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干部教育培训考核评估状况研究

范文

卢锋

[摘要]考核评估是保障干部教育培训质量的重要环节。本研究以中国井冈山干部学院5个培训班次近300名学员为样本进行问卷调查，分析当前干部教育培训考核评估的状况。研究表明当前干部教育培训考核评估情况整体良好，但也存在着考核结果运用不充分，考核方式针对性不强，考核标准不明确，机构和项目评估缺乏力度、课程评估缺乏深度等问题。应通过建立干部教育培训考核评估信息系统、完善考核评估体系、建立健全考核评估反馈和激励约束机制等措施改进工作。

[关键词]干部教育培训;考核评估;考核评估反馈机制;激励约束机制

[中图分类号]G726

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2019）02-0130-07

习近平同志指出：“要加强对干部学习培训情况的考核评价，研究建立干部教育培训与干部培养使用密切结合的机制和办法。要研究制定教学质量评估办法和指标体系，定期开展评估工作，推动各类培训机构和有关单位不断提高培训质量。”[1]《2018—2022年全国干部教育培训规划》提出了“着力提高培训针对性有效性，高质量教育培训干部、高水平服务党和国家事业发展”的指导思想，并将“建立健全干部教育培训考核评价制度”和“建立健全干部教育培训质量评估制度”作为保障质量的重要培训制度，充分体现了考核评估的重要性。为贯彻落实《2018—2022年全国干部教育培训规划》和《干部教育培训工作条例》（以下简称《条例》），了解当前干部教育培训考核评估的现状和存在的问题，更好地为改进干部教育培训考核评估工作提供意见建议，本研究围绕“干部教育培训考核评估研究”这个主题进行调研，主要通过问卷调查、文献分析、访谈等方式，在定量和定性分析的基础上，形成调研报告。

一、干部教育培训考核评估的重要作用

考核评估是开展干部教育培训不可或缺的环节。干部教育培训考核是对干部学习过程和效果进行价值判断;干部教育培训评估是根据一定的目标和标准，通过对干部教育培训机构、项目和课程的测量，系统地收集各种数据资料，并做出价值判断。《条例》的第八章对“考核与评估”[2]进行了阐述，根据《条例》文件精神，按照“对象、主体、内容、功能”四个维度对干部教育培训考核评估的内涵进行梳理归纳如下：

从表格中可以看出，干部教育培训考核评估包含了教育培训中的多个要素，例如教育培训机构、项目、课程、教师、干部等;考核评估的功能主要体现在“重要内容”、“重要标准”、“重要依据”等方面。考核评估起到提供反馈、提供信息、激励约束等重要作用。

（一）提供反馈

考核既是实施教学管理的重要手段，也是教与学积极互动的过程。培训考核给干部提供学习效果反馈，使干部了解自己的学习状况，知道优势和不足，帮助干部提高自我认知。例如总结鉴定反馈干部在培训期间的学习态度和表现情况;考试和写论文反映干部的理论、知识掌握程度;实操则反映干部专业技能掌握情况;等等。

评估是干部教育培训工作的重要环节，它为教育培训机构、项目和教师提供反馈。对教育培训机构的评估反映出机构的办学水平、培训质量、师资队伍、基础设施建设等方面的情况;对项目的评估反馈培训的设计、实施、管理和效果等方面的情况;对课程的评估给教师提供教学有效性的反馈，为教师改进教学、提高教学质量提供帮助。

（二）提供信息

考核评估的形式不管是简单的评语鉴定、学习小结、考试，还是相对复杂的论文、评估报告，呈现的都是成型的、固化的结果，提供的是信息。信息可以消除随机不确定性，可以作为决策的重要依据。

考核为干部所在单位提供信息。目前，我国干部教育培训实行登记管理，干部参加脱产培训情况记入干部年度考核表，参加2个月以上的脱产培训情况记入干部任免审批表。干部接受教育培训情况可以作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据。国外的教育培训也非常重视考核信息的收集和运用。例如新加坡公务员在完成培训后一个月内要向机构常任秘书和公务员委员会提交培训报告，汇报学习的情况和心得体会，对改进公共管理效率提出建议。[3]P118考核为干部和所在单位搭建了培训信息沟通的桥梁。

评估提供资格认证信息。对教育培训机构、项目的评估结果可以作为教育培训机构承担培训任务的重要依據，作为行业准入的资格认证。教育培训机构对教师授课的课程进行评估，可以将评估结果作为依据实行末位淘汰、竞争上岗。

（三）激励约束

习近平同志指出：“考核评估是激发干部学习内生动力和培训机构办学活力的有效手段。”[1]干部教育培训既要靠干部的自省、教育培训机构的自律，也要靠积极的引导，考核评估就起到“风向标”、“指挥棒”的作用。考核评估是一种价值判断，因此对考核评估的对象而言，是一种激励和鞭策，是其价值得到社会认可的过程。同时，考核评估对于维护培训工作秩序、有效实现教学目标，发挥了保障约束作用。

干部教育培训考核与任职、晋升相结合是国外普遍采用的培训激励机制。例如法国的法律明确规定公务员的培训要与人事考核、晋升密切相连，建立了与培训密切结合的软性激励机制;[3]P146美国政府按照分级分类的原则，培训类型大致分为职前培训、在职培训和晋升培训，其中晋升培训为具有潜力、有培养前途的在职公务员以后担任更高职务做准备;[3]P126日本的领导人员培训后的评定结果作为晋升的参考因素。[3]P187我国也规定要把理论素养、学习能力作为选拔任用领导干部的重要依据;干部教育培训考核不合格的，年度考核不得确定为优秀等次[4];把培训时间应当达到干部教育培训的有关规定要求作为干部选拔任用的条件之一。[5]评估结果是教育培训机构改进工作、承担培训任务、指导教师改进教学的重要依据。

二、干部教育培训考核评估的现状和存在的问题

为了更深入了解考核评估工作的现状、查找存在的问题，本研究进行了较广泛的问卷调查。问卷设计主要包括三个部分：基本情况、干部教育培训考核、干部教育培训评估;干部教育培训考核涵盖考核机制、考核内容、考核方式和考核结果运用等维度;干部教育培训评估涵盖教育培训机构评估、项目评估和课程评估等维度。本次问卷调查采取立意抽样的方式，对2016年10月份在中国井冈山干部学院培训的5个班次发放问卷共277份，剔除无效问卷20份，有效问卷共257份。本次问卷调查对象的基本情况是：从性别来看，男性83.6%、女性16.4%;从年龄来看，35岁以下3.1%、36-45岁18.4%、46-55岁63.6%、56岁以上14.9%;从文化程度来看，大专及以下2.3%、大学本科52.9%、硕士35.4%、博士9.4%，从职务层次来看，乡科级以下2.8%、县处级33.1%、厅局级64.1%。整体而言，调查对象的职务、文化水平、年龄等方面都有一定的代表性，问卷提供的信息能较好地反映当前干部教育培训考核评估的基本状况，具有一定的参考价值。通过对问卷的统计分析，反映出以下基本情况。

（一）考核登记管理制度落实到位，但考核结果运用不充分

《条例》规定：干部教育培训实行登记管理;各级干部教育培训主管部门和干部所在单位应当按照干部管理权限，建立完善干部教育培训档案，如实记载干部参加教育培训情况和考核结果。[2]本次问卷调查中，对问题“您在学院的本次培训是否要登记到《年度考核登记表》中？”，回答“是”的占56.9%，“不清楚”的占32.1%，“否”只占11.0%。这表明2015年10月颁布的《条例》对于落实登记管理制度、建立培训档案起到了积极的促进作用。特别是《条例》颁布后，组织人事部门在个人的《年度考核登记表》中增加了“参加脱产培训情况”栏目，强化了干部本人对培训的重视，加强了所在单位对干部培训工作的管理。中国井冈山干部学院在培训管理方面，对于独立设置班次学员都建立学籍档案记录培训情况，要求学员和班委（支部）填写《学员考核登记表》，起到了良好效果。可以预见，今后考核登记管理制度的落实会越来越到位。但同时也要看到，干部教育培训考核情况作为任职、晋升的重要依据落实情况并不理想。在问到“您单位在干部任职、晋升中，是否会参考干部接受教育培训情况？”时，只有35.4%的回答“经常”，20.6%的“不清楚”，还有44%的回答“有时”、“很少”或“从不”。从干部的个人感受来看，干部教育培训情况及考核结果在干部选拔任用中运用得并不充分。

（二）考核方式多样化，但考核方式与内容匹配性不强

内容决定形式，不同的培训内容应当采用不同的考核方式。通过问卷调查发现，干部教育培训考核方式呈现多样化的特点。对问题“近四年参加的脱产培训，您遇到过哪些培训考核方式？”，比例由高到低分别是：“写小结”占80.9%，“考试”占45.9%，“评语鉴定”占44.7%，“写论文”占37.4%，“不考核”占26.8%，“考核培训效果对实际工作的影响”占5.1%，“其他”占1.6%（见图1）。由于操作方便，同时也较符合干部是成人学习者的特点，写小结是一种普遍使用的考核方式，但使用频率高并不代表与教育培训具体的内容是最匹配的。例如，对于业务能力培训而言，实操性的考试比写小结更为合适;对于党性教育和道德品行教育为主的培训，考试的考核方式则不一定合适。问卷调查中，共有56%的调查对象认为“考核内容没有针对性”或“考核方式不合理”是当前干部教育培训考核存在的主要问题。应当根据具体的培训内容选择最匹配的考核方式。

（三）考核内容较为全面，但考核标准不明确，激励约束作用不明显

目前，干部教育培训考核评价整体而言是比较严格的。例如中央党校有一整套的制度安排，有一整套的管理、考核和评价体系。对于学员的考核评价包括三个方面：一是对学员的学习考核，二是遵守校规校纪情况的考核，三是毕业总结鉴定。这三方面的考核，把学员在党校学习期间的基本情况，全过程纳入考核视野。[6]在具体的操作过程中，考核标准是衡量干部教育培训效果的依据和准则，具有导向作用，因此考核标准必须具备科学性、合理性和可操作性的特征。调查显示，54.5%的调查对象认为当前干部教育培训中存在“考核标准不明确”的问题。考核标准不明确必然会弱化考核的导向作用，进而削弱考核的激励约束作用。对于“当前选拔任用领导干部工作中，做得最薄弱的考察环节”，调查对象选择“干部教育培训”的占61.3%，选择“岗位工作经历”、“身体条件”的各占17%，选择“文化程度”、“工作年限”的各占2.4%（见图2）。对于“您是否听说过由于‘培训时间没有达到干部教育培训的有关规定要求而影响提拔担任党政领导职务的情况？”，“没听说过”的占54.3%，“不清楚”的占24.6%，“听说过”的占21.1%，可见干部教育培训考核的刚性约束作用并不明显。

（四）教育培训机构评估和项目评估缺乏力度，课程评估应用广泛但缺乏深度

目前，干部教育培训机构评估的主体基本上是干部教育培训管理部门或者同行，而较少采用独立的第三方评估，评估的全面、独立客观性受到一定影响。与此同时，还没有建立健全干部教育培训机构的准入制度和定期评估制度。项目评估是《条例》新增加的内容，项目评估由项目委托方组织实施。例如中组部从2011年开始对中央党校等国家级干部培训院校组织调训班次开展项目评估，主要围绕培训设计、培训实施、培训管理、培训效果等指标。但大部分项目委托方作为培训的需求方并没有对培训承办方进行项目评估。缺乏对机构的评估，教育培训机构就难以清楚自身的培训质量、师资队伍、软硬件建设等方面的真实情况;缺乏对项目的评估，教育培训机构就难以掌握培训设计、实施、管理和效果的情况，不利于改进提升。在课程评估方面，由于师资管理上的需要，例如课程评估结果与课酬挂钩、与竞争上岗和评先评优相结合，因此应用很广泛。但整体而言，课程评估存在形式简单、深度不够的状况。有的课程评估只是量化打分，教师知道评估得分但不知道具体的优缺点、不清楚学员意见建议，课程改进缺乏依据。有的课程评估指标体系单一，不同类型的课程使用相同的指标体系，缺乏针对性。还有的课程评估虽然有反馈机制，但没有督促机制，课程中存在的问题得不到有效改进。

三、加强干部教育培训考核评估工作的措施

习近平同志指出：“加强和改进干部教育培训的考核评估，也是干部教育培训改革创新需要进一步解决好的问题。”[1]《条例》指出：干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程。[2]新形势下，必须创新考核评估工作，充分发挥考核评估的激励约束作用。

（一）借助“互联网+”，建立干部教育培训考核评估信息系统

我国干部教育培训的办学体系以党校、行政学院、干部学院为主渠道，普通高校为重要阵地、境外培训为补充。干部教育培训渠道多样化的优点是可以优势互补、资源共享，但由于主管部门的不同以及管理方式的原因，常常出现多头调训和重复培训的情况，存在干部教育培训考核评估信息零散和片段化、考核评估结果无法共享运用等问题。干部教育培训主管部门、教育培训机构和参训干部各个环节之间存在“信息孤岛”现象，建立統一的干部教育培训信息系统势在必行。干部教育培训信息系统应该覆盖干部教育培训的全过程，起到基础数据和质量监控的功能。

1.建立干部学习电子档案。干部的培养和成长是个长期的过程，不是一蹴而就的。特别是要建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党和学习型社会，推进国家治理体系和治理能力现代化，适应世情、国情、党情的深刻变化，更需要干部学习、学习、再学习。干部教育培训工作要掌握干部学习的情况，必须建立统一的干部学习电子档案，记录干部基本信息、参加教育培训的时间、学习内容、考核情况和学习成果等。利用干部学习电子档案提供的数据，既能全面了解干部个人参加培训的基础数据，又能形成干部教育培训工作的“大数据”，为实施“精准培训”、个性化培训提供数据支持，为干部选拔任用等提供决策支持。

2.建立干部教育培训质量监控系统。质量是干部教育培训的生命线。近年来，随着中央大规模培训干部、大幅度提高干部素质战略决策的实施，我国干部教育培训工作得到大发展，呈现出规模效应，办学水平、办学条件得到很大改善。干部素质的提高也带来培训需求的提高，以质量为核心的内涵式发展是满足干部接受高质量、多样化教育培训需求的必然要求。调查显示，对于问题“您认为近四年干部教育培训机构办学成果最显著的是哪一个方面”，“培训质量”比例最高，为29.1%，其后依次是：“组织管理”占22.7%，“学风建设”占16.6%，“办学方针”占13.4%，“师资队伍”占11.7%，“基础设施”占6.5%（见图3）;同时对于问题“您认为今后干部教育培训机构办学最需要加强的是哪一个方面”，比例最高的同样是“培训质量”，为47.4%，其后依次是：“师资队伍”占28.3%，“学风建设”占10.8%，“办学方针”占6.0%，“组织管理”占4.4%，“基础设施”占2.4%，“经费管理”占0.8%（见图4）。干部对近年来的教育培训质量充分肯定的同时，也对今后继续提升质量寄予厚望。因此，质量是干部教育培训的永恒追求。要充分运用“互联网+”手段，建立干部教育培训质量监控系统，全面记录干部参训的内容、考核结果以及教育培训机构、项目、课程的评估质量信息，对干部教育培训质量进行监测和调控。

（二）完善干部教育培训考核评估体系

习近平同志在2015年全国党校工作会议上强调：“要建立健全质量评估评价体系，定期对各级党校办学水平进行评估和考核，促进党校系统办学水平整体提高。”[7]

1.建立全过程、全覆盖的考核评估体系。干部教育培训考核要涵盖干部参加教育培训前、中、后的全过程，形成长效、系统化的考核评估体系。目前的培训考核大多是培训结束时的“一次性”考核，属于培训中考核。要进一步加强培训前的评估，掌握干部培训需求、能力水平状况和发展潜能，进而增强培训的针对性。培训后评估是目前考核评估的薄弱环节，主要原因是培训后评估的操作难度大、要花费大量的时间和精力。本次调查中，近四年参加脱产培训采取“考核培训效果对实际工作的影响”方式的仅占5.1%。要鼓励和支持开展培训后评估，评估培训对干部实际工作的贡献、对组织的影响，发挥评估的积极作用。干部教育培训评估要覆盖教学培训的实施主体和载体，重点是加强对教育培训机构、培训项目和课程的评估。评估实施过程中应当坚持定量指标与定性指标相结合、定期评估与不定期评估相结合、自评与他评特别是独立第三方评估相结合，采取数据采集、问卷调查、座谈、实地调研等多样化的方式，形成全覆盖的培训效果评估体系。

2.制定科学合理的干部教育培训考核评估指标体系。科学合理的干部教育培训考核评估指标体系是发挥考核评估作用的基础，以此为基础开展的考核评估能准确反映干部培训的效果、培训的质量状况和需要改进的地方。指标体系既要科学合理又要有针对性。《条例》中明确了干部考核和教育培训机构、项目、课程评估的内容，体现的是考核评估的普遍要求，落实到具体层面，还要根据实际情况制定相应的考核评估办法和指标体系。以考核的操作难易程度为例，问卷列出《条例》规定的干部教育培训考核四个方面主要内容：学习态度和表现，理论、知识掌握程度，党性修养和作风养成情况，解决实际问题的能力，请调查对象按照由易到难的顺序进行排序。结果显示各难度系数得票率最高的分别为：79.8%的认为“学习态度和表现”考核难度最低，68.6%的认为“理论、知识掌握程度”难度其次，48.3%的认为“党性修养和作风养成情况”难度排第二，56.6%的认为“解决实际问题的能力”最难考核。因此，不同类型的培训内容应当采取不同的考核方式、设计有针对性的考核指标。

（三）建立健全干部教育培训考核评估的反馈机制和激励约束机制

考核评估结果是干部教育培训工作的重要资源，既是教育培训工作成效的直接反映，又是指导和改进教育培训工作的重要依据。必须充分运用好考核评估结果，将考核结果与干部人事制度相结合;将评估结果与教育培训机构、项目和课程的资质挂钩，发挥以评促建、以评促改的功能。

1.建立干部教育培训考核评估的反馈机制，发挥考核评估的导向功能。如果不反馈结果，考核评估的对象就不清楚自身的现状和改进的方向。目前干部教育培训考核评估效果反馈机制不够完善。调查显示，20.6%的调查对象“不清楚”单位在干部任职、晋升中是否会参考干部接受教育培训情况;24.6%的调查对象“不清楚”是否有干部因“培训时间没有达到干部教育培训的有关规定要求”而影响提拔担任党政领导职务的情况。这表明，一方面干部自身不清楚考核结果的用途，另一方面考核结果运用的社会效应不明显。应当建立干部教育培训考核评估的反馈机制，特别是通过考核评估信息系统，及时将考核结果向干部本人、所在单位的组织人事部门反馈，让干部和单位了解培训的情况;及时將评估的结果向教育培训机构、项目承担方、教学部门和教师反馈，形成提升教育培训质量的良性互动机制。

2.健全干部教育培训考核评估的激励约束机制。当前我国并不缺乏干部教育培训考核评估的激励约束制度，缺乏的是制度落实的机制。调查显示，54.4%的调查对象认为“考核与选拔任用脱节”是当前干部教育培训考核存在的主要问题;对于“干部教育培训考核激励机制建设必须与干部人事管理工作相结合”这个观点，“同意”的占67.6%，“比较同意”的占18.8%，“基本同意”的占12.1%，“不太同意”的占1.5%，“不同意”的占0%。因此，应当建立健全组织人事部门内部干部培训工作与干部管理工作之间的沟通协调机制。必须严格落实《条例》的相关规定，将干部接受教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据;必须严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的选拔任用条件，培训时间应当达到干部教育培训的有关规定要求，确因特殊情况在提任前未达到培训要求的，应当在提任后一年内完成培训;要发挥考核的“风向标”、“指挥棒”作用，激发干部参加教育培训的内生动力。要建立培训项目竞标制度，确保项目的实施质量;要充分运用好课程评估结果，实行优胜劣汰，调动教师的积极性，提升课程质量和师资队伍水平。

實践发展永无止境，理论创新永无止境。党的干部教育培训事业不断向前发展，指导实践的理论也要不断前进。与大规模的干部教育培训实践相比，当前的干部教育培训理论研究显得明显不足。做好理论与实践的结合，是今后干部教育培训考核评估工作努力的方向。

[参考文献]

[1]习近平.做好新形势下干部教育培训工作[N].学习时报，2010-10-25.

[2]干部教育培训工作条例[N].光明日报，2015-10-19.

[3]中共中央组织部干部教育局.干部教育培训研究——21个专题报告（上册）[M].北京：党建读物出版社，2013.

[4]2010—2020年干部教育培训改革纲要[N].人民日报，2010-08-18.

[5]党政领导干部选拔任用工作条例[N].人民日报，2014-01-16.

[6]中央党校副校长徐伟新在国新办新闻发布会上谈干部教育培训[EB/OL].http：//www.ccps.gov.cn/toutiao/201607/t20160706_82096.html.

[7]习近平.在全国党校工作会议上的讲话[J].求是，2016（9）.

A Study of the Examination and Evaluation of Cadre Education and Training

——A Case of China Executive Leadership Academy Jinggangshan

LU Feng

（Department of Teaching Affairs，China Executive Leadership Academy

Jinggangshan，Jinggangshan，Jiangxi 343600，China）

Abstract：The examination and evaluation is a key point for ensuring the quality of cadre education and training.This paper，based on the questionnaire of nearly 300 samples from 5 training classes at China Executive Leadership Academy Jinggangshan，analyzes the status quo of the examination and evaluation of cadre education and training.The research shows that the examination and evaluation of care education and training is presently in good conditions in general，but there are still some problems such as insufficient utilization of evaluation results，lack of pertinence of evaluation methods，obscure criteria of evaluation，lack of strengthen in institution and program evaluation，and lack of depth in curriculum evaluation.To further improve the work of cadre education and training，the paper brings forward some measures such as establishing the examination and evaluation information system for cadre education and training，perfect the examination and evaluation system，and establish and complete the feedback，stimulus and constraint mechanism for examination and evaluation.

Key words：cadre education and training;examination and evaluation;mechanism;investigation and research

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