习机会是他们学生时光中最重要的任务与使命，从而将自己定位于索取者的位置。这种看似理所应当的听从，带来的是学生参与大学教育与管理的权利的缺失。第五，学校对学生的法制教育不足。近年来，越来越多的大学意识到通识教育对于高等教育人才培养的重要意义，纷纷在课程设置上增加了自然科学与人文社科及艺术类专业的比重，虽然不少学校有法律相关的选修课程，然而却少有学校将培养学生的法治精神作为其中的一项重要内容。十八届四中全会强调依法治国，而缺乏了法制精神的大学生在校期间都尚不能合理正确的使用和维护自身合法权益，将来步入社会面对更复杂环境之时又何以自护。

四、關于中国大学章程拟定中突显

学生权利途径与方法的思考

笔者认为，要使学生权利在大学章程的建设工作中得以合理突显，彰显学生的主体性应放在该项工作的重要位置。结合中国大学章程的基本宗旨，通过借鉴国外知名大学的章程制定现状，紧密联系中国当前国情及教育工作实际情况，笔者从大学章程形成及实施、监督机制、章程规定学校治理结构中学生权利比重、章程中有关学生权利的文本表述三方面出发对此问题展开阐述。

（一）大学章程形成及实施、监督机制

通过对国内大学情况的了解，目前，中国大学章程的制定主体一般都是大学的管理层以及教师群体，而学生作为学校之中占比极大的重要主体，并未被纳入一校章程的制定主体之中。而反观国外的做法，诸如法国的《高等教育指导法》明确规定：大学章程须由理事会成员三分之二多数通过，而理事会的组成人员中必须包括了一定数量的学生代表[5]。因此，合理的大学章程形成机制应当为，可仍然由学校管理层成立专门的大学章程起草机构，代表学校利益行使起草的权利，通过研究等工作形成具体章程草案。草案完成后，需面向社会，尤其是本校师生公开征集意见。根据意见的反馈情况，起草机构对章程草案进行修改后提交学校党委会等对章程进行审议，再由大学校长提交教职工代表大会审议并通过，并报教育行政主管部门备案。值得注意的是，在起草机构中，必须包含一定数量的学生代表，让学生能够全程参与章程的制定过程，充分表达其合理的利益诉求。

在章程的后续实施过程中，同样应该赋予学生监督实施、启动修订程序等方面的权利。在此方面应该不断探究与加强程序设计，使得经由学生参与制定并监督实施的大学章程既具有稳定性与权威性，又能与时俱进，不断适应广大教职工师生的切实需求和学校发展的宏观大局。

（二）章程规定学校治理结构中学生权利比重

从根本上讲，大学的治理过程就是一校的利益相关者参与学校各项决策的过程。因此，如何安排大学治理的决策权就成了大学治理模式的核心问题。大学章程正是大学治理的基础所在，其直接规定了决策权的分配以及相关制度。知晓了这一点，也就不难理解为什么中国现行的多数大学章程中，有关学校组织结构和管理体制的章节占据了最主要的部分。但是，章程本应规定的是一种全面的，联系学校管理层、教职工和学生各方利益的相互关系。虽然中国公立大学目前正在努力构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”为特征的中国特色现代大学制度，但一条指导思想并不能掩盖学生权利被弱化的事实。

虽然国外大学的治理模式并不适合照搬到中国，但是本着取其精华的宗旨，类似于牛津大学的学生占据三个出席校政务会议名额、康奈尔大学董事成员必须有两名大学生等做法，却值得我们的大学思考和学习，因这些章程之规定为学生参与学校管理提供了合理途径与制度保障。在此方面，诸如中国政法大学等高校已经进行了实际的、有意义的尝试，其学生代表可以直接列席校长办公会等先进做法，也值得在越来越多的大学中推广。然而，形式已经具备，关键是看实际效果如何，从这些学校的章程规定中，我们依然难以找到规定学生直接参与学校管理的实际权利的有关规定，这也从一个方面导致了学生虽可列席却无权左右决定的尴尬局面。

由此，笔者认为，大学章程应当明确且具体可行的规定学生有参与学校行政管理、学术事务管理且监督学校各项工作的权利。其形式可以是作为有权代表参加学校党委会、办公会等重要会议，也可以是以提案的方式提交学校管理层并寻求合理答复。对于一些特殊的监督工作，还可以通过向学校有关部门举报的形式，但应注意保护学生的隐私与切身权益。

除了在章程中保障学生直接参与学校管理的实际权利外，明确学生组织的性质和地位也十分重要。当前存在于中国大学的主要学生组织无外乎学生会和研究生会，通過对北京各高校的学代会、研代会的情况比较来看，其作用除了通过选举等形式进行组织延续，更重要的就是在学生中搜集提案，而后将之提交学校各职能部处解决。然而，提案往往仅具有建议和督促的作用，并没有像学校管理层一样的约束力与权威性。究其原因，笔者认为章程中对学生组织性质和地位的简单规定占据主要因素。

笔者的建议是在章程中更加详尽的写明学生组织在学校管理中的作用，给予其更多的监督权力和正确引导，使得学生代表的提案由单纯的“建言献策”变为具有约束力与强制力的文件。适当扩大学生组织在学术、就业、住宿、餐饮、日常维权等各方面的权利，并建议通过学校章程与学生组织的章程共同将之固化到学校的日常运行中。

（三）章程中有关学生权利的文本表述

通过中国大学现有的为数不多的章程文本来看，其框架体系无外乎包括了序言、总则、学校功能、教育形式、管理及运行机制、教职工、学生、校友和经费财务等章节的有机结合。以笔者的观点来看，从尊重和彰显学生权利的角度来看，有关学生的章节应当在大学章程中占有更加重要的地位。

我们反观国外尤其是英美国家的大学章程，其中对学生的权利与义务都进行了重点的规定，与之相关的条款有些甚达几十页之多。不仅如此，这些规定还十分详细，有关学生的奖惩标准、救济措施等的可行性参考标准，也值得我们的教育工作者反思和学习。因此，更加合理与准确的在章程中体现学生权利，并完善现阶段几乎是空白状态的学生权利实现机制与救济途径，建立起一套有效的章程运行机制，健全一批与之相配合协调的规章制度才是当务之急。

五、结语

大学章程，是中国特色现代大学制度的关键组成部分。一部好的大学章程，可以为一所大学的可持续发展与壮大提供坚强保障并输送源源不断的力量。中国大学种类繁多，各校传统与特色不同，大学章程在避免“千校一面”窘境出现的同时，也要反映大学自身的发展规律，切实重视学生权利的合理赋予与表达，从办学目标、运行管理机制和具体制度办法等不同层面满足学生的需求。作为大学中极为重要的组成部分，学生的作用对于推进大学章程建设必然十分重要。我们也应期待着，大学生在此项工作中发挥出越来越重要的作用，促进自己与大学的同呼吸、共命运，同成长、共进步。

〔参考文献〕

[1] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）[EB/OL].[2014-03-02].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/

business/htmlfiles/moe/s4693/201008/xxgk_93785.html.

[2] 魏海婴，汪雅霜.三大职能考量下的我国大学教育[J].煤炭高等教育，2010，（5）.

[3] 牛维麟，现代大学章程与大学管理[J].中国高等教育，2007，（1）.

[4] 湛中乐，高俊杰.大学章程：现代大学法人治理的制度保障[J].国家教育行政学院学报，2011（11）：15-22.

[5] 湛中乐，谢珂珺.大学章程制定主体及其相关问题探究[J].高校教育管理，2011（5）：1-7.

（责任编辑：柯平）

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