| 标题 | 近年来权力监督与制约研究述评 |
| 范文 | 赵连稳+冯婷婷 〔摘要〕 对权力的监督与制约一直是执政党建设的核心问题之一，近年来，关于权力监督与制约问题成为国内学术界研究的一个热点。学者们从政治学、法学、社会学、管理学、党建等多学科、多角度，围绕为什么进行权力监督与制约、怎样进行权力监督与制约、目前权力监督与制约存在哪些问题、如何进一步加强权力监督与制约等问题，进行了广泛而深入的探讨，取得了较为丰硕的成果。 〔关键词〕 权力；监督；制约；述评 〔中图分类号〕D6〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2017）01-0087-06 在中國，“监督”一词由来已久，最早出现于东汉，《周礼·地官·乡师》云：“大丧用役，则帅其民而至，遂治之。”东汉郑玄注：“治谓监督其事。”唐贾公彦疏：“云‘治谓监督者，谓监当督察其事”。正史中最早出现在《后汉书》，“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也。”[1]本义是从旁察看、监察、监视、督促、少犯错误的意思，并沿用至今，实际上就是一种权力监督与制约。现阶段，所谓“权力监督与制约”就是对各级党政军机关、事业单位，各人民团体、国有企业，各级领导干部权力运行过程进行的监督与制约。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家工作全局的高度，对加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，完善中国特色社会主义权力监督与制约提出了一系列新观点、新论断和新要求，由此形成了一整套更加科学系统、务实有效的权力监督与制约体系。近年来，围绕权力监督与制约的相关问题，学术界开展了热烈的讨论，取得了很多成果，这些研究， 大致可分为基础理论与实践探索两部分。 一、 为什么进行权力监督与制约 近年来，学术界就有关权力监督与制约的必要性问题阐述了各自的看法，认为既有理论根据，又有现实需要。 第一，权力监督与制约的理论根据。 法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方休止。” [2]腐败是腐蚀剂，严重侵蚀党、国家和社会肌体，阻碍社会正常发展，所以必须对权力进行监督与制约。马克思和恩格斯指出，一切公职人员必须在公众监督之下进行工作，这样，才能可靠地防止人们去追求升官发财和追求自己的特殊利益。由此近代权力监督与制约理论应运而生。回顾中国共产党执政的历史，权力监督与制约问题一直受到高度重视并贯穿始终。1956年在党的八大上 ， 邓小平同志反复阐明共产党要接受监督的问题，在社会主义条件下对权力“有监督比没有监督好”。[3] 许文认为，加强权力运行制约和监督是避免权力异化的关键手段、是提高党的执政能力的要求、是社会主义民主政治的体现。[4] 第二，权力监督与制约的现实需要。 董世明认为，加强权力监督和制约，坚决反对腐败，是必须抓好的“重大政治任务”。[5]王纪臣、郭文亮认为，鉴于党风廉政建设和反腐败斗争形势的严峻性和复杂性，必须强化权力监督，“加大惩治腐败力度，更加科学有效地防治腐败。”[6] 党内监督是中国特色权力监督与制约体系至关重要的形式，对防止腐败具有举足轻重的作用。邵景均认为，对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。这是我们党历史经验的深刻总结，也是现实中党的建设和发展的必然要求。相比之下，党内监督比社会监督更重要，更能够及时发现问题、解决问题，因而更值得全党的高度重视。[7]志言认为，强化党内监督是全面从严治党的必然要求，能够增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。[8]倪岳峰认为，加强党内监督，是从严管党治党的内在要求，为此要厚植党的执政基础，深入正风反腐，永葆党的先进性和纯洁性。[9]巡视监督是党内监督的重要组成部分，张智、胡浩认为，在腐败现象多发、滋生腐败的土壤依然存在的背景下，巡视自然成为“从严治党、维护党纪的重要手段”和“反腐的‘利剑”。[10]曹雪松认为，强化党内监督是加强党的建设、巩固党的执政地位的关键举措。[11] 权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。由此可见，权力监督与制约是反腐倡廉、全面从严治党的必然要求，是权力正确行使的保障。 二、 怎样进行权力监督与制约 莫伸手，伸手必被捉，党和人民在监督，万目睽睽难逃脱。1945年，毛泽东在回答民主人士黄炎培如何跳出历史周期律的问题时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[12]“让人民来监督政府”就是让人民监督政府的权力是否正确行使。 首先，随着权力监督与制约理论和实践的丰富，有关权力监督与制约的途径也逐渐增多。 董世明认为，要运用好巡视这把反腐“利剑”，明确巡视任务，完善巡视制度，严肃追究责任；强化权力公开，“让权力在阳光下运行”，开展多种形式的权力监督工作，包括群众监督、舆论监督、党的监督、人大监督、法律监督、行政监督和审计监督；要反对特权思想，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，提高制度的执行力。[5]王纪臣、郭文亮认为，任何权力都必须接受严格监督，监督的方式有群众监督、制度监督和法律监督。与毛泽东倚重群众运动的方式，不断发动各种政治运动监督各级领导人，以避免党和国家的权力变质变修的途径不同，习近平总书记则通过大力开展反腐败斗争，逐步改革完善各种制度监督，以防止权力腐败与滥用，实现依规治党和依法治国。[6]谭鹏认为，对权力的运行过程进行全方位的监控和监督，必须公开亮权：建设全面公开的权力运行机制；从严管权：增强纪检监察机构的功能作用；技术督权：运用网络平台，让腐败无处遁形。[13]郑曙村认为，要使权力运行公开，要加强党内监督、人大和政协监督，要加强法律监督，要支持社会舆论监督。[14] 其次，关于如何开展党内监督。 邵景均认为，强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制；完善监督制度，做好监督体系顶层设计；整合问责制度，健全问责机制；强化巡视监督，推动巡视向纵深发展；用好批评和自我批评这个武器，让批评和自我批评成为每个党员、干部的必修课；抓住“关键少数”，破解一把手监督难题；努力建设一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍。[7]志言认为，要探索强化党内监督有效途径，建章立制是强化党内监督的基础，依规治党，就要进一步完善党内监督制度，做好监督体系顶层设计；巡视是党内监督的战略性制度安排；让批评和自我批评成为每个党员、干部的必修课；关键是抓住领导干部这个“关键少数”。[8]邵景均和志言均认为党内监督要从完善监督制度、注重顶层设计、批评和自我批评、抓住关键少数和做好巡视工作等方面进行。倪岳峰认为，加强党内监督，必须严肃党内政治生活，全面净化党内政治生态，深化政治巡视，发挥监督利剑作用，畅通群众监督渠道，强化监督执纪问责。[9]曹雪松则从国家治理的视角论述进行党内监督问题，他认为，在党内监督路径上，强调作风建设的契入与国家治理的协同，注重以作风建设契入腐败治理，腐败治理与国家治理的协同。[11] 再次，关于怎么进行民主监督。 王俊淇认为有三条，即树立主动接受群众监督意识、创造便于群众监督权力运行条件、维护和保障人民群众根本利益。[15]赵连稳认为，民主监督途径，一要加强制度建设，因为民主监督是一种柔性监督，不具有刚性约束力。因此，如果没有制度作保障，很难收到应有的实效。针对目前民主监督的现状，需要对民主监督的主体、内容、形式、程序等作出明確规定，以减少操作中的随意性。二要完善民主监督机制，民主监督缺乏运行机制，同样难以收到应有的实效。三要和其他监督形式形成合力，既然民主监督是中国监督体系的重要组成部分，那么民主监督就应该和其他形式的监督有机结合，以增强民主监督实效。[16]张颖、杨爱珍认为，民主党派监督的途径，一是参与公共决策过程，提建议、作批评，“大家围绕中国共产党作风建设方面存在的重点问题， 多向我们反映群众呼声，多提切实可行的意见和建议”。二是民主监督制度化，健全建言献策小组、健全决策咨询制度、民主党派直接向中共中央提建议制度等等。[17] 三、 目前权力监督与制约存在的问题 学者们认为，党的十八大以来权力监督与制约的理论建设和实践探索，有效推动了中国特色社会主义民主政治的发展，但是仍然存在一些问题。 一是监督与制约的意识不强。 表现在接受监督与制约和主动监督与制约的意识都有待增强。马勇霞认为，在被监督对象方面，有的党员干部将上级监督看作对自己不信任，将纪律监督看作跟自己过不去，将下级或群众监督看作是吹毛求疵；有的认为监督束缚手脚，妨碍经济发展，影响工作效率；有的干扰、排斥监督，袒护纵容违纪违法行为，甚至打击报复提意见者。在监督主体方面，好人主义盛行、怕得罪人；党员的民主权利保障不充分，监督主体游离于决策权、执行权运作之外，监督针对性不强。[18]陈彦霏认为，权力监督意识缺少理性自觉，对一些权力行使者来说，错误地认为权力就是权威，权力受到掣肘就意味着权威下降；别人监督自己，就是有意拆台，从而在内心里抵制、反对和抗拒监督。就权力监督主体而言，有的领导班子成员过多顾忌监督后果，怕遭非议、怕得罪人，索性睁一只眼闭一只眼，缺少监督权力的内在自觉。[19]陈平认为，从中国的监督现状看，上级监督时隐时现，或出于亲疏关系放弃监督，或碍于情面不愿监督，或确保选票不敢监督，或怕受牵连回避监督；同级监督软弱无力，互保平安，一团和气，监督部门受到双重领导，职位升迁、物质待遇以及奖惩都受到相关部门牵制， 无法保证自身独立性，监督主体受制于监督客体，使监督职能处于进退两难的困境；下级监督形同虚设， 有些人为了取悦上级而放弃原则，有些人明知不对也因怕招非议和报复而保持沉默、 避而远之。[20] 二是监督与制约的制度有待健全完善。 制度是根本、是遵循，忽视制度建设，权力监督与制约将无从谈起。许文认为，权力监督制度需要完善，制度中的障碍及漏洞较多，有“牛栏关猫”现象存在，使得对权力的监督管理作用不能完全发挥。[4]郝宇青认为，问责制度的实践很大程度上还停留在“条例”的层面， 仍然存在较大的弹性和空间， 再加上一些自视为特殊党员的领导干部，缺乏责任意识、大局意识、 担当意识，从而使得问责条例的执行力不强。他还认为，在党内监督的制度设计上，还存在着一些漏洞。譬如，在监督的主体方面，过于强调自我监督，而忽视了异体监督；在监督的渠道方面，过于强调组织监督，而忽视了社会监督、媒体监督；在监督的方式方面，过于强调道德修养的提高，而忽视了制度、规则的约束，等等。还有，权力清单制度也不健全，郝宇青认为，在中国， 权力清单不仅仅是政府的事情， 也是党的事情。在全面深化改革的过程中， 必须进一步健全党的权力清单制度。[21]这些情况的存在，在一定程度上导致了监督流于形式，从而使得监督的效果大打折扣。 三是监督与制约的合力机制尚未形成。 机制是保障，各种形式的监督与制约如果形成不了合力机制，权力监督与制约的效果就会大打折扣。张淑瑛认为，中国的权力监督与制约体系结构松散，各监督主体分别独立行使监督权，缺乏统一、具体的统领机构对监督权力进行整合和联动；同时存在合作机制不够健全，双（多）边协调尚未建立的问题，且各监督形式的侧重点不同，监督体系也尚未就整个监督流程作出整体的设计，事前、事中、事后三个监督阶段之间尚未有效衔接起来。[22].马勇霞认为，上级党组织对下级党组织的监督，特别是上级党委对下级党委一把手的监督，民主生活会的批评和自我批评，同级监督，下级党组织对上级党组织的监督等这些监督形式，与群众监督、司法监督、舆论监督等协调性不够，监督主体各自为战、单打独斗、力量发散现象仍然存在。[18]陈彦霏认为，主要是党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督力量缺少沟通互动，尚未形成合力。监督权分布在不同机构和部门，各自为战、各行其是，且以内部监督为主，大大弱化了监督权的制约功能和整体效力。[19] 四是监督与制约信息不对称。 权力主体的活动信息公开程度，一定程度上影响着权力监督与制约的程度。许文认为，权力运行中的公开透明程度不够，容易出现暗箱操作及“潜规则”的情况。[4]马勇霞认为，监督主体不能充分掌握被监督对象的相关情况，党员干部的行为，特别是个人生活圈、社交圈的行为知情范围有限，隐秘性强，加之被监督对象规避监督，使得监督难以到位。对各类监督的信息收集、运用、反馈的渠道不畅，监督资源没有充分利用，也影响广大人民群众参与监督的热情。[18] 五是存在监督与制约的盲区。 一些不好监督与制约的重点领域始终存在，成为无人管无人问的监督盲区。马勇霞认为，对一把手、“关键少数”的监督，长期以来存在“太远、太晚、太轻、太虚”的问题，对重点环节和部位权力行使监督的途径和方法不到位，存在一些“真空地带”，如基层发生在人民群众身边的“蝇贪”、“小官大贪”等，危害性很大。[18]陈彦霏认为，对决策过程及实施的监督就还没有引起相关方面的重视。完整的监督，应该是监督主体对监督客体进行事前、事中和事后全环节介入，若全部的注意力倾注于事后追惩，就是监督功能上的缺陷。当前，决策失误的事例屡见报端，造成的损失触目惊心，但往往无人负责，监督体制对此亦显得无能为力。[19] 四、 进一步加强权力监督与制约的对策建议 上述权力监督与制约存在的问题，如果解决得不好，就会影响健全权力运行监督与制约体系，达不到“让权力在阳光下运行”的目的。因此如何加強权力监督与制约问题，学者们也是各抒自见。 第一，形成监督与制约合力。 实践证明，各种形式的权力监督必须有机结合起来、形成合力，才能增强监督实效。宁吉喆认为，整合监督资源，把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机结合起来，建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系，形成整体监督合力。[23]张淑瑛认为，应当在加强各个监督主体实效性基础之上，激活监督体系的整体协调机制，形成监督合力，构建一套全方位、系统化、立体化的权力监督体制机制， 从而使对权力的监督走向科学化、规范化、日常化。为此要建立监督统领机制，建立监督信息共享机制，完善权力监督保障机制。[22]刘誉泽认为，从长远来看，应当在党的统一领导下，紧紧围绕权力运行的轨迹和特性进行顶层设计，在充分厘清各监督主体职责权限、统筹考虑各监督主体的职能优势基础上，健全完善相应体制机制制度，将各监督主体衔接联系成为一个有机整体，注重构建计划阶段沟通协作机制、成果阶段信息共享机制、权力监督合力机制评估制度。[24] 第二，优化监督与制约思路。 如其沿用固有的思路苦苦追求，不如另辟蹊径，优化监督与制约思路。陈彦霏认为，针对有效监督与制约公共权力面临的诸多困难和问题，必须按系统优化的思路，对宏观社会系统、中观制度系统、微观操作系统分层实施优化改进，并促进系统与系统之间衔接协调，形成权力有限运行、制度约束有力、操作切实可行的权力监督与制约新格局。具体而言，就是在宏观层面，缩减权力支配领域，最大限度降低权力异化蜕变的可能系数；在中观层面，真正确立制度权威，建立健全权力监督体系与制衡机制；在微观层面，大胆破除操作障碍，保障监督与制约力量贯通权力行使的各领域和全过程。[19] 陈平认为，将权力关进制度的笼子， 让权力在阳光下运行，还有很长的路要走，也许以下几个方面是发展方向：继续探索党政分开的路径选择，改善权力双重运行机制，落实合理政绩考核制度；理顺人大代表身份，探索职务专职化，完善制度规定，将隐性利益显性化；将社会主义核心价值观的培育与监督氛围的营造相结合。[20] 第三，健全内部监督与制约机制。 建立健全内部监控，强化各部门对行政决策权、执行权、监督权的监督与制约，也要有相应的机制。仅就政府内部权力监督与制约而言，同样需要健全机制。宁吉喆认为，加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。要加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督，完善政府内部层级监督和专门监督，完善纠错问责机制，完善审计制度。[23] 五、 结语 近年来，学术界对于权力监督与制约问题的研究取得了丰硕成果，学者们从历史学、政治学、法学、社会学、管理学等视角进行深入探讨，精彩纷呈，值得注意的是，有的学者对部门与行业的权力监督问题也给予了关注，如针对中国高校党内权力运行制约和监督的工作思路局限、 制度创建缺陷、 制度效能有限、 体制机制障碍、 权力结构失衡等现实问题，夏静雷认为，亟需厘清高校党内权力授受关系、修正高校党内权力思维惯性和理顺高校权利与权力的关系，切实保障和贯彻落实高校党员授权主体、活动主体和监督主体地位。同时，科学配置高校党内决策权、执行权和监督权， 提升高校党内监督制度执行力、 公信力和保障力， 完善高校党内权力运行制约和监督体制机制和保障体系。[25]但目前的研究也存在一些不足，主要有：对中国权力监督与制约的实践经验研究较少，对权力监督与制约的预防机制和惩戒机制研究不足，对权力监督机制中存在的深层次问题的对策探讨的成果还不多，等等，这些问题还需要学术界同仁的共同努力。 现今，党的十八届六中全会适应新形势、新任务，对加强权力监督与制约提出了新要求。那么，如何构建决策科学、执行坚决、监督有力的党内监督体系，如何完善权力运行监督和制约机制，如何把党内监督和人民群众监督结合起来，如何改进自下而上的民主监督、发挥同级相互监督作用，如何加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，如何保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督、人民政协依章程进行民主监督、审计机关依法进行审计监督，如何发挥民主党派履行监督职能的积极性，如何增强民主监督实效，如何认真对待、自觉接受社会监督，等等，都是值得持续关注的研究课题。 〔參考文献〕 [1] 范晔.后汉书（第7卷）：荀威传[M].北京：中华书局，1965：2290. 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Scholars have carried out extensive and indepth discussions from political science， law， sociology， management science， party building and other perspectives， focusing on why and how the supervision and restriction of power are carried out， the problems in the supervision and restriction of power， how to further strengthen the supervision and restriction of power and other issues， and have achieved fruitful results. Key words： power； supervision； restriction； review |
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