| 标题 | 协商民主视域下城市社区治理主体间关系研究综述 |
| 范文 | 李怿 摘要 改革开放以来，我国的社区治理发展迅速，在许多方面发挥了重大作用。我国学术界时社区治理主体问题的研究主要发生在20世纪90年代后期，其中，城市社区治理主体的结构、权力分配、矛盾及如何协调等是成果比较集中的几个方面。本文将这些研究成果进行归纳与整理，有利于更进一步推进城市社区治理主体问关系的研究。 关键词 城市社区 治理主体 社区治理 中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.296 我国现代城市社区研究开始于20世纪90年代后期，伴随着我国城市社区建设试点工作的逐步开展，相应的研究也逐渐增多。这期间的研究多侧重于社区建设的状况和路径、存在问题以及治理方法等。随着社区建设的逐渐深入，对城市社区治理主体的权力互动等相关方面的研究才逐渐被学者所重视。 一、有关城市社区权力结构研究 （一）有关城市社区治理主体结构研究 文崇一认为影响或指挥他人行动的力量，在社区内都可以被称为社区权力。社区权力的大小就是在社区中有多少影响力；或是控制这种有价值资源的多少”。 在分配我国城市社区权力结构方面，朱健刚通过对上海街区的权力结构变迁进行的考察，认为上海市的街区权力组织网络分为三叠：逐渐完善的党组织网络、进一步强化的行政管理网络及以城区管理委员会为主要带头人的社区内由各种非政府组织构成的行政支持网络。李友梅、石发勇从促进社区民主建设和构建“市民社区”的预设出发，提出对居民区内各种组织之间的关系进行重构，以恢复居委会的自治性。需要进行重构的组织关系包括居委会与街道、居委会与党组织的关系等。在对商品房社区进行考察中，李友梅研究了居委会、业委会与物业公司之间的关系，她认为居委会、业委会、物业公司实质上分别与国家基层政权、房产所有权以及市场经济的自治权相联系，而居民区党支部与这三者只是构成形式上的科层关系。各类组织在实际中表现出竞争、合作、冲突等权力关系，但在现实中他们之间关系更复杂。徐晓军通过考察社区内部的社区党支部、社区居委会以及社区物业管理公司三者之间的关系，认为在这三个组织内部的权力倾向于集中化，即集中到了组织内部的核心领导那里。蔡小慎、潘加军则认为随着治理主体多元化和利益主体多元化，我国社区权力由单一行政权力管制向多元权力互动方向发展，权力下放力度加大，也归纳了当前我国城市社区权力结构的不足的具体体现。 （二）有关城市社区多元治理主体中的社区组织研究 对于社区居委会，徐勇、林尚立、王邦佐等学者认为，在社区组织的研究中，居委会能成为社区权力结构的枢纽是因为其“半官方半民间”的双重身份。雷洁琼、向德平等针对当前居民委员会组织所存在的“去行政性”与“强行政性”问题进行研究，对于居委会的定性也是“半行政性”组织。曹锦清与李宗克在考察社区居民委员会的工作类型与年具体工作量基礎上更深入论证了居民委员会的行政性倾向。 对于社区党组织，徐中振和李友梅对社区党组织的协调地位和实际协调能力进行了分析，提出了社区党组织虽然力图通过向社会延伸重建权力秩序，但是由于其组织体制与思维方式的局限而难以有效。徐勇和陈伟东则从加强社区自治能力的角度出发，提出了社区党组织建设走组织内置化等改革方略主张，但这种改革主要还是行政性组织的改革道路。夏建中在对社区内的其他组织的调查中，以北上广地区20多个商品房小区入户为基础，提出了应该建立健全的商品房社区管理体制，认为业委会在社区治理中有着很重要的地位，是真正的居民自治组织。此外，还有一部分学者对我国城市社区中的居民自发组成的组织和物业公司等组织进行了研究。 二、有关城市社区治理主体间权力互动机制研究 对于社区治理主体结构的研究仅仅是一种静态分析，从中我们能够看到权力的结构如何，其主体又有哪些，但却没有办法了解各治理主体在实际权力互动中的运行过程。对于城市社区权力互动机制的研究则可以弥补该缺陷。 杨钊、蒋山花通过分析重庆市社区建设，认为重庆市城市社区的组织结构体现出科层制组织的垂直结构与网络组织的水平结构相结合的特性，其权力互动机制是自上而下的行政控制与横向互动的协同合作的结果。其中，网络化的横向互动非常缺乏，科层制的行政控制占据了主导地位。 贾秀兰认为，我国目前的社区权力互动机制中的主导因素仍然是行政化的管理模式，缺少社会化的自治和市场化的经营。居民委员会成为真正的居民自治组织有一定的难度，政府的管理力量依然强大，他们不能代表社区居民的利益，缺乏足够的自治力度。 而具体到居委会与其他社区组织的关系上可以发现，居委会与其他组织的互动实质上是一种强制式动员，而其他社区组织更多的是一种参与。在我国，虽然国家强调发挥社区自治组织的积极性，提高其自治能力，但在实际生活中居委会的动员似乎更贴近于强制式的动员。在当前，这种动员的效果却不容乐观。王邦佐等人发现，小区内虽然形成了居委干部——居民小组组长一小区宣传品——居民的传播链，但居民们绝大多数处于传播链末端，并且多游离于居委会事务之外。与此相应，居民对社区事务的参与和对居委会的支持也相当微弱。马西恒强调不同社区治理模式与居民参与情况之间的关联，陈万灵则从经济学角度分析当前“社区参与”意识不高的原因，认为社区居民参与程度是由居民的分利能力所决定的。 三、有关城市社区治理主体间权力关系与矛盾研究 现今我国城市社区建设中的社区权力主要分为行政权力与自治权力，对这两种权力之间的矛盾与统一关系，学者们也进行了大量的研究。 朱健刚在《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式》一文中考察了建国以来我国城市街区权力的变迁过程，他将该过程称为“社区行政建设”的过程。他指出街区内的行政权力逐步由虚拟状态转变为一级政府实体化。当前街区权力格局并未向“小政府、大社会”方向发展，而是行政权力的进一步强化，由此促进了国家队基层社会的控制方式的过渡。同时，在街区权力重组的过程中，权力中心正由仅靠政府行政性控制向半行政半自治的社区管理委员会过渡，存在着一定向社会分化的趋向。通过朱健刚的论述可以发现，我国城市社区权力中的行政性倾向并未随着社区自治权力的提升而有所减弱，反而呈现强化的趋势。由于我国处于社区建设的转型时期，国家提倡加强社区自治的能力，随之而来的是自治权力的提升，但由于政府行政权力的过于强势，势必导致在社区建设中两种权力发生冲突。曹春梅、曹广存、刘钰通过对我国街道办与居委会之间的权力冲突及居委会与业主委员会之间的权力冲突考察，认为街道办与居委会实质上是行政权与社会权的冲突，而后者是自治组织内部权力划分模糊导致。 对于社区自治权力发挥不足，行政权力与自治权力形成矛盾的原因，尚虎平、杜晓燕、李景平认为我国存在的社区权力不协调主要表现在城市社区自身权力不足，这其中主要体现在社区居委会权能不足，许多重要的权限都被街道办事处所控制，各管理主体之间的权力冲突比较严重。其原因主要有社区管理主体权力的制度化不彻底和城市社区管理主体权力界定不清晰。刘迎华认为政府权力下放是一种国家权力向基层渗透的过程，并且在这个过程中，市场权力与社会权力相对弱小，导致政府权力必然会侵蚀市场和社会，从而社会组织难以发展，市场难以成型。 对于解决社区的权力冲突问题，唐亚林等学者认为，建立委托代理式契约关系可以通过制度监督政府不越位、不缺位以及社区自治组织不错位、不失位。顾丽梅同样认为应该通过自治章程实现城市的自治组织权、立法权、行政权以及财政权。赵毅旭对城市治理主要实践模式也进行了分析，将合作治理与协商观点作为理论基础，并提出了社区党组织通过转变其领导方式、重新建立社区治理组织架构、扩大人民协商民主范围、将社区自治服務与公共服务相分离、构建区域化生活共同体等建议。 四、有关各主体在社区治理中的困境研究 治理主体多元化已成为现代城市社区发展的趋势，多元治理主体虽然增加了社区治理的总体力量，增加了治理的多方面性与可能性，但在问题方面也增加了多样性。许多学者对此归纳为： 一是单一性的社区治理主体。沈荣华，赵利以及胡葳认为，目前社区中最大的治理主体仍然是政府，它垄断着社区的所有资源。其他的治理主体如社区居民、业主委员会或是物业公司参与度不够，社区治理缺少共治性。二是居委会过度行政化。居委会自身经济不独立，基本依靠街道办事处供给所有的资源，更像是依附于政府机构的组织，不能够全权代表民意。居委会虽然在法律性质上属于自治组织，但它更多的表现为政府的“腿”而非居民的“头”。三是业主委员会的成立与发展困难。张宝峰认为并非所有的商品房小区都能拥有业主委员会，即便该小区有业委会这个组织，也未必能在社区治理公共事务中起实质作用，对社区自治性公共产品的生产贡献不大。它的作用更多体现在对物业的管理，但在管理中与物业公司也会引发新的争执。徐中振、李友梅也认为社区业主委员会由于缺失法人地位，与物业公司的关系中也只能位居弱势，不能将问题彻底解决，不能行使业主的职权。翟校义考察了北京市的对业主委员会执行的相关政策，认为政府在处理居委会与业委会之间关系时不能一视同仁，这种行为也变相地弱化了业委会的权力。四是居民参与社区地自治力弱。李娟和崔永在《我国城市和谐社区治理主体功能分析》中认为，我国城市社区治理的主要现存问题主要是人民参与广度和深度低、参与机制不完善。政府相关部门的作用不到位、城市居民委员会功能错位也是居民参与意识淡薄的原因。张宝锋也指出在参与社区居民委员会选举或社区中的安全整治、环境美化等活动中，参与居民人数都不多，而其中老年党员和低保户又占了大部分。其他参与者更多是因为利益而来，比如到居委会办理各种证照，而非关心公共事务，关心自己所住的社区治理。殷彦波通过考察也发现大多数居民对业委会的事务不热情，这也说明大多数居民对于自己社区举办的包括选举在内的社区公共生活是不关心的，这就更加导致了政治不参与。 五、关于协调社区治理主体关系方面的研究 为了让社区治理可以发展地更好，有不少学者提出了一些有效的观点，归纳为以下几点： 其一，王巍等学者认为政府应该严格划分出行政事务与社区自治事务的边界，使社区自治组织拥有实际的自治权。政府应自己完成好自身的本职工作，如计划生育、医疗改革、公共信息采集事务等，居委会等社区组织只是协助政府完成相关事务而非执行者。居民自治的主要内容则是与居民生活息息相关的事务，例如，居委会选举、业委会选举、居民纠纷协调、社区公共问题治理等。政府应该把控好相关尺度，不仅有利于居委会和其他中介组织的培养和公平发展。经验研究表明适当权力下放，更能增加社区权力、公共利益及对提升失业率等都有支持作用。 其二，卜万红等学者认为，为了让社区公共产品和服务供给呈现多样化，应该多加培养和发展社会组织。在现实中，像业委会、物业公司这些不断建立起来的社区中介组织正在不断地增多。这些组织不仅服务于个体与社区邻里，更影响了整体社会供给的分配，同时他们还能够不断吸引新的居民参与，从而成为社区生活中必不可少的基础性组织。所以政府可以提供一定政策性支持，或是通过购买服务来推动这些社会组织的发展，使其更加专业化，从而提升居民的生活质量。 其三，孙荣、范志雯等学者认为应建立治理主体问的协商会议制度。业主大会的定期召开，可以促进业主和物业公司之间的沟通，使两者对小区的物业管理更为了解也更容易达成共识。哈贝马斯更是很早提出了通过沟通进行协商，即所有社区成员聚集在—起，为了解决公共问题而理性表达，倾听他人意见的同时，在共同参与中理解对方。 其四，王桢桢等学者认为互联网的平台可以更迅速帮助各主体之间相互沟通了解，除了可以共享政府与居委会的资源，还有利于居民及时反馈问题和提出治理观点。多数学者的研究表明，通过互联网平台，不仅可以让社区成员更了解社区的治理状态及水平，从而提升居民参与率，同时也增进了彼此的情谊。王雪梅也认为借助网络和沟通平台，促进各主体合作的同时，也减少了一些矛盾发生的可能。 其五。徐徐等学者认为应该尽快修订《城市居民委员会组织法》和出台《业主委员会组织法》，可以从法律角度明确为居民委员会与业主委员会定性，承认业主委员会的法律地位，使各主体可以更为有效对社区进行自治。于杰也指出，应该加快对于居委会等组织的立法进程，这些组织的性质、地位以及职能与政府部门和其他社会组织之间的关系都需要重新界定。翟校义认为还应修改《物业管理条例》，政府应该尽量平衡居委会与业委会的权力，不可以单方面地要求业委会接受居委会的指导和监督，使业委会附属于居委会。多数学者建议表明，政府应该积极推进社区各方面的参与，不仅仅是组织也包括个人，应给予城市社区居委会、业委会以及居民更多社会权力，增强社区自治力。 六、评述 我国社区研究虽然起步较晚，但无论是理论还是实践上，相关的研究都有着很大的发展。与西方社区发展不同，由于我国未形成市民社会，社区组织并不成熟，其自我发展能力有限，需要政府的更多参与和帮助才能更好的进步。因此，我国在城市社区多元治理主体的相关研究中更注重政府与社区组织的关系和功能定位。在这方面，我国学者虽然从政府角度，市场角度，社区自身角度、立法角度等已经进行了不少研究，但更多的是进行静态研究，缺乏对各个治理主体之间的动态研究，且对社区主体之间的关系研究主要停留在对原则性的讨论阶段缺少更为深入的研究。 |
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