| 标题 | 江苏基层检察公益诉讼实践研究 |
| 范文 | 汪莉 刘丹 摘 要：公益诉讼是检察机关新增职能，履行好公益诉讼职责重心在基层，破解之策也在基层。当前基层检察公益诉讼面临着不均衡现象突出、案件总体规模较小、调查取证难、司法鉴定难、善后处置与执行缺乏统一制度性规范、环境资源类及行政公益诉讼案件集中管辖影响工作开展、队伍能力水平亟待提升等七个方面现实困难，迫切需要研究解决。可以通过多种模式促进基层院加大办案力度，强化一体化办案、加强调查核实人员配备与专项培训、建立专家支持制度等路径破解调查核实难题，以检察为主导、多部门协同解决公益诉讼执行问题。 关键词：基层 公益诉讼 调查取证 司法鉴定 检察公益诉讼工作是中央的重大决策部署，是法律赋予检察机关的重要职责，人民群众寄予厚望。公益诉讼工作的重心在基层、办案的重点在基层。我们对江苏检察公益诉讼工作实际进行专题调研，分析研判制约检察公益诉讼开展的难点问题，对如何改善工作提出对策建议。 一、基本情况 2015年7月至2018年12月，江苏检察机关在生态环境资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全等领域开展公益诉讼工作，从先行先试到全面铺开，以维护公益为核心办理了一批案件。其中，基层检察机关是办理公益诉讼案件的主体，试点以来共立案审查案件5282件，发出诉前检察建议4324件，提起诉讼283件，其中行政公益诉讼65件，刑事附带民事公益诉讼218件，占江苏检察机关办案总数的95.3%。共推进恢复、复垦被非法改变用途和占用的耕地林地35720余亩，督促清理生产类固体废物292.7万余吨，向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金、治理恢复费用4.63亿余元，督促收回城镇国有土地使用出让金、各类被套骗财政资金18.1亿余元，督促关停化工、食药企业626家。 通过诉前检察建议推动解决问题成效明显，在促进行政机关自我纠错方面起到重要作用。我省在这方面创新了很多好做法，比如诉前风险提示、诉前圆桌会议等等，将大部分行政不作为、乱作为的问题化解在诉讼前。在环境资源领域，基层检察机关共发出诉前检察建议1813件，在已到答复期的879件中，行政机关已整改702件，整改率79.9%;在食品药品领域，共发出诉前检察建议1511件，在已到答复期的352件中，行政机关已整改347件，整改率98.6%;在国土出让领域，共发出诉前检察建议308件，在已到答复期的217件中，行政机关已整改195件，整改率89.7%;在国有财产领域，共发出诉前检察建议690件，在已到答复期的504件中，行政机关已整改411件，整改率81.6%。 二、存在的七大难点问题 （一）公益诉讼工作不均衡现象突出 试点以来，在检察机关提起的公益诉讼案件中95.3%是行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼，全部是由基层检察机关提起的。从基层检察机关提起公益诉讼的情况来看，出现了两个不均衡：一是行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼不均衡。自从公益诉讼工作全面开展以来，刑事附带民事公益诉讼快速增长，提起数是行政公益诉讼的3.37倍。二是地区发展不均衡。有的地区工作开展顺利，办案量比较大;有的地区工作进展慢，办案量小。如徐州、苏州等地无论是立案数还是提起诉讼数都位于江苏前列，而淮安、镇江、连云港等地的办案数则比较小。三是案件所涉领域不均衡。基层检察机关提起行政公益诉讼主要分布于环境资源、食品药品、国有土地出让和国有财产这四个领域，其中最为集中的是环境资源和国有财产领域，分别占63.08%和33.85%。在国有财产领域，被诉的行政机关主要是财政局、民防局、农委、国土部门等，主要涉及到专项资金补贴、人防易地建设费等。基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼则主要分布于环境资源和食品药品两大领域，分别为116件和102件，分别占53.2%和46.8%。 （二）提起诉讼公益诉讼案件总体规模普遍较小 按照高检院及省院的考核要求，各市、区检察机关基本任务为消除诉讼空白。从办案通报情况来看，基层检察机关只着眼于消灭诉讼空白任务，不少基层院起诉案件只有1件。江苏基层院共提起公益诉讼283件，平均每个基层院不到2件。起诉案件规模太小，不利于体现公益诉讼效果，不利于公益诉讼工作的长远和可持续发展。 （三）调查取证问题是基层办案实践中的最大难题 调查取证是办理公益诉讼案件最重要的一环，也是基层检察机关认为最难的一个问题。在问卷调查中，100%的基层院都提出了这个问题。主要体现在：一是法律规定不明确，调查核实权行使边界难以确定。目前法律条文只规定检察机关在办理公益诉讼案件中，可以采取询问、勘验、咨询专业人员等七种调查核实方式，缺少如何行使的程序性规定。二是調查核实缺乏刚性，调取相关物证、书证或者询问当事人等都有赖于行政机关和当事人的配合，由于调查核实不具有强制力，若对方不配合，检察机关无具体约束性手段。三是具体办案中调查核实手段较单一，目前大多数案件采取调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员方式，很少采取委托鉴定、评估、审计和收集视听资料等方式，直接影响案件损害结果和因果关系的认定。如何保证取证过程合法、证据在庭审中能被认可，选取哪些鉴定机构或专家辅助人才具有较强证据效力等问题亟待解决。四是办案人员不适应公益诉讼证据广泛性、专业性强等要求，调查核实能力不足。 （四）司法鉴定难具有一定普遍性 在公益诉讼案件尤其是环境资源类案件办理中，认定是否侵害两益、因果关系是否成立以及修复生态需要多少费用等往往涉及鉴定问题。目前，我国相关鉴定机构和鉴定人才比较匮乏，鉴定机构和鉴定人才非常分散，管理不统一，有的归属于司法行政部门管理，有的归属于各自的行政机关管理，有的则属于高校科研院所管理，还有的属于社会化管理，难以满足公益诉讼的需求，影响公益诉讼的精准处理和高效解决。与此同时，鉴定成本高昂，致使公益诉讼往往久拖不决，甚至不了了之。另外，由于鉴定标准缺乏规范指引，很多生态损害、修复等问题缺乏统一标准，不同的鉴定机构甚至同一鉴定机构不同鉴定人采用的标准亦存在不同，导致结果相差甚远，影响鉴定意见的公信力。如连云港灌南县一起刑事附带民事公益诉讼案件，同一个鉴定机构做出了三份不同的鉴定意见，修复费用相差甚远，最终通过全国论证会才最终确定了1.3亿元的修复方案。 （五）公益诉讼案件善后处置与执行缺乏统一制度性规范 法院作出公益诉讼裁判，公益诉讼仅仅完成了一半，还有一半在于善后处置和执行。但目前执行规范指引缺乏，机制缺失导致判决容易、执行难。特别是环资领域公益诉讼判决的执行具有专业性、复杂性等特点，执行主体、执行程序、执行措施等规定缺失，影响公益诉讼案件执行效果，制约生态环境修复工作落实。如法院判决的修复基金如何使用，缺乏明确规定。从我省来看，部分地级市检、法及行政机关建立了相关损害赔偿资金的使用管理机制，但做法不一，执行到位的损害赔偿金有的暂存于法院账户，有的存于检察院账户，有的存于行政机关账户。此类资金应用于公益，其使用应公开、公正，且应有严密的监管程序，而目前省级层面还缺少管理使用的统一规范，不利于此项工作的推进。以泰州检察机关支持起诉的“12.19”天价案为例，虽然1.6亿的修复金早就打入了法院账户，但具体的修复工作还未正式开展。从江苏的情况来看，有近一半环境公益诉讼案件的环境修复费用都还未用于具体修复。 （六）环境资源类及行政公益诉讼案件集中管辖影响工作开展 在13家市院中，有9家对刑事附带民事公益诉讼采用集中管辖，即刑事附带民事公益诉讼由集中办理环资类案件的检察院承办。在全省各地，行政公益诉讼也集中于一个或者几个基层法院审理。在实践中，有些法院要求只有与其对应的检察机关才能提起行政公益诉讼。这种集中管辖在一定程度上影响了基层检察公益诉讼工作的开展，主要体现在以下几方面：一是不利于调动基层检察院的积极性，易造成基层检察院的不均衡发展。二是对公益诉讼人员的配备和专业素能提出挑战。在刑事附带民事公益诉讼案件诉讼任务集中于某一或某几家基层院管辖的情况下，易造成集中管辖的基层院不堪重负，无法有效的全面开展公益诉讼工作。三是不利于调查核实、评估鉴定及与当地行政机关的沟通协调等。环资类案件一般与环境污染发生地联系紧密，常常涉及与当地行政执法机关的协作问题，跨地区开展公益诉讼工作不仅协调难度大，对公益诉讼整体推进也不利。如徐州环境资源类案件公诉和刑附民公益诉讼工作由两个检察院分别办理，导致刑事公诉人与公益诉讼起诉人就补充侦查、调查取证等问题不能及时有效沟通，且公安有效配合不顺畅，既影响案件质效，又导致办案效率不高。四是不利于诉前程序和诉讼的衔接。根据公益诉讼的管辖规定，环资类案件履行行政诉前程序的管辖权属于当地的检察机关，当地检察机关在督促行政机关履职后，对于刑事案件是否还能提起附带民事公益诉讼有决定性作用。但刑附民公益诉讼按照管辖规定是集中管辖的检察院在提起刑事诉讼时一并提出的，分属不同的检察机关以及不同的公益诉讼程序，不利于诉前和诉讼的衔接，有的还容易出现冲突的现象。 （七）基层院检察公益诉讼队伍能力水平亟待提升 推进一项工作的首要前提是有机构人员保障，检察公益诉讼工作自开展以来，一直面临着缺少机构和队伍专业化不够的问题，尤其是基层检察机关案多人少的矛盾比较突出。目前，我省基层院都进行了内设机构改革，江苏106个基层检察院仅7個院设立专门的检察公益诉讼办案机构，其他的都是将原有的控告申诉部门与民行部门合并为民行检察部门。从表面上看，改革后的部门人数增多、力量增强，但实质上从事民行检察、公益诉讼的人员并未增加，反而在部分基层院出现原从事民行检察的人员还要承担一部分接访、司法救助等工作。而公益诉讼工作从线索发现到调查取证、审查起诉、出庭应诉、监督执行等，所涉办案环节多、工作量大。在机构未单设，人员未增加的情况下，基层检察机关难以承担日益发展的公益诉讼工作。另外，由于公益诉讼队伍专业化水平不高，知识储备和办案能力不足，难以完全适应全面开展公益诉讼工作的需要，制约了公益诉讼工作发展。 三、破解对策与路径建议 针对以上实践中的现实问题，建议从以下方面寻求难题破解路径。 （一）因地制宜探索多种模式促进基层院加大办案力度 一方面，支持各级院探索环资类案件三诉合一的做法。在实践中，为了更好地办理公益诉讼案件，基层检察机关创新了一些办案模式，对于解决调查核实问题、刑民证据脱节问题、集中管辖等问题形成了可推广、可复制的经验。比如南通在如皋市长江镇建立了江苏省首个生态环境保护执法司法联动中心，将刑事公诉、民事公益诉讼、行政公益诉讼“三诉合一”，生态环境司法保护形成完整链条。另一方面，尊重一些院恢复环资类案件属地管辖的合理诉求。经调研，在实践环资类案件集中管辖后，南京、苏州、南通等近半数市院建议省院恢复属地管辖，他们从基层院的队伍建设、组织架构、公检法协作配合、公益诉讼的健康发展、服务地方党委大局工作等多个方面表达了集中管辖的不利影响，认为属地管辖更有利于探索积累多领域办案经验，有利于检察机关与当地环境保护等行政执法部门的衔接沟通，有利于各个基层院打造特色创新品牌实现均衡发展，继而有效推进公益诉讼整体工作。该诉求是在实践中总结的，具有一定的客观性和代表性。 （二）多措并举有效化解调查核实难题 一是强化一体化办案。公益诉讼中，调查核实相关证据需要耗费较多的司法资源，若单纯地依靠某个基层院存在一定难度。可以采取市级检察院主导、基层检察院配合的方式整合检察资源。涉及跨区域的环境污染等公益诉讼，必要时可以商请其他检察院进行协助。在纵向上，基层院对于难以解决的问题，可以及时请示上级检察机关，积极寻求上级检察机关的指导和帮助。在横向上，可以充分借助警务和技术部门的力量，共同完成调查核实工作。二是加强调查核实人员配备与专项培训。公益诉讼属于新增业务，工作难度和强度都较大，有必要加强对国土、环保等领域专业知识的学习，通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，补充办案人员支持调查核实权行使的知识储备。三是建立专家支持制度。可以探索由市级检察院统一聘请环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，建立专家库，帮助检察机关解决专业难题，具备条件的县区检察院可以成立专家人员库，为开展公益诉讼调查核实工作提供专业支持。 （三）以检察为主导、多部门协同解决公益诉讼执行问题 由于检察公益诉讼工作开展不久，之前的工作重点主要在于如何提起公益诉讼，而忽视了执行的问题，直接影响了案件的社会效果。为避免“一诉了之”，必须对公益诉讼执行强化监督，积极运用申请强制执行、检察建议、圆桌会议等手段，加强协作配合，联合法院、环保等相关部门，明确分工，各司其职，促进形成合力。在问题比较突出的环境修复方面，可以探索建立一案一修复基金，负责实施生态修复。同时，探索实施一案一专门修复小组，其成员包括被告、参加庭审的法官和检察官、社会组织、社会公众代表，以及评估机构、相关法律和技术专家。对被告没有能力履行或者无能力完全支付费用的，可以采取其他补救措施如成立环境保险基金或生态修复基金等。充分运用公益损害修复基地，补植复绿、增殖放流、劳役代偿、土地复垦等多种公益损害创新性修复方式保证公益诉讼实效。 （四）进一步提升公益诉讼队伍专业化水平 优化基层公益诉讼机构建设，有条件的基层院，实行公益诉讼部门分立，或者设置公益诉讼专岗员额检察官办案组，以实现职权清晰、责任明确，减少工作精力的分散消耗;把构建一支能征善战的公益诉讼队伍作为事关检察事业长远发展的战略性基础工程来抓，突出加强队伍发现线索、调查取证、出庭诉讼三大能力建设，夯实公益诉讼人才基础;认真落实《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》，借助“外脑”做好鉴定评估等专业工作，开拓维护公益的新思路;邀请行政执法机关专业人士、省内外先进检察院业务骨干授课，组织精品案件、优秀法律文书评比，通过以案代训、组织庭审观摩、模拟对抗等方式，不断提升实战能力;按照最高检、省检察院部署，积极探索检察机关与行政执法机关人才交流机制，互学互长，共同提高。 |
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