| 标题 | 地方人大特定问题调查的制度经验及启示 |
| 范文 | 戴激涛 裴晓妆 特定问题调查是我国宪法和法律规定的人大重要监督方式，“全国人民代表大会为调查特定问题组织的委员会，是全国人民代表大会为了监督其他国家机关的工作而组织的一种委员会”[1]。“地方人大特定问题调查权是县级以上地方各级人大及其常委会为查证某个重大问题而依照法定程序组织特定问题调查委员会进行调查的权力。”[2]栗战书委员长曾经指出，“要用好用足监督法规定的监督形式，积极探索运用质询、特定问题调查等法定监督方式，充分发挥各种监督形式的特点，形成监督合力，增强监督实效”。“做好人大监督工作，还要不断总结有效做法和成功经验，进一步完善具體组织方式和工作方法，在灵活运用、增强实效上下功夫。”[3]从近几年我国地方人大开展特定问题调查的实践来看，各地人大在规范特定问题调查权的行使、提高调查效率、促进公众参与、保证公民权利等方面积累了诸多经验。 一、结合本地情况制定特定问题调查工作办法 我国现行法律体系已经较为全面地规定了人大及其常委会组织特定问题调查的程序与方式，对特定问题调查报告的撰写及要求也有相关规定。在地方人大及其常委会开展特定问题调查的实践中，为保障人大及其常委会正确行使特定问题调查权，增强监督工作的规范性和实效性，不少地方人大结合本地情况专门制定特定问题调查的具体工作办法，如2005年湖南省宜章县人大常委会出台《特定问题调查试行办法》，2012年云南省昭通市人大常委会制定《昭通市人民代表大会常务委员会组织关于特定问题的调查委员会办法》，2013年海南省海口市人大常委会通过《海口市人民代表大会常务委员会特定问题调查办法》，2016年陕西省西安市人大常委会通过《西安市人民代表大会常务委员会组织特定问题调查暂行办法》，2017年浙江省慈溪市人大常委会制定《慈溪市人大常委会特定问题调查暂行办法》等等。 上述特定问题调查工作办法一般从调查委员会的提议和组织、调查委员会的权限范围、调查工作的方式和时限、调查报告的提出和效力等方面对特定问题调查的具体工作内容进行了详细规定，核心内容基本上都是围绕特定问题调查权的规范行使。一般说来，各地人大特定问题调查工作办法主要从三个方面规范特定问题调查权的行使：一是明确规定特定问题调查权的行使主体。人大常委会主任会议可以向常委会提议组织关于特定问题调查委员会;五分之一以上常委会组成人员书面联名，可以向常委会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议提请常委会审议。常委会决定设立特定问题调查委员会的，由主任会议提出决定草案和建议名单。二是明确规定调查委员会的职权范围。特定问题调查委员会可以听取有关单位负责人的情况汇报，调阅有关案卷和材料，询问有关人员，组织听证、论证、专项审议和必要的鉴定。被调查对象有义务配合调查，并如实提供相关信息。调查中遇到阻力或受到非法干扰时，调查委员会可以要求相关机关协助排除。三是明确规定调查委员会应承担的责任。特定问题调查委员会应集体讨论问题，并在调查结束后及时向人大常委会提出调查报告。报告内容应当包括调查过程、调查结论及处理建议等。调查委员会成员应当在调查报告上署名，对调查结论和处理建议有不同意见的，应当在报告中予以说明。这样，地方人大在组织开展特定问题调查工作时，在什么情况下可以成立特定问题调查委员会，调查委员会的职权范围如何，调查委员会应承担哪些责任，就非常清楚具体，有助于调查委员会规范行使调查权。还有的地方人大对特定问题调查的工作原则也进行了具体规定，如山东省宁阳县《人大常委会特定问题调查暂行办法》第二条规定，“开展特定问题调查遵循的原则：（一）坚持党的领导的原则;（二）依法开展监督的原则;（三）集体行使职权的原则;（四）不直接处理问题的原则”。上述原则鲜明地体现出我国宪法规定的党的领导、社会主义法治和民主集中制原则，为人大开展特定问题调查工作提供了规范依据与行为准则。 二、根据调查对象特点制订特定问题调查实施方案 地方人大除了结合本地实际情况制定专门的特定问题调查工作办法，在开展特定问题调查时，为了使调查更加精准有效，有些地方人大还根据调查对象的特点，制订开展特定问题调查工作的具体实施方案，为特定问题调查委员会进行前期摸底调查做好充分准备。 如2016年江西省人大常委会开展食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查时，针对“小作坊、小餐饮、小食杂店、小摊贩”的“多、小、散、乱、差”等特点，专门制订《食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩特定问题调查实施工作方案》，为食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩食品安全问题开展全方位、立体式、多层次调查提供了详细的工作指引，有效地保障了广大人民群众“舌尖上的安全”。2018年，四川省自贡市人大常委会组织大气污染防治工作情况特定问题调查，具体围绕大气环境质量现状、政府及有关职能部门贯彻执行《大气污染防治法》情况以及责任人履职情况、“铁腕治霾十大专项行动”开展成效、违反《大气污染防治法》的相关单位及责任人处罚追责情况等工作开展调查，由于调查对象的复杂性与专业性，需要诸多工作部门进行协同配合，为此，自贡市人大常委会专门制订《自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查工作方案》。按照该调查工作方案的安排，调查委员会以市人大常委会组成人员为主建立，下设办公室和专家组，同时根据工作需要，按照属地原则，在调查委员会内分设7个调查组，由委员会副主任兼任各组组长，范围涵盖全市6个区县和1个高新区。各调查组全面负责本辖区内的调查工作并向调查委员会报告。调查内容包括：地区大气环境质量现状，围绕“铁腕治霾十大专项行动”分别开展落后产能淘汰和“散乱污”企业整治、露天焚烧管控和烟花爆竹禁放、重点行业达标排放和重点企业减排、扬尘综合治理和绿色施工、机动车尾气管控和黄标车淘汰、挥发性有机物分类治理、餐饮油烟整治和露天烧烤、重点排污企业错峰生产等专项治理情况调查;各级政府及有关职能部门贯彻执行《大气污染防治法》情况以及责任人履职情况;违反《大气污染防治法》的相关单位及责任人处罚追责情况。调查工作方案还规定了各调查组的基本工作流程：制订方案、聘请专家、动员汇报、宣传发动、全面摸排、专项调查、实地核查、视察调查、座谈论证、综合评估、专家论证、座谈会商、形成调查报告、呈报调查委员会[4]。2018年，浙江省慈溪市人大常委会在调查政府资产时，针对政府资产管理工作面广量大、情况复杂等问题，在前期摸底调查基础上，多次与财政、国资等部门深入协商讨论、共同研究，专门制订《慈溪市人大常委会关于政府资产特定问题调查的工作方案》，明确指导思想和工作目标、组织机构和职责分工、调查范围和调查内容、调查办法及实施步骤等。调查开始后，市人大常委会及时发布《慈溪市人大常委会关于加强政府资产监督管理提升国有资产使用绩效的决议》，扎实推动调查成果的有效转化[5]。再如2018年湖南省岳阳市云溪区人大常委会开展国有资产特定问题调查时，针对行政事业性国有资产、国有企业国有资产、国有自然资源等国有资产出租、出借、处置、投资入股、联营等突出问题，也专门制订了《岳阳市云溪区国有资产管理特定问题调查实施方案》，主要内容包括指导思想和基本原则、成立国有资产管理特定问题调查组、调查内容和调查方式、调查和处理步骤、工作要求等。由此可见，各地人大在开展特定问题调查时，如果调查对象涉及专业知识、需要专门鉴定或进行科学分析时，通过制订具体详细的调查实施方案，有助于调查委员会及其工作人员合理规划调查工作，提高调查效率，保证调查效果。 三、构建多元主体参与调查机制 在地方各级人大组织的特定问题调查过程中，参与主体呈现出多元性、广泛性，是人大作为民意机关、代表机关的又一重要特点，鲜明体现了“人民代表为人民”的本质要求。在我国，人民代表大会制度是人民实现政治参与的基本制度渠道，“根据我国各种政治性委托—代理法律的规定，代表是一个集政党代理人、国家代理人、法律代理人、政策制定及执行者以及民意代理人等于一体的‘多重代理的角色集”[6]。近些年来，我国地方人大在开展特定问题调查工作中，人大代表作为参与调查工作的基本主体，也体现了其多重身份，发挥了体现民意、汇聚民智、凝聚民心的重要功能。如2015年四川广安市人大常委会开展的渠江广安段流域水污染治理与饮用水源保护特定问题调查，调查委员会由该市人大常委会主任、副主任、秘书长和部分组成人员、市人大代表共26人组成，下设5个流域调查组，各调查组还分成若干小组，并邀请所在区域的县乡人大代表参与，采取三级人大联动的方式，深入到重点污染源、重点污染区域、群众反映强烈的溪河、水库、企业、养殖场等现场，进行核查或视察，听取乡镇、排污企业专题报告，走访当地群众了解情况。在调查过程中，共有16名常委会组成人员、131名市人大代表、158名区市县人大代表、163名乡镇人大代表参与，调查区域覆盖4个区市县、76个乡镇（街道）、2712个村社，行程约2653公里，可见该调查的深度和广度[7]。在江西省人大常委会开展的食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查中，调查委员会成员47人中具有省人大代表身份的有25人，其中来自11个设区市的省人大代表共22人。参与此次调查的成员还有食品药品检验检测、疾病控制、农产品质量安全、农产品检测、建筑、规划、电子商务、法学等相关领域的专家13人，省食药监、公安、质监、工商、农业、教育、住建、卫生等各政府部门工作人员也按要求参与了调查[8]。 在特定问题调查过程中，除了人大代表及工作人员按照规定参与调查，多地人大还鼓励公民积极参与特定问题调查。“没有公民协商和参与，民主最终是一个空洞而无实际意义的概念。”[9]人民群众的参与和支持对于特定问题调查工作的顺利开展也非常重要。如四川自贡市人大常委会组织的大气污染特定问题调查，分设了7个调查组，除了有140名市人大代表、2300余名区县和乡镇人大代表外，还有180名群众代表参与。为了多方面征集民意，特定问题调查委员会采用“现场调查+网络调查”的形式鼓励公众参与。其中现场调查根据调查地域和类别适当分组，以听取汇报、调取资料、问卷调查、实地察看等形式开展全面排查，同时对重点污染源采取听证、询问、质询、专家鉴定等方式进行专题调查和重点检查。在此基礎上，设立举报信箱和举报电话及网络调查以畅通问题反映渠道，对群众反映的突出问题进行明察暗访。有的调查组通过召开座谈会和发放致市民公开信等方式，多渠道多层面采集问题，有的调查组利用网络平台开展民众问卷调查，还有的调查组通过入户调查、张贴调查公告等形式征集民众意见。召开的动员会和座谈会共168次，明察暗访226次，发放调查问卷2.5万余份，发布张贴调查公告280份，设立举报电话16个，举报箱8个，极大地鼓励了人民群众积极参与该次特定问题调查[10]。2020年9月，河南焦作市人大常委会启动关于中小学校校外午托部管理情况的特定问题调查，也通过设立调查热线电话和电子邮箱等形式，欢迎广大市民对中小学校校外午托部管理情况提出意见和建议。实践表明，在涉及公共利益和民生议题的特定问题调查中，如大气污染、环境保护、教育问题、食品安全、市政建设等，各地人大采取的公众参与调查措施对于查清问题来龙去脉、了解事实真相有着积极的推动作用。 四、调查前的集体培训机制 由于特定问题调查较之其他监督工作更具专业性，各地人大在开展调查前尤其是调查事项涉及专业性问题、需要专业知识和业务技能才能处理时，大多会采用集体培训的方式来保证调查工作的顺利开展。特定问题调查培训机制根据培训对象可分为针对调查工作人员的培训和被调查对象的培训。如2015年浙江云和县人大常委会组织的财政存量资金问题特定问题调查，由于调查事项涉及土地管理中长期存在的“账实不符、收支分离、缺乏监督，资产闲置、管理滞后，征而未批、征而未收”等问题，土地面积怎么测量、怎么计算，不是仅凭经验就能做好的工作。为此，云和县召开了特定问题调查委员会动员会议，对调查人员进行集体培训[11]。再如2019年宁波市奉化区人大常委会组织的政府国有资产特定问题调查，在开展调查前，先后组织调查人员赴鄞州等县市区考察学习，吸收借鉴相关经验做法，提前把握具体细节要点，为后续开展特定问题调查做好充分准备。同时，邀请有关专家学者为调查组成员、被调查单位相关人员进行集体培训，就特定问题调查的重要意义、相关表格填写、网上调查系统操作等作出详细说明和解读，确保调查质量[12]。各地人大通过组织特定问题调查前的集体培训，有助于调查人员和被调查对象都能够较好地理解和认识调查工作，协同合作完成调查任务，提高调查效率，实现调查目标。 五、结语 基于“一切权力属于人民”的法理逻辑，现代法治国家在规定代议机关的监督职权时，一般都会通过配置调查权以彰显代议机关的宪法权威，使代议机关调查制度成为维系一国宪法秩序的重要制度。“监督不是控制，而是审查;监督不是撤销已经发出的指令，而是进行评论和总结;监督不是命令他人做什么，而是叫人反省和思考。”[13]对作为人大重要监督方式的特定问题调查进行总结和思考，不仅是发挥特定问题调查制度功能的应有之义，而且是坚持和完善人民代表大会制度的客观要求。在我国，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的有效制度载体、根本制度保障”[14]。要实现人民代表大会制度的民主性与有效性价值的平衡，进一步优化人民代表大会制度，就要及时总结人大在实践工作中的有效做法和成功经验，及时反思出现的问题并提出应对策略，方能始终保证国家治理过程中人民的宪法主体地位，从而为中国特色社会主义事业发展提供可靠的制度支撑和坚实保障。 参考文献： [1]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第130页。 [2]参见梁华：《地方人大调查概论》，中国民主法制出版社2004年版，第225页。 [3]《栗战书在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话》，载人民网，http：//npc.people.com.cn/n1/2018/0719/c14576-30157617.html。 [4]参见杨崎：《试析自贡市大气污染防治工作情况特定问题调查模块设定与运行把控》，载自贡市人大常委会网站，http：//www.zgsrdcwh.gov.cn/zljinvestigation-View-69-5101.html。 [5]参见杨继辉：《慈溪市人大三大举措夯实政府资产特定问题调查基础》，载宁波人大网，http：//www.nbrd.gov.cn/art/2018/3/6/art_3423_1855025.html。 [6]邱家军：《代表谁？——选民与代表》，复旦大学出版社2010年版，第311页。 [7]参见刘佳：《广安探路“特定问题调查”：共谋水污染防治良策》，载广安人大网，http：//www.gard.gov.cn/jdzh/206.html。 [8]参见方頡林等：《地方人大常委会特定问题调查制度研究（下）——以江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查为例》，载《人大研究》2017年第2期。 [9]Michel Pimbert & Tom Wakeford， Overview-Delibe rative Democracy and Citizen Empowerment， PLA Notes 40， 2001，p.23. [10]参见李媛莉：《自贡市人大全国首创大气污染防治工作情况特定问题调查》，载《华西都市报》2018年12月26日;孙信志：《最强“监督之剑”挥向大气污染 全国首例人大针对大气污染防治工作特定问题调查在自贡进入高潮》，载《人民权力报》2018年12月13日。 [11]参见胡国强、赵晓思：《特定问题调查的云和样本》，载《法治与社会》2016年第9期。 [12]参见陆逊：《宁波市奉化区人大聚焦政府国有资产 首次开展特定问题调查》，载浙江人大网，http：//www.zjrd.gov.cn/sxrd/nbs/201911/t20191122_88161.html。 [13] Philip Giddings， The Future of Parliament-Issues for a New Century， New York： Palgrave Macmillan， 2005， p.67. [14]周叶中：《毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度》，载《人民日报》2020年7月29日。 （作者单位：广东财经大学法治与经济发展研究所。本文为2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“人大特定问题调查制度研究”〔批准号：17YJC820005〕的阶段性成果） |
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