| 标题 | 民事行政审判违法行为监督实证研究 |
| 范文 | 滕艳军 摘 要：当前民事行政审判违法行为监督存在案源匮乏、“深层次”违法行为监督不够、发展不平衡、监督方法不当、监督能力不足等诸多问题。解决上述问题，检察机关要做到理念更新与实践强化相结合、传统手段与科技借助相结合、对事监督与对人监督相结合、明确重点与平衡发展相结合、常规方式与新型方式相结合，以新理念引领民事行政审判违法行为监督工作创新发展。 关键词：审判违法 民事 行政 实证研究 民事行政审判违法行为监督制度自设立以来虽取得了一定的成绩，但仍存在诸多问题和短板，其监督作用尚未得到充分发挥。本文以相关数据和案例为依托，以问题为导向，对制度发展提出了相关意见和建议。 一、现状分析：检察机关民事行政审判违法行为监督基本情况 （一）民事行政审判违法行为监督案件受理情况分析 2017年-2018年，全国检察机关民事行政审判违法行为监督共计受理案件36040件，其中2017年受理16100件，2018年受理19940件，总体呈上升趋势。从民事类案件与行政类案件受理对比情况来看，以2018年的数据为例，两者比例约为15：1，相差悬殊。从案件来源情况看，依职权发现、当事人申请监督、案外人举报控告三项来源占比分别为80%、19%、1%左右，其中依职权发现比例畸高。 （二）民事行政审判违法行为监督案件审查结案情况分析 2017年-2018年，全国检察机关民事行政审判违法行为监督共计结案35060件，其中2017年结案15380件，2018年结案19680件，总体呈上升趋势。从民事类案件与行政类案件结案对比情况来看，以2018年数据为例，两者比例约为16：1，总体上相差悬殊。从案件结案方式来看，检察建议、终结审查、不支持监督三种结案方式占比分别为90%、5%、4%左右，即绝大多数案件以检察建议的方式结案。另外，通过交办、转办、移送等其他方式结案的案件比例约为1%。 （三）民事行政审判违法行为监督检察建议情况及采纳率分析 检察建议是民事行政审判违法行为监督最主要的监督方式。2014年-2018年，全国检察机关民事行政审判违法行为监督共发出检察建议82250件，年均发出检察建议16450件，其中以2016年为节点，总体上呈“V”字型发展趋势。从民事类检察建议与行政类检察建议对比情况来看，五年中两者比例约为16：1，总体上相差悬殊。从法院采纳情况来看，五年来民事类检察建议与行政类检察建议的采纳率均超过89%，相较于民事行政裁判结果监督而言，法院采纳比例相对较高。其中，民事类检察建议的采纳率年均维持在93%左右，且变动不大。行政类检察建议的采纳率呈逐年升高趋势，变动较为明显。需要指出的是，在2016年民事类与行政类检察建议数量为五年中最低的情况下，两者的采纳率却为五年中最高，分别为93.46%、94.29%。 （四）四级检察机关民事行政审判违法行为监督案件比重分析 从民事行政审判违法行为监督案件的层级分布来看，绝大部分案件集中于县、区院。2016年-2018年，县区院民事行政审判违法行为监督案件比例超过97%，市院、省级院与最高人民檢察院民事行政审判违法行为监督案件比例合计亦低于3%。三年来，在省级院和最高人民检察院层面，提出民事行政审判违法行为监督检察建议的数量仅为6件，说明“高层次”违法行为监督工作存在严重不足。值得一提的是，2018年底最高人民检察院就人民法院在民事公告送达中存在的不规范问题向最高人民法院发出类案检察建议，指出当前人民法院在民事公告送达中存在的主要问题并提出建议，取得了良好的法律效果和社会效果。 （五）民事审判违法行为监督案件涉各类审判程序情况分析 从民事审判违法行为监督案件涉各类审判程序的情况来看，绝大部分案件集中于一审程序，包括一审普通程序与简易程序。2017年-2018年，涉一审程序的民事审判违法行为监督案件比例合计超过64%，涉二审程序、审判监督程序、特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等案件的比例合计约为36%。行政审判违法行为监督案件涉各类审判程序的情况虽不明确，但亦主要集中于一审程序。 （六）民事行政审判违法行为监督案件涉各类监督事由情况分析 民事行政审判违法行为监督案件涉及的监督事由主要包括送达违法、违反法定审理期限、应当立案而不立案、审理案件适用审判程序错误、保全或先于执行违法、裁判确有错误但不适用再审程序纠正、调解违反自愿原则或协议内容违法等。其中，涉及送达违法和违反法定审理期限的案件相对较多，以2018年检察建议案件相关数据为例，涉及该两项监督事由的案件比例合计约为32.4%。 （七）民事审判违法行为监督案件涉各类民事案由情况分析 民事审判违法行为监督案件涉及的案由主要包括合同纠纷、婚姻家庭纠纷、侵权责任纠纷、劳动人事争议纠纷、物权保护纠纷、人格权纠纷等。其中，涉及合同纠纷、婚姻家庭纠纷和侵权责任纠纷的案件相对较多，以2016年检察建议案件相关数据为例，涉及该三项案由的检察建议案件比例分别为52%、17.6%、12%，合计为81.6%。 二、问题检视：民事行政审判违法行为监督存在的主要问题 （一）民事行政审判违法行为监督案源匮乏，案件线索有效发现机制有待建立 2013年-2017年，各级法院审结一审民事案件3139.7万件、一审商事案件1643.8万件、一审行政案件91.3万件，各级检察机关对审判程序中的违法情形提出检察建议8.3万件。换言之，2013年-2017年，检察机关民事行政审判违法行为监督检察建议案件数仅为同期法院一审民事行政结案数的1.7%，这凸显了检察机关民事行政审判违法行为监督案源匮乏的问题。以2017年-2018年的案件受理数据为例，其中“依职权发现”比例高达80%，而各级院所谓“依职权发现”的方式，多数为从法院集中调卷审查，这种方式明显违反了《人民检察院民事诉讼监督规则》第41条关于依职权进行监督的相关规定。同时，“当事人申请”和“案外人举报控告”两项的比例仅为20%。这说明：一方面说明当事人或案外人对检察机关民事行政审判违法行为监督制度的知悉度不够，而即使在知悉的情况下，当事人亦往往采取隐忍的态度以期法官能够保证和实现其实体权利;另一方面说明检察机关的案件线索发现渠道不畅通，尚未建立有效的线索发现和管理机制。 （二）民事行政审判“深层次”违法行为监督不足，监督实效有待提升 在监督实践中，民事行政审判违法行为监督纠正表面问题和工作瑕疵多，发现和纠正深层次违法问题不够。比如对迟延开庭、合议庭成员审判过程中外出打电话、未按法定期限送达起诉状副本或开庭传票、诉讼程序已结束的案件超审限等违法情形提出书面监督意见，监督“性价比”并不高。民事行政审判“深层次”违法行为监督不足，突出表现在两个方面：一是对人监督力度不够。在2018年结案的19680件民事行政审判违法行为监督案件中，涉及犯罪线索移送的案件仅60余件，数量和比例较小。二是对虚假诉讼监督力度不够。在2018年结案的民事行政审判违法行为监督案件中，涉及虚假诉讼的案件不足300件，数量和比例亦相对较小。另外，与“深层次”违法行为监督不足相伴随的是检察建议采纳率虚高的问题。从图表6可知，近年来民事行政审判违法行为监督检察建议的采纳率均超过90%，但如果监督的问题多为表面问题，则该采纳率并不能正确反映出监督的实际效果。 （三）民事行政审判违法行为监督发展不平衡问题严重，协调平衡发展问题有待解决 一是民事类与行政类审判违法行为监督案件比例失调。虽然该受理比例客观上受制于法院民事案件与行政案件数量的差异，但在一定程度上反映了行政审判违法行为监督工作相对不足的问题。二是民事行政审判违法行为监督案件层级比例失调。基层院民事行政审判违法行为监督案件比例畸高，分市院、省级院与最高人民检察院同类案件比例畸低。虽然该层级比例客观上亦受制于基层法院民事案件数量上的优势，但在一定程度上反映了“高层次”民事行政审判违法行为监督工作相对不足的问题。三是民事审判违法行为监督案件涉案程序比例失调。从图表5可知，涉一审程序民事审判违法行为监督案件比例较高，涉二审程序、审判监督程序、破产程序等案件的比例较低。例如2017年-2018年涉破产程序民事审判违法行为监督案件仅为50余件，凸显了在重点案件、重点程序中审判违法行为监督不足的问题。 （四）民事行政审判违法行为监督方法存在不足，监督刚性有待增强 一是在民事行政审判违法行为监督中不注重调查核实。在监督实践中，民事行政审判违法行为监督以书面审查为主，对相关违法行为采取调查核实措施的相对较少。即使进行调查核实，亦主要采取调卷、询问当事人等与审判人员“非冲突式”措施，采取询问审判人员、咨询专业人员等措施较少。二是在民事行政审判违法行为监督中不注重类案监督。分市院、省级院与最高人民检察院对监督实践中普遍存在的法院应当立案而不立案、合议庭组成人员违法、审理超期、未按规定送达法律文书、违法解除诉讼财产保全等违法行为监督缺乏体系性的总结和归纳，发出的个案检察建议多，类案检察建议少。部分地区考评导向使得一些地区存在拆案、凑案现象，即以拆案、凑案的方式来应对考核任务，难以取得良好的监督效果。三是在民事行政审判违法行为监督中不注重跟踪监督和跟进监督。对法院长时间未回复的检察建议未能及时跟踪监督，对法院未采纳的检察建议以及向相关部门移送的违法犯罪线索未能及时跟进监督，在一定程度上导致检察建议刚性不足。 （五）民事行政审判违法行为监督能力不足，监督规范化水平有待提升 目前民事行政审判违法行为监督案件的办理，仍然存在着不敢监督、不善监督的问题，这两个问题均与监督能力不足密切相關。另外，一些地区存在熟人心理和畏难情绪，存在不愿监督的问题。特别是在基层院，法检机关联系更为紧密，熟人熟面的人情氛围更为浓厚，导致监督的积极性不高。有的地方甚至以互相支持为由，以民行部门少挑毛病来换取法院对刑事案件不判无罪等。与监督能力不足相伴随的是监督不规范的问题，部分检察机关自身办案程序不规范，导致案件质量不高、效果不好。 三、对策建议：民事行政审判违法行为监督提质增效的路径 （一）理念更新与实践强化相结合，以新理念引领民事行政审判违法行为监督工作创新发展 一是树立精准监督的理念，通过优化监督实现强化监督，监督一案促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题。二是树立双赢多赢共赢的理念，注重与法院形成良性、互动、积极的工作关系，使法律监督在出发点和落脚点上、在主观和客观方面都发挥促进法院更全面依法规范司法的作用，共同维护司法公正，提高司法公信力。三是树立以办案为中心的理念，把对法院民事行政审判权行使活动的监督寓于办案，落实在具体的案件办理过程中，即在办案中监督、在监督中办案。四是树立以人民为中心的理念，以当事人、社会公众实实在在的获得感为目标，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，办好不同类型的民事检察监督案件。 （二）传统手段与科技借助相结合，完善民事行政审判违法行为案件线索发现机制 破解案件线索发现难题，有赖于传统手段与新型科技手段相结合。在传统手段方面，要从“坐堂问案”向“主动出击”转变，主动到政法委、信访部门、人大、政协、律师事务所等单位部门走访，了解群众反映强烈的法院工作环节和重点人员。在接待当事人来访过程中有意识地了解承办法官是否存在违法违纪情况，追踪关注新闻媒体报道寻找线索，加强虚假诉讼、程序违法等案件中法官违法违纪的线索收集归纳。在科技借助方面，要加强网络举报平台建设，不断改进12309检察服务中心网络举报平台功能，畅通和丰富人民群众向检察机关反映违法案件线索的信息网络渠道，积极研发网络热点信息自动抓取软件和案件线索研判、智能分析和自动筛选软件，推进案件线索收集和处理信息化。 （三）对事监督与对人监督相结合，破解民事行政审判“深层次”违法行为监督不足难题 民事行政违法行为监督在本质上是对法院行使公权力的监督，但从监督对象来看，涉及对事的监督和对人的监督两方面。“对人的监督才是最有威慑力的监督”[1]，也是具有较好监督效果的“深层次”违法行为监督。检察机关要积极探索与司法责任制相衔接的审判人员违法行为监督机制，与法院共同防范和制裁审判人员职务违法行为。一是对经过阅卷、听取意见、调查核实等形式，确认存在违法行为的，可以根据不同情况，向相关审判人员所在法院通报情况，提出纠正违法、更换承办人、改进工作或给予相应处分的检察建议。二是对同一审判人员承办的案件，一定时期内多次出现错案或者重大瑕疵，影响司法公正的，可以约请相关审判人员说明情况，视情况决定向其所在法院发出检察建议，或者向相应的法官惩戒委员会提出惩戒建议。三是加强对隐藏在错误生效裁判和审判程序违法背后的审判人员违法行为调查、监督、追责，主动与相关单位或部门对接，及时移送职务犯罪案件线索。对此，最高人民检察院已作出部署，“民事检察将加大监督力度，促进监督事项从审判程序错误等轻微违法情形向审判人员违纪违法等更深层次的违法行为延伸”。 （四）明确重点与平衡发展相结合，实现民事行政审判违法行为监督协调平衡发展 一是实现民事与行政审判违法行为监督协调发展。张军检察长指出，在整个检察工作中，行政检察是“弱项中的弱项”“短板中的短板”。这一点不仅体现在行政诉讼结果监督案件中，也体现在行政审判违法行为监督案件中。检察机关应当以民事检察部门和行政检察部門分设为契机，不断加强行政检察各项工作，实现民事检察与行政检察工作协调发展。二是在监督层级方面实现四级院协调发展。按照民事诉讼监督规律，不同层级检察院民事检察监督侧重点应有所不同，最高人民检察院要引导省级和市级检察院以裁判结果监督为重点、基层检察院以审判人员违法行为监督和执行监督为重点，构建各级检察院各有侧重、密切配合、全面履职的多元化民事检察监督格局。但应当指出，各级院明确发展重点并不等于省级院、最高人民检察院可以放松对同级法院审判违法行为的监督，近期舆论炒作的最高人民法院“丢卷”事件即就凸显了提升审判违法行为监督层次的重要性。三是审判违法行为监督落后地区要采取措施加大监督力度。实践中有的省份重实体监督而轻程序监督、重结果监督而轻过程监督，导致审判违法行为监督发展严重滞后。为破解这一问题，湖北省人民检察院试行的“一案三查”办案模式可资借鉴，即在审查抗诉案件中同时审查是否存在审判程序、执行活动违法。办理审判人员违法行为监督或执行活动监督案件中，同步审查是否存在裁判错误、是否存在司法人员违法犯罪。 （五）常规方式与新型方式相结合，确保民事行政违法行为监督刚性和实效 一是做到个案监督与类案监督相结合，充分发挥类案检察建议的示范指导作用。既要加强对疑难、复杂、有影响力个案的监督，并充分运用好典型案例，加强对下业务指导，督促解决人民群众反映强烈的司法不公问题，又要注重对类案中审判违法情形梳理分析研判，依法提出类型化监督建议，推动解决审判实践中的普遍性问题。二是做到常规监督与跟踪问效相结合，不断增强民事行政审判违法监督的刚性保障。监督意见提出后，应当跟踪督促相关法院按照规定及时处理，并书面回复意见。要建立未被采纳检察建议评议制度，及时评估法院不采纳的原因、理由、依据，定期进行质量分析，经评议认为确属自身监督质量问题的，应当认真进行整改纠正。对该采纳不采纳的，可通过上级院跟进监督、接力监督，保障监督意见取得实效。三是做到书面审查与调查核实相结合，进而弥补民事行政违法行为监督亲历性不足问题。受传统办案思维和方式所限，调查核实在民事行政诉讼监督中并未受到足够重视。对此，一方面应加大调查核实在民事行政诉讼监督中的适用力度和适用范围，增强监督实效。另一方面应对调查核实的适用进行规范，做到合法合理适用。 注释： [1]张雪樵：《把握新时代新要求 开创民事行政检察新局面》，《人民检察》2018年第4期。 |
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