标题 | 贫困地区扶贫政策执行影响因素研究 |
范文 | 冯英+杨佳玮
〔摘要〕实现公共政策目标的关键性条件在于政策的执行力,而执行力大小又受各种因素制约。文章以一典型的贫困地区河北省L村的政策执行为例,对贫困地区扶贫政策执行的影响因素进行考察。针对研究目标,将政策执行综合模型进行适度调适后提炼出“问题的可解决性、政策和制度的规制能力、政策的外部环境”三个影响执行力的关键性因素,并以此为分析框架,对河北省L村的政策执行的影响因素做实证分析。希图通过对贫困地区扶贫政策执行的影响因素进行分析,对精准扶贫政策的执行力的提升提供借鉴。 〔关键词〕扶贫政策;执行力;影响因素;L村 〔中图分类号〕〔文献标识码〕〔文章编号〕1008-2689(2017)02-0088-09 一、 问题的提出与研究框架 贫困问题是一个涉及经济发展、人口素质、社会转型等多方面的综合性问题,中国政府历来重视扶贫开发工作,十八大提出了到2020年全面建设小康社会的目标,目前贫困问题也成为构建和谐社会的瓶颈。针对此问题,中国各级政府相继出台了诸多扶贫政策,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》中明确提出实施连片贫困地区区域发展的重要任务,指出扶贫攻坚是党中央、国务院对新阶段扶贫开发形势下进行科学判断的基础上做出的重大决策,《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》中明确提出了全面建成小康社会新的目标要求,到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困[1]。 习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时,首次提出了“精准扶贫”:扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。中共中央办公厅于2013年印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》 [2],国务院机构出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》[3]、《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》[4]。精准扶贫就是要求实施精细化的扶贫方式,从扶贫机制上由主要依赖经济增长的“涓滴效应”到更加注重“靶向性”对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整[5]。以上文件对“精准扶贫”进行了规范、系统的说明:第一,精准化理念是精准扶贫思想的核心要义。扶贫工作贵在看真贫、扶真贫、真扶贫,少搞一些“盆景”,多搞一些惠及广大贫困人口的实事;第二,分批分类理念是精准扶贫思想的基础工具。 实施精准扶贫,首先要做到脱贫需求的精准识别,了解现实中被扶持区域的“真问题”,才能找到和当地发展状况相匹配的扶贫策略与扶贫产品,之后,才谈得上脱贫规划的精心设计、脱贫措施的精准提供、扶贫过程的精准管理以及扶贫效果的精细化评估。因此,首要的问题是需要“沉下去”对扶贫地区基本状况的深入考察,从而提高扶贫实效。一些地区,往往由于基础性的条件的匮乏,实现精准扶贫之路并不易走。 为了解决贫困问题,国家制定并推行相应的扶贫政策,集中财政、人力等资源来解决特困区的贫困问题。政策执行作为将政策目标和政策理想转化为政策现实的过程,在政策周期中具有至关重要的作用。但是基于以往的经验,一些扶贫政策执行后效果难尽人意,而执行效果与执行力之强弱密切相关,而执行力又是受多重因素影响的。政策的执行力即政策执行主体的行动力,而政策执行主体的行动力又是主体自身结构和政策执行客体、政策执行制度、政策执行资源、政策执行环境等因素综合作用的结果[6]。 政策执行是一个动态的过程,它是政策执行者通过执行机构、运用政策资源,采取一定的行动,将政策内容转化为现实的过程,在政策周期中具有至关重要的地位与作用。影响政策执行力的因素分析属于因果性研究,而归因聚类分析因其所涉要素的多元性及其作用机理的复杂性,一直是问题研究中的难题。针对现实中未能实现政策目标的执行力因素,许多学者从不同的角度进行了可贵的探索。论者认为,由于手段、资源等因素的影响,某步骤的欠缺或者多余、某因素发挥作用的过大或过小,会导致政策执行不到位,进而影响政策效果。政策执行模式也直接影响着政策绩效。新形势下,中国的扶贫政策应将自上而下与自下而上的执行模式结合起来,形成组合策略[7]。由于公共政策的执行,是一个政策本身、外在环境、执行机构与目标群体不断互动的过程,因此,需要尽量避免单个因素以及相互間互动而产生的消极影响,以实现政策目标以及政策价值的最优化 [8]。扶贫政策执行的过程中,不同主体间的博弈互动可能造成扶贫资金传递过程中的损耗 [9],因而会影响资金的使用效果。政策的外部环境包括贫困地区的市场化程度、信息化程度等因素。现代社会大众传媒迅速发展,并且已经成为社会正常运转的一个不可或缺的因素,为此,媒体应该充分发挥其宣传引导、沟通反馈、监督的作用 [10]。上述对扶贫政策执行力影响因素的探讨不无启发意义,但聚焦到某一特定区域可以发现,普遍性证成结论是问题性质、制度规制能力及外部环境三大方面作为基本条件,是影响政策执行的关键性要素,也是理论考察中最基本的考量因素。为此,笔者进一步做出的研究是,将政策执行综合模型化繁为简,进行适度调适后提炼出“问题的可解决性、政策和制度的规制能力、政策的外部环境”三大影响执行力的关键性因素,并以此为分析框架对河北省L村的政策执行的影响因素做出系统性解释。 个案研究是社会科学中最为常见的研究方法之一。笔者基于对典型贫困地区河北省L村的全方位考察,从中发现影响扶贫政策执行力的关键性问题,从而对扶贫政策的精准实施提供个案启示。L村地处冀晋交界的太行深山区,是国家重点扶持的燕山—太行山集中连片特困区的特困村,2012年L村人均可支配收入1045元,属于特困村。习近平总书记于2012年12月视察当地,因而备受各级政府、媒体的关注,故此研究其扶贫政策的执行状况具有很强的代表性。笔者分别于 2013年5月、6月及2014年4月间,三次到河北省L村进行了实地调研,之后又通过电话等方式做了不定期的回访。文中的事实描述部分均基于此。 20世纪70年代以后,公共政策学者从不同的视角来研究影响政策执行的因素,形成了不同的政策执行模型。T.史密斯提出了政策执行过程模型,他认为政策执行过程中所涉及的重大因素有四方面:一是理想化的政策,二是執行机构,三是目标群体,四是环境因素[11] 。范米特和范霍恩提出了政策执行系统模型[12],他们认为在政策执行过程中存在六大因素,其互动状况会影响政策绩效,这六大因素分别是政策目标于标准、政策资源、组织间的沟通与强制行为、执行机构的特性、政治经济和社会环境以及执行者偏好等。M.麦克劳夫林的政策执行互适模型认为政策执行是执行者和受影响者之间就目标和手段做出相互调试的一个动态平衡过程 [13]。保罗·A.萨巴蒂尔和丹尼尔·A.马兹马尼安二人提出了政策执行的综合模型[14],政策执行各个阶段的影响因素主要有三类:政策问题的可解决程度,政策本身的规制能力和政策以外的变量。 以上政策执行模型既反映了政策执行的一般特征,也体现出对不同地域特殊性的关照。基于上述诸政策执行模型中普遍指向的共性因素,并结合中国的特定情境,笔者将影响因素提炼为“问题的可解决性”、“政策和制度的规制能力”及“政策的外部环境”三个方面,并形成了“农村贫困地区扶贫政策执行的影响因素”的分析框架(图1)。资源禀赋主要体现在自然资源的可利用、可开发程度上。目标群体的内生发展动力表现为贫困人口人力资源的水平高低和贫困人口社区间的互助等方面。政策资源的充足性是指脱贫所需要的经费资源、人力资源和信息资源的充足性程度。不同层级间的执行机构的协调程度是指各层级政府与所帮扶对象之间的融洽衔接、互相配合的契合度。执行主体的专业性是指各自参与扶贫工作的经验、水平、能力、素质等禀赋条件。参与主体的多元性指政府、非政府组织、社区和个人等多元主体参与扶贫工作的格局。政策的外部环境包括政治环境与社会环境。 二、 贫困地区的主要扶贫政策及 在L村的执行效果分析 1. 贫困地区的主要扶贫政策及在L村采取的落实措施 近年来,国家、省、市、县等各级政府出台的扶贫政策较为密集。就河北省来说,国家性政策覆盖了空间布局、产业发展、公共服务、人力开发等方面。省政府的扶贫政策覆盖了资金扶持、基础设施建设等方面。市政府、县政府的扶贫政策则进一步细化,提出了定点帮扶、依据自身特色发展等具体措施。L村实施扶贫政策主要表现在以下几方面,道路、房屋、学校、养老院、卫生室等基础设施的建设,养老保险、医疗保险的全覆盖等社会服务的提供,引进农业专家帮扶、大力发展职业教育等人力资源的帮扶发展,农村电商建设和土地承包经营权流转等增加经济收入渠道的开辟等方面。图2是以L村为例做出的政策梳理。 2. L村扶贫政策执行效果描述 可以说,针对L村所在的省、市、县、乡的扶贫政策、意见、方案层出不穷,涵盖了财政资金、技术扶持、人员调配等诸多方面,这些政策的目标主要集中在基础设施建设、资金扶贫、公共服务的提供、人力资源的开发以及人均收入提高等方面。针对上述政策,L村也采取了相应的措施进行落实,取得的成效是显见的,但总体来看,距离政策目标还存在较大差距,现以几个主要政策落实情况为例简要说明。 《燕山—太行山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》的政策目标包括综合经济实力显著增强,贫困人口数量减半、农村人均纯收入增长幅度高于全国水平等内容,调研情况表明,贫困人口数量确有减少但未及半数,综合经济实力增强不明显。《关于支持环首都扶贫攻坚示范区及阜平县加快发展的若干政策意见》的主要目标是扶贫对象人均纯收入到2015年比2010年翻一番,各县农民人均纯收入增 幅高于全省增幅两个百分点以上。根据当时的调研情况,达到这一目标有相当大的难度。保定市政府出台的两项政策目标包括建立长效扶贫长效机制、集合资源、招商引资、脱贫致富,帮扶基础设施建设,帮扶产业发展,帮扶教育培训等内容,调研发现L村基础设施建设明显,招商引资项目没有进展,长效扶贫机制还未建立。F县出台的两项政策目标主要有招商引资、增加农民收入等,实际情况为招商引资项目截止笔者最后一次调研前未实现,计划引进的水厂迟迟未建立。 L村与其他贫困村相比,最显著的变化即由于习总书记于2012年12月到当地视察后获得了大量来自政府和媒体的关注,由此带来的外界帮扶(个人及非政府组织)的数量显著高于其他地区,进而由各级政府出台的扶贫政策的数量也多于其他地区。另外,L村的显著变化即当地基础设施改善明显,村口新建了公园、翻新了戏台、新建了乡村小学及养老院、道路硬化,新修了村部办公室、图书室、卫生室等,但戏台、图书室等基础设施的利用率低,长期闲置,卫生室医生长期不在。村民获取收入的基本来源发生了变化,之前依靠农作物和外出打工为主,现在依靠土地流转承包金和外出打工为主。招商引资方面,L村未凭借自身资源获得新的增收渠道,招商项目两年间没有进展。当地特色的农牧资源现在依靠外来游客购买以及农村电子商务平台销售,处于起步阶段。依照各级政策的目标,L村的基础设施改善显著、招商引资项目进展缓慢,人均增收来源发生变化。 三、 影响L村扶贫政策执行力的因素分析 依据本文的分析框架,问题的可解决性、政策和制度的规制能力、政策的外部环境是分析影响政策执行力的三个因素类型。其中问题的可解决程度是指政策问题可解决的难易度大小如何,对于贫困问题而言,自然禀赋与政策目标群体是两大关键性要素。政策和制度的规制能力包括政策执行资源的充足性、政策执行主体的能力、执行机构间的协调度以及多元执行主体的参与度。政策的外部环境包括政治环境与社会环境。 1. 问题的可解决性因素分析 在自然禀赋方面,L村条件明显不足。L村隶属国家重点扶持的燕山—太行山集中连片特困区。该村土地贫瘠,同保定市中、东部的农村比较,仅依靠种植粮食作物获取的每亩年收入差距就有一倍以上。粮食作物收入大部分用于自给自足,能够产生剩余并进行市场交易的数量有限。荒山和林地资源比重大,山体多为不毛之地,植被的成活率低,多数林木用来防止水土流失,仅有小部分林地资源可产生经济收入,但林业资源的变现周期很长,这也限制了当地人民在短时期内增收的可能。 政策目标群体方面,L村村民文化素质偏低。调研显示,L村有村民563人,其中初中(含初中)以下文化程度479人,占85%,高中(含高中)以上文化程度54人,仅占9.7%资料来源:河北省委办公厅驻骆驼灣村工作组在驻村帮扶期间调研基本情况制作的资料册,与全国平均水平22.96%相比,还有很大差距。村民的知识水平影响了其劳动专业素质和技能的获得。同时,由于当地无乡村小学,适龄学童外出上学须家长陪读,既提高了教育成本,又使家庭丧失了其他获得收入的机会。劳动力缺乏农业技术、务工技能和服务技能等培训服务,外出打工也多从事技术含量较低的体力劳动,缓解贫困的能力有限。 L村的贫困具有典型的成群结片性,而早有研究表明,成群结片的存在也使得政策执行难度增大,民众自助显得虚弱无力,依靠社区之间亲邻互助的途径解决问题的可能性很低[15],另外,缺乏乡村企业的帮扶,也是限制内生型发展的一个方面。按照公共政策的一般原理,政策执行是政策主体和客体互动的一个过程,目标群体内生发展动力不足,对政策认同度低,不予以配合,必然会加大政策问题的解决程度,影响政策执行力,进而影响政策目标达成。 2. 政策和制度的规制能力 首先,政策执行资源的不充足性问题与投入的不平衡性问题突出。 政策方案要达到预期目标,政策执行资源的充足性是政策执行的基础。政策执行资源主要包括经费资源、人力资源、信息资源等。依托国家级各级政府的贫困政策,当地获得的各级财政拨款类的经费资源在短期内增长较快,L村存在的主要问题是作为执行主体的人力资源与信息资源的匮乏问题。人力资源方面,人力资本是推动经济发展的主力,相对于贫困人口而言,脱贫的可能性与动力都与执行主体的自身素质密不可分。政策执行主体的素质包括思想素质、心理素质、专业技术能力等。如果政策执行者的专业素质低,就有可能使政策在执行中出现偏差甚至政策失败,最终导致政策终止。 执行主体的专业能力受到年龄、知识结构、专业培训等因素的共同制约。图3显示,村干部年龄结构老化问题突出。作为基层的扶贫领导,L村村干部中最年轻者也已60岁,所有人都已经超过法定退休年龄。L村老龄化水平与全国平均水平相比较为明显,缺少年轻力量的参与,村干部中学历最高者仅为初中,并且没有接受过专业的扶贫培训和技能训练,思维方式落后,在行为方法上难以有效领导贫困群体脱贫。笔者在调研期间,有部分村民表达了希望将特色农产品(蜂蜜、畜类肉制品等)通过电商的形式拓宽销售渠道的想法,以及通过互联网加强L村宣传,提升知名度发展旅游业的愿望,但L村村干部及村民中缺乏于互联网电商等新兴事物了解并能熟练运用者,限制了政策客体拓宽销售渠道增收的可能。政策执行主体是政策执行力的核心因素,其他任何要素都是通过政策执行主体才能生效,缺乏专业能力的执行主体的直接制约了政策执行力,限制了扶贫政策的落实及其作用发挥。 村领导集体年龄偏大,缺少年轻力量的注入。之所以如此,原因再简单不过,年轻人一旦外出便不愿再返乡而选择移居是一个不争的事实,素质较高人群由于条件艰苦而外流也成为了普遍现象。实际上,这种现象是贫困地区的常态现象,以保定市下辖阜平县为例,2012年实际在编人数2261人,借调脱岗124人,如按正规比例配备教师资源,则缺岗621人。这三方面人力资源的缺失,使乡村发展失去了支柱力量[16]。 信息时代,信息资源的价值已不必言说,但L村的经费投入表现却似与时代脱节。其投入与发展项目大多集中于物质方面,通过信息流动而产生的脱贫效应没有得到应有的重视。根据笔者的调研结果,截至2014年7月,L村只有村委会的一台电脑,基本与互联网隔绝;村民收看电视的数字资源来自于县某机构的赞助,试用期仅半年。村图书室资料老旧,数量 有限,平时无人进出。L村从总书记视察后近一年半时间内,仅有来自北京高校以及保定市的文化支援建设,政策扶持方向多集中于物质方面因而不利于目标群体的精神脱贫进程,物质与精神发展不协调必将是L村今后发展中一个凸显的问题。 其次,政策执行机构间的协调程度低,契合难度大。 政策的执行机制主要包括层级机构设置、执行人员特性、命令传递序列、资源调配使用以及政策影响评估等内容。执行机制中每一要素的变动均会影响政策执行过程。层级结构扁平化,权力中心下移,利于提高执行效率。执行人员的特性与偏好则会严重影响到政策执行的结果。而资源的充足与否会直接影响到组织之间的沟通,影响到执行人员能否有意愿去执行政策。中国的官方扶贫政策执行机构如图4所示,主要由不同部门、多层级的组织编成,配以统一的领导小组。 多部门共同参与扶贫,优点是可以整合不同部门的资源及专长,如农业银行在精准扶贫的“最后一公里”上相较于其他银行而言与政策客体接触最多,最容易提供资金支持,政府系统则对资金分配、项目引进等具有更充足的经验和决策权,多部门参与的缺点则是各部门有自己的资金使用目标、使用程序和方法,不容易产生合力[1]。 由于多层级扶贫主体的存在,必然会产生机构间的协调性问题。现有研究表明,由于在中国的农村扶贫资金传递过程中,每一级都对资金使用拥有控制权力,每一级别的地方政府都有自身的利益诉求,专项资金往往被“层层扒皮”,在政策执行期间,当不同级别的政府的选择出现分歧时,便经常出现相互推诿、权责不清等情况,降低了政策执行力[18]。政策执行机构间的协调程度低,最终的表现则往往是上级政府压制下级政府,上级政府官员“一言堂”,使扶贫政策难以在制度的轨道上正常运行,对政策执行产生消极影响。L村的一些情况集中地反映了这些问题。 调研中受访者L村驻扎着省委的扶贫小组,譬如就评估项目引进收益时由谁说了算往往产生分歧,多个组织机构共同管理产生的往往是“1+1<2”的效果。比如L村的驻村干部出于自己的考虑更希望引进短期内收益明显的项目或“有面子”的工程,但村干部则希望引进能促进当地可持续发展、彻底脱贫的项目。最终,L村的扶贫资金主要用于了基础设施的改善,包括修路,修公园,敬老院等。显然,在进村的必经之地修建公园,对因领导人视察而备受媒体关注的农户家庭建筑进行翻新等项目更具“政绩考核价值”、更有“面子”,而对L村干部而言,这些基础设施建设的资金使用浮华无效,造成浪费。 再次,参与扶贫的主体单一。 一般意义上的公共政策执行主体主要是指政府机构,政府行动具有低效率、绩效评估困难、缺乏竞争等缺点。但NGO和NPO是公共政策执行不可或缺的主体,这些组织分布广泛,行动快捷,具有很大的社会影响力,能增加社会参与的程度,进而也能促进有益的社会价值的形成和提高。政府在执行扶贫政策的同时,应积极地与非政府组织开展广泛的合作。 中国的扶贫政策执行的一个特点是执行层级较多。中国政府由五个层级构成,一般的规律是中央政府制定政策,省级政府负责组建领导机构并将政策细化,具体执行活动则依靠市、县、乡三级政府上下联动配合。 当前参与L村扶贫的主体主要是各级政府,缺乏非政府组织和非营利组织等的积极参与。调研数据显示:当地从总书记视察后近一年半时间内,仅有来自北京高校的文化支援建设实践团予以帮扶,来自保定市的两场文化演出,一次来自北京市某企业的捐助,非政府组织、非营利组织、志愿组织等第三部门的参与显得尤其贫乏。此因素在中国的脱贫过程中表现的较为普遍,作为政府解决社会问题途径的有力补充的第三部门,行动效率高,扶贫方式新颖,与贫困农户点对点接触,政策执行力高。在提供资源、动员群众等方面发挥着不同于政府的作用。NGO、NPO等未发挥其应有的补充作用,发挥作用的范围仍然有限,缺少非政府组织参与的政策执行是不完整的。在扶贫问题上,政府出资,第三部门负责执行的模式也未尝不可考虑。 3. 政策的外部环境影响扶贫政策的执行。 政策环境是指影响政策执行的诸多因素的综合,包括政治环境、市场环境、社会环境等因素。政策环境对执行机构的设置、政策资源、执行人员的偏好等都具有直接的影响。政治环境的影响,则是多头管理扶贫资金难以造成合力以及扶贫主体追求个人利益最大化的选择造成的资源浪费。同时,由于国家领导人的视察给L村带来了扶贫发展的政治性动力,由于国家领导人重视,扶贫政策出台,但这种发展不具有持续性,领导人视察的时政效应一旦消失,发展也会随之放缓。因此,如何通过机制建设、体制的完善来保障贫困地区的长效发展,也是今后开展扶贫工作必须思考的问题。社会环境包含人口规模、受教育程度、社会风尚等因素。如媒體关注程度的高低会影响多元主体的参与度,进而增加或减小政策问题的解决难度。世界银行、联合国粮农组织等贷款支持中国贫困地区产业扶贫,NGO、NPO组织参与扶贫引进先进的扶贫经验等[19]。 首先,政治环境的影响明显。 中国社会处于转型期,政府官员已成为独立的利益集团或被利益集团所俘获,其行动明显受到追逐自我利益动机的驱使[20]。各级政府人员都在对政策进行自我成本—收益预期分析,都在追求与自己的政绩、升迁相关的利益,从本质上来说这是一个多元执行主体间的利益博弈过程。如某扶贫工作组在L村村口修建了一个公园,但村民要到达公园需要步行半小时以上的山路。实际调查发现几乎没有村民有意愿去公园,这就是典型的为取悦视察的领导而无实际使用价值的形象工程。此外,L村在村口公园之后又新修了一座养老院和小学,L村养老主要是依靠家庭养老,村民没有足够的支付能力选择养老院。目前L村的适龄学生都去镇的中小学接受教育,L村适龄小学生人数不足30人,加之农村基层教师的缺乏,在L村建造学校用于本村适龄学生的教育,也不符合实际情况。在L村建造养老院、学校等面子工程是基于下派的扶贫领导的政绩选择而进行的面子工程,造成了资金浪费,而对于扶贫开发并无任何实际效果可言。 多头管理导致扶贫资金使用不协调,资金管理分散,下达时间不一致,影响L村项目落实。如上图4所示,扶贫资金由发改委、财政部门和农行三个部门共同管理。三项资金由三个部门使用,各有各的原则、程序、投资方向和使用方法,在使用中难以达成一致,即便能够达成一致,也会因讨价还价造成时间浪费、效率损失。同时L村项目的落实由于缺少资金,会到三个部门分别争取,造成不合理的成本损失和时间浪费。 由于中国特殊的社会结构、特殊的社会动员、整合和控制的需要以及中国共产党特殊的组织方式和意识形态工具的使用,“树典型”这一种工作方法在中国被广泛使用。典型一旦树起来,官员和典型便紧紧联系在了一起,因此有关部门和领导自然会从各方面对典型进行特殊照顾与维护,促进典型地区的进步[21]。但由于政策的科学性、目标群体的支持配合程度、执行人员的能力等问题,即使是备受关注的“典型”地区,扶贫政策终结之后也并未完全实现预期的效果,人民未能显著提高生活和收入水平。树立典型只能造成短暂的帮扶效应,要想真正脱贫,防止再次返贫,只能依靠长久的发展机制。 社会环境同样影响L村的扶贫政策发挥作用。 L村经济发展落后,在总书记视察之前不存在商店,村民购买生活必需品只能靠来往商贩或外出购买,没有农村普遍存在的集市,甚至还存在以物换物的原始交易方式。L村市场化程度非常低,而扶贫过程也未给农民所拥有的资源提供恰当的交易场所及渠道,如农产品直销到城市农贸市场、超市的通道等。 大众传媒是现代社会运行不可或缺的因素之一,传媒迅速发展,公民对传媒的关注不断增加,同时大众传媒对于政策执行的影响力也随之增强,主要包括电视、报纸、互联网等。当代传媒的作用主要表现在三方面:一是引导社会舆论,影响政策议程的设置;二是传播政策信息,促进政策的完善与执行;三是监督政策执行情况。 在传播政策信息功能上,有关L村的媒体持续关注程度低、时间短。以一年为分界点来阐述,在领导人效应的影响下,当地获得了暂时的群众和媒体关注、政府扶持等。但关注时间较短,媒体报道在半年后快速减少,一年后几乎消失。媒体在此只发挥了引导热点问题的作用,具有新闻效应才报道,而常规贫困以及扶贫则很少报道,未进行持续的政策宣传,只在当地情况具有新闻效应时进行报道,至于扶贫政策是如何被执行的,在媒体上仍未发现有关L村扶贫政策执行过程的报道。L村地处山区,偏远难行,同时由于媒体宣传不够,只在领导人视察后短期内予以报道,客观上限制了其他主体参与政策执行的机会。这充分体现出中国的大众传媒发挥作用。只有充分发挥了议程引导、宣传沟通、监督反馈作用的媒体才能实现大众传媒与公共政策的良性互动,使公共政策更好地服务于公共利益。 政策环境的复杂性、多样性导致了政策执行的难度增加。综上,L村扶贫政策执行的政治、社会环境均未给政策执行提供有力的帮助。 四、 结 论 在中国努力跨越中等收入陷阱的同时,贫困尤其是农村贫困状况依然严峻。精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的新举措,符合中国国情,事关全面小康社会的建成。L村是中国众多贫困地区的典型代表,加之其由于习总书记的视察而名噪一时,在分析扶贫政策执行的影响因素上更具代表性。 针对问题的可解决性、政策和制度的规制能力和政策的外部环境三类扶贫政策执行的影响因素,论者认为要想实现精准扶贫,提高扶贫政策的效用,须从以下几方面着力:提升贫困地区人民的自我发展能力,提高教育和专业技能水平;物质扶贫与精神扶贫并举;各层级执行主体进行利益整合,协调一致行动;强调官方主体和非官方活动者共同参与扶贫开发;提升执行人员的专业能力和职业道德;媒体充分发挥其导向功能;注重扶贫资金的规范化使用以及体制机制建设和完善,加强对扶贫过程的监督。希望通过对扶贫政策执行影响因素的分析,对地方扶贫工作的开展以及精准扶贫的实施提供一些经验,提升扶贫政策执行力,真正发挥政策效果,实现政策目标。 〔参考文献〕 1中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[R],2015.10. 2中共中央办公厅,国务院办公厅. 关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知[R],2014. 3国务院扶贫开发办. 关于印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》的通知[R],2014. 4国务院扶贫开发办. 关于印发《扶贫开发建档立卡工作方案》的通知[R],2014. 5左停.杨雨鑫.钟玲.精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战[J],贵州社会科学,2015,(8). 6王学杰.我国公共政策执行力的结构分析[J],中国行政管理,2008,(07):62-65. 7向德平.高飞.政策执行模式对于扶贫绩效的影响——以1980年代以来中国扶贫模式的变化为例[J],华中师范大学学报(人文社会科学版),2013,52,(6):12-17. 8郭欣.我国扶贫政策执行中影响因素研究——以内蒙古自治区宁城县为例[D],北京:中央民族大学,2008. 9陈晓红.陈杰.我国农村扶贫资金运行中的科层损耗机制研究[J],当代财经,2007(6):31-32. [10]詹茜.大众传媒如何在政策执行中发挥作用的研究[D],成都:电子科技大学,2011. [11]Smith,T. B. The policy implementation process[J].Policy Sciences,1973,4(2):197-209. [12]Van Meter, D. S. and Van Horn, C. E. The policy implementation process:a conceptual framework[J]. Administration and Society,1975, 6(4): 445-488. [13]McLaughlin, M. W. Implementation as mutual adaptation: change in classroom organizations[J]. Teachers College record,1976,77(3): 339-351. [14]Sabatier P. A. and Mazmanian, D. A. Policy implementation: a framework of analysis[J]. Policy Studies Journal,1980,8(4): 538-560. [15]王瑜.汪三贵.农村贫困人口的聚类与减贫对策分析[J],中国农业大学学报(社会科学版),2015(2):98-99. [16]保定市統计局.保定经济统计年鉴[J],2013年,保定:中国统计出版社. [17]林雪霏. 扶贫场域内科层组织的制度弹性——基于广西L县扶贫实践的研究[J],公共管理学报,2014,(1):27-38. [18]丁煌.汪霞.地方政府政策执行力的动力机制及其模型构建[J],中国行政管理,2014,(3):95-99. [19]刘源.精准扶贫视野下的国际非政府组织与中国减贫:以乐施会为例[J],中国农业大学学报(社会科学版),2016,(5):99-101. [20]李健.政治俘获影响因素与形成机理的探索性研究——以郭京毅案为例[J],公共管理学报,2013,(4):48-55. [21]冯仕政.典型:一个政治社会学的研究[J],学海,2003,(3):124-126. (责任编辑:柯平) |
随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台,免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。